刑侦工作改革的实践与思考——以上海市公安局浦东分局为例

徐长华

（上海市公安局浦东分局， 上海 200135）

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，司法改革、公安改革随之启动。2016年底，上海市公安局浦东分局（以下简称分局）新一届党委成立，在上海市公安局党委、浦东新区党委的正确领导和大力支持下，分局先后推行了社区警务、交通管理、分区指挥部运作模式等一系列改革。随着改革的逐步展开，分局清醒地看到，对公安机关而言，司法改革重心在刑侦改革；刑侦如果不改革，分局推行的其他改革难以取得整体、协同、倍增的效果；警务改革越深入，刑侦改革越迫切。在充分调研的基础上，2017年6月，分局拿出“抓铁有痕”“踏石留印”的决心和勇气，抓住刑侦改革条件基本成熟的时机，顺势而为、乘势而上，全面启动了刑侦改革。

一、刑侦改革的现实背景

（一）践行“以人民为中心”的发展思想，呼唤加快刑侦改革

党的十九大明确提出了“以人民为中心”的发展思想。对公安机关而言，就是要以保一方平安为天职，全力履行好打防管控等职责，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。打击破案作为公安机关第一主业，刑侦工作具有“牵一发动全身”的效应。但现实情况还与此不相匹配：一是刑侦工作成效与群众期望值、获得感不一致。一直以来，浦东公安机关破案打击体量很大，攻坚克难能力很强，大要案均能快侦快破，可谓战无不胜、攻无不克。与此同时，面广量大的盗“三车”、扒窃等民生类侵财案件侦破却显得势微，一起案值不大的简单被盗案件，可能出现“专业部门无暇管、派出所无权管、最终没人管”的尴尬局面。公安机关在打击破案方面付出了巨大努力，但群众并不完全认可，缺少感同身受，公众安全感、警风满意度始终居于下游。二是把握刑侦工作政绩导向出现偏差，损害了公平正义。比如公安部和市局正在大力推进的如实受立案工作，由于既往“破案率”考核中的一些误区，促使基层一些单位在接报、受理环节，进行人为干预“基数”，在一定程度上导致了立案不实问题。作为侦查工作首要环节，立案不实，又谈何破案？群众合法权益得不到保护，公平正义又从何谈起？2016年，分局共立刑事案件数仅占报警类警情数的11.2%。实际操作中，对一些纠纷引起的打架斗殴，罪与非罪区分不严格，多追求调解而不启动刑事程序；对群众反映强烈的“套路贷”，常有未经仔细调查就作出不予立案决定。由于前端受理“多做减法、托底处理”，导致后端无案可串，好不容易抓到一个惯犯，只能就事论事、简单打击。这种状况如果长期得不到扭转，就会形成“破窗效应”。三是打击破案“警力跟着警情走”的引领导向执行不力。在考核指挥棒的“惯性思维”导向下，以往破案打击主要围绕“人头数”，一些基层单位“捡到篮里都是菜”“什么数字来得快、就做什么”“什么成本低、就打什么”，基本就是“跑量”。比如分局在全市率先整改的“盯着恶意透支类信用卡诈骗案件拼命打”的问题，因为不用花心思、无需费周折，简单操作就能完成“人头数”，但打击资源投向和打击质量打了很大折扣。由于工作重心与突出警情不匹配，打击工作实际没有真正导致治安状况好转，以打促防的效果难以根本显现，与群众真实期望还有差距。

（二）分局特有的刑侦体制、机制，需要通过改革来提速增效

一是特有的三级架构运转还不够顺畅。分区指挥部是分局特有的管理架构，三级体系客观存在。分区指挥部侦查办案队由原责任区刑侦队归并而来，与刑侦支队关系从原先隶属的“一家”变为并行运作的“七家”，无论是业务对应、工作衔接，还是协作配合、线索流转，刑侦支队、分区指挥部、派出所3个层级之间的工作顺畅度有所降低，协调成本有所提高。为了促使刑侦三级体系最优运转，必须对责、权、利配置模式优化调整。二是原有的侦审职能分工设计没有达到预期效果。2011年，分局设立审理支队，初衷是为了解决“侦审合一”后暴露出来的办案质量不高等问题，但较少考虑实践中“侦审合一”的客观需要。同时，由于警力有限，主要承接刑侦部门逮捕后案件后续办理工作，存在一定的重复劳动，“性价比”不高，案件深挖扩案以及与条块衔接都存在一定矛盾，需要进一步完善侦审职能设置，既能有效衔接又能相互监督，最大程度提升打击办案质量。三是派出所综合战斗实体有待统一、强化。分局派出所民警有三千多名，这么庞大的一支力量，没有打击破案职能，综合性战斗实体定位和功能很难真正得到体现。群众到派出所了解案件进展情况，却被告知要找分区指挥部，容易让群众产生两种想法：一种是“都是警察，为什么你们不管”，另一种是“你们各管一段、作风官僚”。同时，虽然“两区一体化”已近10年，但队所办案衔接模式仍然不一，原浦东地区“以条为主”，延续原责任区刑侦队模式；原南汇地区“以块为主”，不管是抓捕、鉴定、估价，还是之后的送押、补充证据等工作，主要由派出所完成。运作模式不统一，导致人为横向比较、内部矛盾不少。

（三）长期存在的“老大难”等现实问题，需要通过改革“一揽子解决”

一是一些困扰实战的“疑难杂症”亟需通过改革来破解。吞食异物逃避打击、“两怀”妇女、涉艾滋病人员等特定群体违法犯罪，始终是困扰基层实战的瓶颈问题，尤其在适用强制措施、送押羁押环节执行困难、缺乏支撑，导致对此类特殊人群打击处理进退两难，陷入“抓了放、放了抓”的窘境，严重影响了基层民警工作积极性。如果束手无策、长此以往，势必“长罪犯志气，灭自己威风”，影响整体打击的威慑力。二是效率优先、忽视规范影响了执法公信力。在依法治国大背景下，既要提升侦查办案效率，又要确保公平正义。但实践中，调查取证、降格处理、取保候审等环节一些简单操作、不规范问题时有发生。比如司法鉴定，是刑事办案中的重要一环，其结论直接决定案件定性和办案进程。但在机构“市场化”营利驱动下，出现了超资质鉴定、人情鉴定等“失范”问题，“鱼龙混杂”比较普遍，甚至有鉴定结论有悖于客观事实，直接挑战法律底线。三是刑事犯罪新手法、新特点带来的挑战需要加快主动应对。动态化、信息化条件下，刑事犯罪开始趋向组织化、智能化发展，各类新型犯罪层出不穷，“非接触式”犯罪“打不胜打、防不胜防”，特别是电信、网络诈骗，犯罪手法不断翻新，打击破案处于被动招架、疲于应付态势，被犯罪嫌疑人“牵着鼻子走”。与此同时，犯罪嫌疑人反侦查意识明显增强，作案手法更加隐蔽，“零口供”案件日渐增多，对传统破案提出了“信息强警、情报导侦”“精确防控、精确打击”等新课题。

（四）刑侦工作的持续长远发展，需要通过改革推动来夯实基础

一是刑侦基础工作不扎实。侦查办案中，对传统手段、基础工作积极性不高，追求“短平快”，认为传统手段投入警力多、耗费时间长、侦查效果慢，一发案就寄希望于技术手段，一旦技术侦查无条件、无效果，案件往往就陷入困境、束手无策、搁置一旁。现场勘查、走访调查、线索排查等传统侦查模式、基础破案手段明显退化，直接导致刑侦基础工作、自侦能力明显削弱。二是刑侦专业队伍蓄力、传承不到位。青年民警是我们事业的未来。相对于公安其他工作，刑侦工作要求更高、强度更大、专业性更强，需要长期的经验积累。一段时期内，分局新进民警多数觉得“干刑侦太辛苦”，不愿加入这支光荣的尖刀队伍。为此，需要通过刑侦改革，从机制层面加快完善、形成一套有效的激励机制，引领更多的青年民警投身刑侦工作。近两年来，情况有所好转，在“与局长面对面”活动中，一些青年民警都说“做警察就是为了当刑警”，希望能到刑侦岗位练练手，渴望和犯罪分子斗智斗勇，体现出一名警察的从警初心和价值，展现出一名刑警的职业本色。三是“智慧刑侦”需要抢抓机遇、迎头赶上。智能化是现代警务的发展方向，也是缓解警力不足的重要突破口。目前，科技手段综合运用已经成为刑侦工作的核心战斗力。在全面加快智慧公安建设的背景下，需要通过改革来统一规划、统一设计、统一推进，不搞多头投入、重复建设，通过“科技强警”，加快大数据、云计算、物联网等新技术建设应用，更加重视和推进侦查手段智能化建设，以“智慧刑侦”推动机制模式创新，带动刑侦基础工作，为传统侦查插上科技的“翅膀”，不断提升侦查破案的能力和水平。

二、大力推进刑侦改革的探索与实践

针对上述问题，如果一个一个去解决，可能还是局限于“头痛医头、脚痛医脚”，甚至是“原地打转”。分局党委班子齐心协力、集思广益，反复调研论证，拿出“一揽子”改革方案，力争通过“七个抓”体现“全面”与“深化”改革的总要求：

（一）抓顶层设计

在市局党委的大力支持下，分局成立专题调研组，广泛征询各方意见，深入分析刑事执法办案中存在的问题，学习借鉴外区、外省市改革经验，通过反复论证、权衡利弊，从4套改革方案中选出两套，即“做强刑侦条线，收上来一口子办理”与“做实分区块面，放下去一竿子到底”。经分局党委会研究决定，认为“一竿子到底”方案更契合分区指挥部体制完善、职能拓展的大方向，更有利侦查、审理环节在同一部门衔接、制衡，更能增进条块运作的流畅度。

（二）抓体制重塑

撤销“审理支队”，撤编世博、度假区两个公安处刑侦队，把一百多名警力整合、分流至刑侦支队和各个分区指挥部。刑侦支队和各分区指挥部增设“审理办案队”，对管辖案件“一办到底”。两个公安处辖区所发刑案由属地分区指挥部负责办理。分区指挥部原“侦查办案队”更名为“刑事侦查队”，与审理办案队分工协作，警力配比、探组设置以及侦审模式由各分区指挥部在原则框架下自主确定。赋予派出所刑事办案权限，在各个地区派出所建立专业打击破案组。通过上述体制调整，构建起“刑侦支队—分区指挥部—派出所”打击破案三级责任体系。

（三）抓机制完善

针对刑侦改革中的利益调整和一体办案中可能带来的风险，分局按照“体制不足、机制先行”的工作思路，先后建立分局案件提调管辖工作机制，明确刑侦支队有权提调管辖原本由分区指挥部、派出所办理的刑事案件；建立分局案审委员会工作机制，在分局和各刑事办案单位2个层面分别设置案审会，规范刑事案件自由裁量权行使，强化执法监督；建立分区指挥部“两队”合成运作机制，明确刑侦、审理两队职责分工和工作规范；建立刑事案件技术员、侦查员、派出所民警分级分类现场勘查制度，切实提高勘查率、采痕率和痕迹作用率，为串并案件、认定案件、比对嫌疑人奠定基础，并将现场同勘情况每日短信通报各单位；从全区12家司法鉴定机构中，综合考虑资质、路程等因素，选入10家作为备选机构，进一步规范委托鉴定流程，避免出现虚假鉴定报告等妨害司法公正情况发生等。

（四）抓警情导向

将与群众切身感受密切相关的民生类侵财案件作为打击重点，树立“警情—立案—破案”导向，每日发布入室偷盗、扒窃拎包、盗“三车”等重点类案接报、立破案、打击查处情况，实现警情“全链条”式跟踪，把好如实立案质量关，确保“应立尽立”。同时，建立“每日一研判、每周一综合”警情研判机制，将发现的系列性、团伙性、职业性犯罪案件及案件多发区域，作为后续关注、防范和打击重点。对全区扒窃拎包、盗“三车”重点区域，入室盗窃多发案小区，分别实行“责任包干、绩效跟踪、动态调整”的三级责任模式，督促基层各单位做好走访排查、查询信息、调阅监控等“规定性动作”，为后期经营侦查、现行打击和审理办案奠定基础，并通过破案寻找防范漏洞和薄弱环节，以打促防、查缺补漏，实现打击、防范与警情、发案精确匹配，真正实现“警力跟着警情走”。

（五）抓难点破解

针对涉嫌扒窃拎包对象通过“两怀”、吞食异物等方式逃避打击，呈职业化犯罪的“老大难”问题，分局设立集中监视居住点，已对多名犯罪嫌疑人执行监视居住；通过积极协调，在多家医院建立摄取异物医疗通道，并在全市率先打通遣返通道，成功遣返多名犯罪嫌疑人，放大面上震慑效应。落实全区 “三车”维修销售点位“一点一档”，纳入常态监管，从源头上铲除盗销土壤。在东海等地区，力推高危籍人员聚居地综合治理，创新开展高危人群DNA信息采集等工作，不断挤压高危人群违法犯罪空间。

（六）抓配套培训

深入调研基层派出所刑事办案工作的实际业务需求，精心选定11门核心能力课程、14门专项业务课程，如针对电信诈骗、“套路贷”案件，开设了《电信网络诈骗案件的前期处置及止付工作要点》《以借贷为名非法牟利案件的接报处置工作规范》等课程。同时，通过“集中授课”“送教上门”“跟班作业”等模式，开展“经验传授”和“交流互动”。其间，分8批次组织派出所分管副所长和派出所业务骨干，参加派出所刑事办案技能培训；建立从分区指挥部审理办案队挑选优秀教官，对派出所破案组民警开展带教工作机制。

（七）抓强力督导

成立分局警务改革领导小组，下设专班负责刑侦改革牵领、统筹、推进和保障，建立工作例会制度，定期总结梳理改革推进落实情况，研究解决工作中的难点问题，确保各项改革落地见效。在推进初期，先后到各个分区指挥部召集各相关部门开展调研、座谈，表明分局党委抓刑侦改革的“空前决心”，要求各单位务必按照分局提出的各项改革举措，严格按照时间节点和要求落地见效。

一年多来，分局逐步构建起“刑侦主导、多警融合、运行顺畅、反应快速、责任压实”的刑事侦查办案新机制，刑侦工作水平和打击破案能力得到大幅提升，各级刑侦部门内在工作粘合度和契合度得到进一步强化，整体工作有效解决了“五个差”问题：一是改变了“大盘作贡献”的“排位差”。浦东分局的作为和地位明显相符、相称，“严扫净保”专项行动前阶段成绩取得全市第1名，第三阶段继续领跑。二是缩短了“警力跟着警情走”的“时间差”。基层警务运转朝着第一时间响应甄别、第一时间跟进侦查、第一时间协同配合、第一时间调整布防的方向优化。三是克服了“打击结构”的“匹配差”。有力引导基层改变“为考核而考核”“为数据而数据”的状况，使打击占比与警情结构逐步匹配。四是跨越了“核心战斗力”的“代际差”。在智慧公安牵引下，科技强警核心战斗力正在全面升级。五是拉近了“相向而行”的“价值差”。增强追求岗位成就、职业荣誉的内生动力，队伍内的“正能量”正在不断取得价值共识。

三、对深化刑侦改革的若干思考

随着刑侦改革持续深入，分局还会遇到新的问题与挑战，比如区域之间发展不平衡，跨区域系列性侵财案件减少后侦查资源重叠可能存在浪费问题等。分局将按照有利于侦查破案、有利于打击犯罪、有利于驾驭社会治安能力“三个有利于”标准，聚焦刑侦工作中碰到的问题，只争朝夕、不断探索完善提质增效的新模式、新机制，努力把浦东刑侦工作提升到“迎难而上、敢于担当、勇于创新、注重协同、追求卓越一流”的新的发展高度。

（一）持续改革、勇于探索，不断拓展刑侦工作新思维

改革无止境、永远在路上。刑事犯罪是社会消极因素的综合反应和终端体现，为此，要进一步从发展思路、核心理念、队伍建设上，明晰事关刑侦事业长远发展的导向性、基础性、保障性问题， 推动刑侦工作走可持续发展道路。一是始终坚持权利义务相一致的改革思路。刑侦改革终极目标是适应现实斗争的需要，如果只有义务、没有权利，基层对工作推进往往选择消极应对、变相或直接抵触改革。要正确处理继承与发展的关系，善于从基层碰到的焦点、难点中找准改革切入点，从问题入手、查找根源、深化改革，注重上下级、平级不同部门的利益平衡和成果分享。只有取得利益公约数的最大化，才能在具体矛盾、思想差异上，最大限度凝聚共识、减少改革阻力，防止改革措施“因人而废”。二是牢固树立打击破案是永恒主业的核心理念。打击破案是硬道理。始终把打击破案工作放在首位，全面分析和把握当前刑事犯罪规律特点，坚持以打开路，“破大案”和“办小案”并重，并将这一理念向各警种、各条线延伸，力求通过一仗接着一仗、实战练兵，切实发挥出刑侦工作“拳头”和“尖刀”引领效应。同时，针对异动警情，第一时间组织“专项行动”，牢牢掌握主动权，确保“可以腾出手来”打早打小、越打越精、越打越准，形成打防工作“正循环”，扭转“打不胜打、防不胜防”的被动局面，以实际工作成效体现、检验、促进改革。三是加快完善刑侦队伍专业化建设。队伍是事业发展的基础和根本。要做精刑侦支队专业队，针对电信诈骗等易发、多发案件，视情拓展成立反电信诈骗等专业大队，充分发挥牵头组织、攻坚尖刀作用，强化全区统筹和支撑力度，引领全区刑侦工作深层次发展、“一盘棋”运作。做强分区指挥部侦查队和审理队，着力解决长期困扰分局的侦审运作和队所协作问题，提高地区主动打、防、控犯罪能力。做实派出所打击破案组，挖掘培养一批业务骨干、专业人才，切实承担辖区一般案件侦查破案、审理办案以及反哺前端基础防范职责，真正发挥出派出所综合战斗实体作用。

（二）坚持系统设计与重点突破相结合，不断探索打击破案新机制

通过对刑侦板块问题的全面分析、症结的整体把握，以刑事犯罪的趋势和走向为参照物，吐故纳新、破旧立新、改革创新，力争使刑侦各项举措更加系统、更具前瞻性。一是进一步优化破案打击三级责任体系。发挥三级责任体系“牛鼻子”的牵引作用，刑侦支队要加强刑侦板块整体统筹力度，紧盯全区发案集中区域，展现专业优势，提升精确打击和重点打击能力，着力减少重点类案。分区指挥部、派出所要把视线聚焦在辖区重点区域、重点场所，加强对犯罪态势数据监测预警和情报信息精确制导，通过打击破案总结反思，发现日常防控漏洞，指导巡防力量向案件高发、防范薄弱区域和时段倾斜，切实与突出警情相匹配，确保打击、防控实际效果与群众期待高度一致。二是积极完善类案侦办机制。针对近年入室盗窃特别是入民宅盗窃犯罪地域化、职业化明显特点，进一步探索建立由刑侦支队专业队牵头分区指挥部实行“1+6”整体运作新机制。针对此类案件，进一步落实“三位一体”同勘机制，做到前期现场处置、勘验、调查规范，线索信息传递畅通、到位，专案侦查资源整合实现运作高效，审理办案衔接紧密，打击反哺防范及时、准确，不断提升条块结合的自侦能力和专业打击水平。三是充分发挥“三合一”平台实战效能。以刑侦“三合一”作战室建设为契机，全力完善刑侦主导、资源整合、研判合成、快速反应、责任压实、应用高效的实战分析研判工作机制，进一步整合专业力量和信息资源，将其打造成刑侦工作指挥中枢、情报资源汇集中枢、信息研判专业平台，进一步拉近指挥与实战、业务部门与基层一线的距离，将分散在各部门、警种的资源要素向侦查破案聚焦，促进刑侦工作由被动型向主动型、实战型转变，由条块分割、专业警种单打独斗向全警联动转变，并使之真正成为浦东刑侦破案打击的后台支柱。同时，依托这一平台深度建设应用，全方位搜集、多角度研判各类信息，使打击目标更准确、防控工作更主动、警力投向更科学。

（三）优化职责分工、协作补位，不断提升刑侦合成作战水平

针对实践中存在的打防脱节、协作意识不强等问题，要想方设法调动各部门主动支撑、服务、参与打击破案工作的积极性，从发挥各自优势出发，以打击破案工作为载体，强化责任捆绑，充分发挥整体合力，积极推进打击破案防范一体化进程。一是进一步厘清职责。结合“现代警务流程再造”和“全科+专科”运作模式，进一步理顺刑侦支队、分区指挥部和派出所的职责分工和打防协作，细化梳理责任清单，重点针对专业队与地区队、侦查队与审理队、刑侦队与派出所之间的业务运作，进一步完善刑侦工作规范，明确职责清单下的操作细则。二是进一步打通壁垒。坚持从“警种整合、信息整合、手段整合”上下功夫，汇聚不同办案部门的信息资源，完善串联机制，深度推进侦查破案资源整体融合，实行同步上案、合力攻坚，变“巴掌效应”为“拳头效应”，推动打击犯罪从单一向多元、从分散到集约、从被动向主动转变。三是进一步深化合成作战。针对当前人流、物流、资金流、信息流高速密集流动，不仅要打好跨警种“合成战”，还要在打击破案资源跨地区有效调用和充分共享上下功夫，打好跨区域“合成战”，力争最短时间内破案，将社会影响降到最低。同时，围绕跨区域情报共享，打好“情报战”；推进跨区域线索互通，打好“信息战”；推进跨区域调查取证，打好“证据战”，通过积极作为、互相补位，努力实现更深层次、更广领域的合作。

（四）进一步关切民生、服务实战，不断培育刑侦绩效新增长点

刑侦改革的目的，还是为了提升打击破案能力，尤其要重点提升“盗抢骗”等民生侵财案件侦破能力，多破案、破好案，大力追赃挽损，多关心群众切身利益，不断提升群众的安全感、幸福感和获得感。针对当前新技术、新手段犯罪越来越突出的情况，要在智慧强侦上开拓思路，着眼全国乃至世界最前沿，主动谋求支撑打击破案工作的新技术、新方法，不断提升实战能力水平，做到“人无我有、人有我优”。一是不断加强扁平化作战指挥系统建设，除“三合一”作战室以外，其他实战单位都要加强作战指挥室建设。通过破案责任和侦查指令及时推送到位，提升对重点案件和系列性案件串并侦查经营水平。二是通过优化管理突破瓶颈，如侦审协作方面，刑侦支队审理队要牵头负责全区审理办案指导工作，各分区指挥部审理队牵头负责本区域刑事案件办案质量。三是在DNA技术、数据建库、人像比对、视频处理等方面选建课题、立项推进，从不同领域获取数据，从不同维度应用数据，提高犯罪研判的精准性。四是将传统手段与现代手段有机结合，探索互联网、微信群、数据软件等现代科技手段实战应用。五是从优化警力资源、强化教育培训等方面入手，推进刑侦民警挑选、培育和交流工作，大力培养专家型侦查员，着重培养一批侦破“盗抢骗”特别是反电信诈骗等案件的行家里手和网上作战、信息研判等方面的人才能手，不断提高应对各类新案件、新手段、新问题的能力水平。