党内法规性质的再探讨——兼论党内法规不宜上升为国家法的原因

刘长秋

在一定意义上，党内法规的概念是党的制度建设的基础性概念，甚至可以说它已经成为一个中国特色的制度性概念。①参见杨绍华：《夯实党执政治国和自身建设的制度基础——中共中央办公厅法规局负责人答记者问》，《求是》2014年第2 期。这是因为，中国共产党作为新中国唯一的执政党，是中国社会主义事业的领导核心，是带领全国人民实现伟大民族复兴的中国梦之关键。办好中国的事情，关键在党，党的体制机制能正常运转，中央的命令和决策能够在全党和全国贯彻执行好，党内法规起着极其重要的作用。党内法规在全面从严治党中居于核心、关键的地位。②参见许耀桐：《党内法规论》，《中国浦东干部学院学报》2016年第5 期。正因为如此，党内法规成为我国全面实施依法治国战略中不能回避和绕开的一类特殊法治现象。自党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规明确纳入我国社会主义法治体系以来，学术界有关党内法规的研究已经如火如荼地展开。这对于我们正确理解、把握和运用党内法规，正确处理依规治党与依法治国之间的关系，实现全面从严治党以及推进我国依法治国战略而言，无疑具有重要的理论指导意义。另一方面，在有关党内法规的定性方面，学术界依旧存在着一些模糊认识，甚至不少人主张将党内法规上升为国家法，这实际上混淆了党内法规与国家法之间的不同性质与功能，会对我们全面依法治国乃至全面从严治党战略的深入实施带来不良影响。基于此，本文拟就党内法规的性质再加以探讨，并在此基础上对党内法规不宜上升为国家法的原因加以阐释，以期抛砖引玉，引起学界同仁对于该问题的深入分析。

一、党内法规性质的再探讨

“在其最根本的意义上，法律哲学是在探寻法律的性质，以及法律制度与法律实践的根本特征。”①Joseph Raz, Between Authority and Interpretation：On the Theory of Law and Practical Reason,Oxford University Press,2009, p.49.党内法规作为一种现实存在的特殊法治现象，显然也应当是法哲学关注和研究的对象，而对其性质的探讨也就成为题中之义。就目前来看，尽管党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规也纳入了我国社会主义法治体系，但这并没有完全平息学术界对于党内法规属于何种法的性质之争论。在作为一种法治现象的党内法规是否是法以及是什么法的问题上，学术界依旧存在很大争议。

（一）党内法规是一种软法

有关党内法规的性质，学术界目前比较倾向性的观点认为，党内法规是一种软法。而所谓的“软法”，正如有学者所指出的，“实际上是一个备受争议的问题。有些学者对这一概念极为反感甚至拒绝提及，尤其是在将其作为法律的渊源方面。一般来说，法律与其他社会规则的区别就在于它的权威性、规范性与约束力。在这一严格意义上，法律必须是刚性的，用‘软’来加以表述它在措辞上似乎是存在矛盾”②P.W.Birnie, A.E.Boyle.International Law and the Environment, Oxford University Press, 2002：24.。正因为如此，直到今天，仍然有许多学者认为，法只是由国家制定、维护和强制执行的规则。③参见[德]伯恩·魏德士：《法理学》，丁晓春、陈越译，法律出版社2013年版，第29 页。软法这一概念反映了法律全球化的两个最主要趋势，即：法律制造者引人注目的多样化，以及更进一步而言，法律主体以及法律制度的私人化。④Anna Di Robilant, Genealogies of Soft Law, The American Journal of Comparative Law, 2006, 54：499～564.

在学术界，人们对于软法尚没有一个统一的、为所有软法学研究者所接受的概念与范围。有学者认为，软法是在私人领域（缺乏强约束之管制）内确立和实施的混杂交织的行为规则。⑤Andrew T.Guzman, Timothy L.Meyer.International Soft Law, The Journal of Legal Analysis, 2010, 2：171～211.也有学者认为，软法通常用来指包含劝告性而非法律约束性的义务的规定。⑥See note⑤，171-226.作为与“硬法”相对应的“软法”，是指由公权力主体( 包括国家公权力主体、社会公权力主体、国际公权力主体) 制定或认可的规范相应共同体成员行为，调整公权力主体与相应共同体的关系、公权力主体与相对人的关系、公权力主体相互关系的，不具有国家强制约束力的规则的总称。⑦参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3 期。还有学者认为，“软法”是一种法律效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范。⑧参见罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，《中国法学》2006年第2 期。尽管对于软法的概念人们还莫衷一是，难以达成一致意见，但一般认为，软法具有以下3个方面的基本特征：（1）软法是一种行为规则；（2）软法不符合或不完全具备国家法的要素，尤其是没有国家强制力；（3）软法具有类似于又不尽相同于法律的约束力，即它对于特定的群体而言是能够发挥约束作用的。党内法规作为一种对于党员具有约束力的规范，具有国家法的某些要素（如具有普遍适用性），但又不具备国家法的全部特征（如其制定主体不是国家法的制定主体、不具备国家强制力等）。在这一点上，党内法规与软法的特征是极为契合的。以此为基点，将党内法规作为一种软法，在承认其法律性的同时，使其区别于国家法，显然是正视其法律地位从而令其在当代社会治理中更好地发挥作用，也是经得起法理推敲的。

（二）正确理解用以界定党内法规性质的软法

关于党内法规是一种软法的观点，笔者在2012年时就专门著文陈述过①参见刘长秋：《软法视野下的党规党法研究》，《理论学刊》2012年第9 期。，而学术界有不少学者对此表示赞同。②参见刘新圣：《论软法在公共治理过程中的应用》，《胜利油田党校学报》2015年第1 期；姜明安：《软法在推进国家治理现代化中的作用》，《求是学刊》2014年第5 期。然而，对此观点，也有学者表示反对。③参见曹秋龙：《依法执政背景下的党内法规性质研究》，《学术探索》2015年第5 期；夏明智：《党内法规的法域属性和完善路径探析》，《广西社会主义学院学报》2015年第3 期。部分学者认为，“‘软法’观对党内法规的实践缺乏解释力”④欧爱民、李丹：《中国特色社会主义法治语境下党内法规特性的考问与澄清》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期。，党内法规并不软，相反，很多时候它也需要借助国家的强制力，甚至比国家法都要硬，将党内法规作为一种软法容易贬低党内法规的权威，与党内法规实际上的地位不符。以此为基点，“党内法规不宜被视作‘软法’”⑤蔡金荣：《依法治国方略中的中国共产党党内法规：正名与定位》，《求实》2016年第11 期。。但笔者以为，这实际上是对软法概念的一种严重误读。原因在于，所谓硬法与软法的划分并不是依据这些规范自身约束力的强弱来进行的，而是依据其约束力所赖以存在和发挥作用的后盾来划分的。具体而言，软法是指与国家法相对应的一种社会行为规范，是不在国家法体系之内但又客观上具有类似国家法律约束力的规范。

从法理上来说，国家法是体现国家意志，由国家强制力保障实施的一种社会行为规范，以国家强制力为后盾是国家法的基本特征。而软法尽管也具有约束力，但却并不是依赖于国家强制力而产生的约束力。以此为基点，判断一种社会规范是不是软法实际上不能依据这种规范自身约束力的强弱，而是要看这种社会规范约束力产生的根源是否在于国家强制力。凡是以国家强制力为后盾，依靠国家强制力保证实施的行为规范——无论其在执行过程中有多软，多不尽如人意——都是国家法，是与软法相区别的硬法。反过来，凡是客观上具有约束力且该约束力的产生不是源自国家强制力的，都属于软法的范畴。就是说，软法实际上是对应国家法提出的一个概念，并不是如其名称上所显示的那样，本身就是一种“软”的法，而是如罗豪才教授所指出的，“软法是一个概括性的词语，被用于指称许多法现象，这些法现象有一个共同的特征，就是作为一种事实存在的、可以有效约束人们行动的行为规则，而这些行为规则的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障”⑥罗豪才：《公域之治中的软法》，载罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第6 页。。从社会治理的实践来看，尽管软法被冠以“软法”之名，但其执行力却并不一定差，其约束效能也未必弱，很多时候，在很多领域，软法的约束效果甚至比国家法要好得多。⑦参见殷啸虎：《中国共产党党内法规通论》，北京大学出版社2016年版，第10 页。换言之，软法不一定软。而党内法规就是一种尽管被纳入软法但实际上却并不“软”的软法，是软法中的“硬法”。于党员的要求来说，党内法规在要求上显然要高于硬法，严于硬法。党员违反党内法规需要承担党纪责任，而这些党纪责任甚至不乏严厉性，如，警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍等。以《中国共产党纪律处分条例》第74 条规定为例，“党员领导干部违反有关规定组织、参加自发成立的老乡会、校友会、战友会等，情节严重的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分”。对于一般人而言，组织、参加或发起老乡会、校友会、战友会等并不需要承担任何责任，只要其行为不违法。然而，对于党员而言，其实施以上行为则可能需要承担警告、严重警告或者撤销党内职务等这类严重的纪律处分。显然，该法规对于党员的要求要严于国家法律，其硬度甚至不逊于国家法律。但党内法规很硬并不表明它本身就是一种硬法，因为无论其多硬，赖以支撑其硬度的都不是国家强制力。

正因为党内法规与国家法之间的上述差异，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在将党内法规纳入我国社会主义法治体系时，有意将之与国家法做了区分。《决定》指出：“在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”在这里，《决定》在“形成完备的法律规范体系”与“高效的法治实施体系”“严密的法治监督体系”以及“有力的法治保障体系”之间用了顿号，而在形成前面4 个体系与“形成完善的党内法规体系”之间则用了逗号。这表明，同样作为我国法治体系的重要组成部分，前四者与党内法规体系是存在区别的，前四者隶属于国家法的范畴，都需要以国家强制力作为保障，属于同一层面的体系，而后者则自成体系，是与前者相并列的体系，他们之间并无隶属关系。而从表述的前后顺序上来看，《决定》将“形成完善的党内法规体系”放在“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”之后，实际上暗含了前者（国家法）是基础，而后者（党内法规）为保障的意蕴，亦即后者需要以不违背前者为前提。不仅如此，党内法规自身的名称也已经清楚地表明了党内法规与国家法之间的不同。《决定》在将党内法规纳入我国法治体系时，并没有使用之前党的一些文件中所使用的“党规党法”或“党的法规”之类的称谓，而是专门用了“党内法规”，这表明其本身就已经对党内法规在我国法治体系中的地位有了明确定位，即党内法规是仅适用于党内的一种法，是基于党在我国依法治国中的领导地位以及全面从严治党的需要而被纳入我国法治体系的一种法律现象。

（三）用软法来定性党内法规是相对更为可取的做法

实际上，作为与国家法相对应而提出的一个法学概念，软法或许并不是最好的一种称谓，尤其是在用软法来定性实际上并不“软”的党内法规的法律性质时，这一提法很容易引起人们的误解。为此，也有些学者将之称为社会法。①如姜明安教授就认为，剖析“党内法规”的一般特征，其基本定位应该属于社会法和软法。参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3 期。但笔者认为，作为与国家法相对称的一个学术概念，社会法固然有其可取之处，但却更容易令人们产生分歧与误解。因为在理论上，社会法有多种理解，易造成人们思想认识上的混乱。在法学界，社会法的概念有多种解释，它既可以看作是相对于公法私法的第三法域，也可以看作是调整和规范各种社会问题的法律。而就其法律规范的内容而言，也有狭义、中义和广义之分。狭义的社会法，即社会保障法，是法律体系中的一个独立法律部门。②参见张守文：《社会法论略》，《中外法学》1996年第6 期。中义的社会法居于广义和狭义两种概念界定的中间，“内容涵盖了劳动法与社会保障法”③陈海嵩：《经济法与社会法关系之我见》，《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2003年第4 期。。广义的社会法则是指所有为实现社会政策而制定的法律，诸如劳动法、消费者保护法、住宅法、环保法等均为社会法。我国台湾地区学者黄右昌所称之社会法乃指所有基于社会政策之立法，其范围不只包括劳动法，甚至连经济法、民法亦属社会法之范畴。④参见赵红梅：《社会法代表性学说之评析与展望》，《法学》2004年第5 期。而除了以上理解之外，还有学者认为，社会法是一种法学思潮，是相对于“个人法”的概念而使用的①参见王为农、吴谦：《社会法的基本问题：概念与特征》，《财经问题研究》2002年第11 期。； 或认为，社会法是一个法律门类，而不是一个法律理念。②参见郑尚元：《社会法是法律部门，不是法律理念》，《法学》2004年第5 期。可以说，“社会法产生以来，关于社会法涵盖的内容以及社会法是法律部门还是法域的争论一直没有停歇过”③林嘉：《社会法在构建和谐社会中的使命》，《法学家》2007年第2 期。。仅我国内地学者关于“社会法”词语的使用就多达数十种，社会法甚至曾一度被作为我国法律体系中的一个部门法。显然，社会法的概念包含了过多的理解与解释，更容易引起人们的误读，导致人们观念上的分歧和争议。而软法的概念尽管也存在不少争议，也不是一个最好的提法，但至少相比于社会法的提法而言，它还是一个更为可取的概念。笔者以为，在目前我们尚无法找到一个能够更准确描述包括党内法规等在内的国家法之外的“法”之法律性的概念的情况下，用软法来界定这些“法”的性质显然就是一种最好的选择。基于此，将党内法规纳入软法，在承认其法律性并认可其为我国社会主义法治体系组成部分的同时，使之区别于国家法，显然是一种务实而理性的选择。就此而言，将党内法规作为一种软法，在法理上不应再存在争议。

当然，需要特别指出的是，在学术界，由于认识上的不同，人们对于哪些规范属于软法还没有完全达成一致。在此背景下，很多人往往仅依据软法的名称，从法自身约束力的强弱来区分软法与硬法。正因为如此，有学者将硬法中指导性、号召性、激励性、宣示性等非强制性规范也纳入软法的范畴④参见周艳云：《民主、自律、制度：腐败的层进治理——以软法的治理为视角》，《学习与实践》2016年第7 期。，这实际上是值得商榷的。笔者认为，如果将硬法中指导性、号召性、激励性、宣示性等非强制性规范也纳入软法，则客观上很容易混淆软法与硬法的界限。因为硬法与软法划分的主要标准并非法律规范约束力的强与弱，而在于是否以国家强制力为后盾；而硬法中的指导性、号召性、激励性、宣示性等非强制性规范尽管约束效能不强，比较偏软，但却是以国家强制力为后盾的，依赖国家强制力来保障实施。因此，这类法律规范只是属于“软”的硬法而已，其在定位上依旧应当归属于硬法。而党内法规尽管约束效能很强，在执行力上很“硬”，但由于不倚赖于国家强制力保障实施，因而并不能被划入作为硬法的国家法之列，而依旧只能被划归入软法。当然，依据党内法规在全面从严治党方面所体现出来的效能，我们可以说党内法规是一种很“硬”的软法。

二、党内法规不宜上升为国家法

需要特别指出的是，作为一种软法，党内法规尽管与国家法一样，都是我国社会主义法治体系的组成部分，是我国社会主义法治体系不可或缺的构成要件，但其实质性的不同决定了彼此不宜相互替代，即，不宜将党内法规上升为国家法，使之失去自身特殊的独立存在形态而成为国家法的组成部分，也不宜将国家法的内容过多地融入到党内法规中，否则会降低了党内法规对于党员的要求。学术界有很多人主张将党内法规上升为国家法律⑤参见刘松山：《建议将党规党法上升为国家法律》，《理论与改革》2000年第6 期；王绍远：《实现党内法规与国家法律的有机衔接研究》，《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》2016年第1 期；谢宇：《论中国共产党党内法规的法治化》，《云南社会科学》2016年第3 期；张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4 期；袁达松、黎昭权：《法治思维和法治方式在全面从严治党中的作用》，《人民论坛》2015年第29 期。，实际上只看到了党内法规作为一种法而与国家法所共同具有的法律性，而混淆了党内法规作为一种法与国家法的不同。

（一）将党内法规上升为国家法律不利于维护国家法治统一

实际上，表面上看，把党内法规上升为国家法客观上的确能够解决一些看上去似乎是问题的问题，例如，貌似破坏法治统一的问题。有学者就指出，如果将党内法规体系视为我国国家法体系之外的另外一个体系，则势必会出现两个或两个以上独立的规范体系同时存在的情况，而这会导致其相互间不协调的现象与日俱增，从而破坏国家法治的统一，进而影响国家的治理效果。该学者同时认为，将党内法规纳入国家法律体系更易于将党内法规纳入法治轨道，更有利于提高党内法规质量，更有利于加强对党内法规的监督，也更利于党内法规的执行。①参见王春业：《论将党内法规纳入国家法律体系》，《天津师范大学学报（社会科学版）》2016年第3 期。但对此观点，笔者不敢苟同，相反，笔者认为，将党内法规体系纳入国家法律体系，使之成为国家法反而不利于国家法治的统一。原因在于以下三个方面。

1.将党内法规上升为国家法律会使国家法的行为标准产生冲突

在法理上，国家法与党内法规对其适用对象的行为要求在伦理道德层次上是不同的。“中国共产党是马克思主义政党，是有着严格党内制度和高超建设标准的政党。”②韩喜平、巩瑞波：《边界与效度：政党内部激励活动的原则论析——以中国共产党党内表彰活动为例》，《中共中央党校学报》2017年第4 期。而党内法规就是这一高超建设标准的最突出体现，党内法规作为一种管党治党的规范，其在行为标准上的要求要远高于国家法，有些要求已经涉足了“高尚的道德”领域。这是其发挥管党治党优势，使党得以保持先进性与纯洁性的内在需要与现实选择。从法与伦理道德的关系上来说，国家法只是为适应社会治理需要而被法律化的、适用于一般公民的、最低限度的伦理道德规范。而党内法规则不然，出于中国共产党自身性质及使命的要求，党内法规对于党员所提出的要求往往要远高于国家法对于一般公民的要求，以使其能够依照党员的标准为人处事，体现党的先进性，发挥党员的模范带头作用。如果将党内法规上升为国家法，则要么必须遵循国家法对人们行为的要求设置标准，降低对于党员的行为要求，要么提高对一般公民的行为标准要求，使国家法对公民行为标准的要求达到党内法规对于党员要求的高水平，否则就会与国家法在行为标准的要求上出现矛盾与冲突。“作为国家的法律，如果将它和执政党的党内法规混为一谈，就会使希望遵守法律的公民无所适从，降低公民对于法律的预期性，更进一步造成法律公信力的下降。”③王绍远：《实现党内法规与国家法律的有机衔接研究》，《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》2016年第1 期。将党内法规上升为国家法律尽管会使两者在行为要求的标准上保持一致，契合了法治的公平原则与平等理念，但也显然会造成党内法规与国家法律各自调整范围的错乱，使两者失去各自原本具有的调整优势而趋于混同。

2.将党内法规上升为国家法律会使国家法律设置的理念出现混乱

国家法与党内法规在内容设置的理念上存在较大差别。国家法由于是广大人民群众用以保障自己当家作主地位的基本工具，所以相对更倾向于权利保障，在制度设置上也更突出权利保障，它是以权利本位为前提的，将享有权利作为履行义务的逻辑前提。“对于当代社会而言，应当以权利为本位，来重塑人的主体性理念。”④葛洪义：《法理学》，中国人民大学出版社2006年版，第53 页。因为只有以权利为本位，才能够走向一种道德、公正、合理与进步的高级法律生活。而权利本位的基本要义在于：任何义务的设定需要以相应的权利为基础，是为实现特定权利所必需的。在权利与义务的关系上，权利是目的，义务是手段，法律设定义务的目的在于保障权利的实现；权利是第一性的因素，义务是第二性的因素，权利是义务存在的依据和意义。①参见张文显：《马克思主义法理学——理论、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第303 页。而党内法规作为一种更高标准的行为要求以及出于管党治党的需要，则以义务优位为基本特征，往往更显现和突出党员的义务，将党员义务的履行作为其享有权利的条件。对于党员而言，“一个人所享有的权利只应该是对他所负有的义务的交换，他从对方那里得到的权利只应该是用他从对方那里承担的义务换来的”②王海明：《论权利与义务的关系》，《伦理学研究》2005年第6 期。。“与国家的法律规定和权力行使必须以维护公民法定权利为价值取向不同，中国共产党党员只有承诺和自觉履行党章规定的义务，才能享有党员权利，反之，其享有的权利就会被取消。”③黄明哲、赖路成：《党员主体地位与党员权利义务关系研究》，《学习与实践》2009年第2 期。这种承载着职责和责任的义务优位使中国共产党成为一个为了中华民族不断奉献的政治组织。也正是中国共产党的这种特性，才可以承载中国共产党领导中国人民完成新民主主义革命、社会主义建设和改革开放的伟大事业。④参见李军：《中国共产党党内法规研究》，天津人民出版社2016年版，第110 页。在此情形下，将党内法规上升为国家法势必会导致同一国家法律体系内出现两种截然不同的权利义务设置理念，从而造成国家法律在理念上的冲突与内容设置上的混乱，危害国家法治的统一。

3.将党内法规上升为国家法律会异化国家法律体系

国家法与党内法规作为法的调整机理并不相同。国家法作为最低限度的伦理道德，只能调整人们的行为，不能涉足人们的思想，尽管其能够对人们的思想世界产生非调整性影响、价值取向方面的影响和结构性影响。⑤参见季金华、张昌辉：《论法律对思想的影响》，《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第2 期。“法律的调整对象是行为或行为关系，纯粹的思想或思想关系不能为法律所调整。”⑥朱景文：《法理学》，中国人民大学出版社2008年版，第120 页。这是其与伦理道德的一个本质性区别。而党内法规则不同，党内法规作为相对于国家法而言在伦理道德要求层次上更高的制度规则，在调整党员的行为之外，还可以调整其思想，要求党员加强自身思想作风建设。在党内法规中，很多规范都已经不限于对于党员行为进行调整，也已经涉足到了其内心世界，涉足了其思想意识领域。如《中国共产党廉洁自律准则》第7 条规定的“廉洁修身，自觉提升思想道德境界”等内容，就是典型的对于党员思想的调整。而《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》中也明确指出：完善党的思想建设方面的党内法规，为做好理论创新和理论武装工作提供制度保障。就是说，在党的思想建设方面，是有专门的党内法规的。这注定了党内法规与国家法的调整机制是不尽相同的。国家法的调整依靠外在约束，依靠对人们行为的引导和约束实现社会治理；而党内法规则强调思想建党与制度建党相结合，其调整提倡内外兼修，依靠对党员行为与思想的双重规范达到党内治理。在这种情况下，如果将党内法规上升为国家法，则势必会令党内法规成为国家法体系中的“另类”，从而会直接冲击和动摇国家法只规范人们行为而不能调整人们思想的理论根基，造成国家法制度体系的异化与混乱，且会导致党内法规自身合法性的消减。

（二）将党内法规上升为国家法律不利于全面从严治党

不仅如此，笔者以为，将党内法规纳入国家法律体系，使之上升为国家法也不利于“党要管党，全面从严治党”。从理论上来说，党内法规上升为国家法会削弱其作为制度所具有的政治属性，而相应地增强其作为制度所具有的规范性、权威性与强制性，但也会带来一些显见的不良效应。原因在于，这种转变会使党内法规的调整领域由党内扩至党外，使国家法介入其本不宜介入的党内关系领域，使两者的调整范围逐渐趋同。而这显然会改变党内法规姓“党”的事实，从而不利于党要管党与全面从严治党的实际需要。党内法规之所以是党内法规，一方面在于其具有法律属性，在于其对于党员及各级党组织具有的类似于国家法的权威与约束力，另一方面则在于其具有政治属性，在于其姓“党”，在于其能够坚持党的宗旨，能够以其自身更高的行为标准与更严的内容要求帮助党保持工人阶级先锋队并同时也是中国人民与中华民族先锋队的党性。从法理上来说，国家法具有普遍适用性，即其对于一国公民是统一适用的，将党内法规上升为国家法显然意味着党内法规对于一般公民也要加以适用，而党内法规对于党员的高标准与严要求也势必要统一适用于一般公民。这不仅极不现实，而且也会抬高国家法对于一般公民的行为要求，使党内法规作为一种管党治党规范失去其在全面从严治党方面的优势，并进而使党丧失其先进性。因为既然一般公民都能够借助于上升为国家法之后的党内法规而具有了更高的行为标准，则中国共产党党员的先进性势必会无从体现，而党的先进性也就会因此丧失。

此外，从党内法规制度体系的主要内容来看，其中的大部分都是中国共产党进行党内治理的依据和准则。主要涉及党的思想作风、民主集中制、反腐倡廉、机关工作等方面的建设，而这些内容是国家法律无法触及或取代的。①参见支振锋：《党内法规的政治逻辑》，《中国法律评论》2016年第3 期。将党内法规纳入国家法律体系，使之升格为国家法，显然意味着党内法规成为需要借助而且也必须要借助国家强制力来加以实施的硬法。这就意味着党纪与国法将融为一体，对于违规的党员追究其责任时追究的一律是其国家法责任，而不再有也不需要再有更能体现从严治党要求的党纪责任，党内法规的更严厉责任即“纪严于法”势必将无法体现。这必然会在事实上降低党对于党员的思想和行为要求，无法显现“党要管党、全面从严治党”的必要性和重要性。

非但如此，与国家法相比，党内法规的一个非常重要的特征并同时也是优势，就在于党内法规既具有法律属性又具有政治属性，“党内法规既要坚持马克思主义政党的属性和要求，体现党建的实践经验，又要具有全局性和前瞻性，创立这样一些法规必须考虑很多因素”②蔡文华：《论依规治党的内涵、目标及其实践路径》，《探索》2016年第4 期。。而党内法规的政治属性则使其具有相对灵活与独立的特点，这正是其能够适合管党治党需要的关键所在。因为“党内法规因其制定主体是党的组织，虽然其制定也有一定的程序，但一般会根据社会的发展实际以及党内出现的新情况新问题及时地做出调整，具有灵活性，且文本形式和内容可繁可简，可以是具体的也可以是原则性的”③许耀桐：《党内法规在法治中的重要作用》，《北京日报》2016年12月5日。。“作为政党组织建立规章制度的形式与程序就相对简单、简便与快捷得多，这样的特点便于规章制度在社会生活中能够快速实施。”④石文龙：《依法执政与“党法”》，《太平洋学报》2011年第2 期。“党内立法的灵活性表现出党组织的适应能力。面对党内出现的新问题、新现象，在党内立法上可以先行出台试行条例，它不仅规范了党内组织行为，而且也为调整规范留下了空间和余地。”⑤王振民、施新州：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第126 页。而国家法则必须具有更强的稳定性，这“不仅是社会稳定的基础，也是社会发展的基础”⑥张文显：《马克思主义法理学——理论、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第344 页。。基于稳定性的需求，国家法需要受严格的立法程序之限制，无论是制定还是修改都需要遵循极为繁杂的程序，与党内法规相比，国家法缺乏必要的灵活性。“党内法规的‘内’决定了党规姓党，党规非国法，无需法院，但党规也要避免文牍主义和形式主义，不能以死板的制度约束执政党本身政策机动灵活的优势。”①支振峰：《党内法规的政治逻辑》，《中国法律评论》2016年第3 期。而将党内法规上升为国家法则意味着党内法规必须要受国家法相对更具稳定性这样一种要求的制约，必须要受《立法法》所规定的远较《中国共产党党内法规制定条例》所规定的繁琐的立法程序之制约，从而失去其相比于国家法而言所具有的相对灵活性②需要特别指出的是，党内法规的灵活性只是相对于国家法的灵活性，作为法，党内法规也具有法律的特性，也需要遵循法的制定与操作规程，只不过相比于国家法而言，这一规程要简化一些，但却依然不离合法性这一底线要求。，难以适应管党治党的实际需要，使党内法规丧失其作为具有政治属性的法而具有的制度优势。

相反，将党内法规纳入国家法治体系同时又令其保持与国家法律的区别，则不仅可以确保国家法的更高权威，有利于维护国家法治的统一，也有利于体现党的先进性，保证党要管党和实现全面从严治党。笔者以为，党内法规制度建设是党的法治思维的影射，将党内法规纳入我国法治体系但又独立于国家法体系之外，是党运用并坚持法治思维的一种灵活体现。这样一种做法既可以避免将党内法规上升为国家法之后可能引发的其成为国家法律体系中之“另类”的尴尬，从而维护和保证国家法治的统一；又可以宣示党内法规在我国法治体系中的重要性，突出其对于党员和各级党组织之无可辩驳、不可否认的法律性，推进和带动广大党员干部对党内法规法律性的认同、接受与遵行，从而借助党内法规与国家法律之不同而强化和凸显党对于党员的高标准与严要求，实现和保障全面从严治党，永葆党的先进性与纯洁性，并进一步凸显党自身作为执政党与领导核心的正当性与合法性。

以此为基点，“只有坚持党规别于国法、党规国法分工协作，党纪严于国法、党纪挺在国法前，才能保证党内法治与国家法治良性互动，保证党内善规之治与国家良法之治相辅相成”③肖金明：《在党内治理中实现良法善治》，《山东人大工作》2016年第10 期。。将党内法规上升为国家法会导致党内法规难以再成为党内法规，造成党内法规与国家法调整范围的混同。而“如果我们将两个工具单一化、同质化乃至同一化，就必然会使我们丧失本可自如运用的执政手段，执政效能必然大大降低，执政目的就很难达成”④卓泽渊：《党规与国法的基本关系》，《中共杭州市委党校学报》2015年第1 期。。因此，在党内法规与国家法的关系上必须要明确以下方面的内容，即：党内法规不能够取代国家立法成为治国理政的重器；而国家立法也无法代替党内法规成为管党治党的制度保障。二者需要形成良性的互动互补关系，共同在当代社会治理中发挥作用，而不是简单地将党内法规上升为国家法。

当然，需要特别指出的是，党内法规不宜上升为国家法律并不意味着党内法规的某些内容不能转化为国家法律中的具体制度。⑤从语义学上来说，将党内法规上升为国家法意味着从党内法规到国家法的转变只是调整范围与效力上的转变，即令党内法规在所调整的对象上将由党内关系扩展为一般性社会关系，党内法规将成为正式的国家法，其效力将由国家强制力来加以保障，但其制度内容并不需要改变。而将党内法规的某些内容转化为国家法的一些具体制度则不同，它是在充分考虑这些制度适用效果及其在国家法层面适用可能性的基础上，由国家法在立法时对这些制度的理念或调整方法等加以借鉴，其制度内容实际上已经做了有利于其升格为国家法制度方面的改变。如《中国共产党章程》中的人民代表大会制度、民族区域自治制度等向《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国民族区域自治法》的转化等。作为执政党与领导核心，党的执政理念必然会体现在党内法规的某些具体制度之中，而这些制度很多情况下未必仅适用于治党，其中的一部分也适用于治国理政。如，有关党员干部财产申报的制度，这一制度既可以适用于党员干部，也可以适用于一般公务员等非党员领导干部。这类制度显然可以转化为国家法，成为国家法的内容之一。此外，在党内法规能否上升为国家法的问题上，还需要区别党的重大决议与党内法规的不同。与党内法规不宜上升为国家法律不同，党的重大决议一般可以上升为国家法律，甚至从党治国理政的角度来说，很多党的重大决议都有必要上升为国家法律。原因在于，党内法规是一种治党规范，通常只适合于调整党内关系，而不适宜调整党外关系，但党的重大决议则未必如此。因为党作为我国唯一的执政党与领导核心，其重大决议中有相当一部分是属于党治国理政层面的内容，归属于党的政策，如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、党的十八届五中全会通过的《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》以及中办和国办联合印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》等。这些都属于党的政策层面的决议，其针对的对象显然已不限于党内。而这些政策层面的重大决议作为党的政策并不仅仅适用于调整党内关系，甚至主要并不是用以调整党内关系的，而是党作为中国特色社会主义建设领导核心发挥其领导作用的重要依据。①笔者以为，理论界之所以有很多人认为党内法规应当被上升为国家法律，一个很重要的原因就在于其混淆了党内法规与党的政策之间的区别，将党的政策与党内法规混同，把党的政策也作为了党内法规。例如，罗许生就认为：“从我国重要法律法规的立法进程来看，基本遵循着党的主张——党内法规——国家法律这么一个路径。”（参见罗许生：《国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构》，《中共福建省委党校学报》2016年第6 期）。但实际上，我国重要法律法规的立法所遵循的进路并不是“党的主张——党内法规——国家法律”，而是“党的主张——党的政策——国家法律”。依据政策与国家法律的关系机理，很多法律都是政策的法律化以及政策实施的保障，而很多政策往往都是法律的前奏。“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”②习近平：《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第20 页。在政策与法律的关系上，需要重视政策向法律的转化，使政策多一些类似法律的稳定性；易言之，就是要重视政策的法律化。就此而言，党作出的一些具有政策性质的重大决议是可以甚至必须要转化为国家法律的。