城镇化进程中农业转移人口市民化的困境破解

郁玉立/ 文

城镇化是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。城镇化的核心是人的城镇化。改革开放以来，非农化和工业化迅猛发展，大量农业人口实现了从农村到城镇的地域转移和从农业到非农业的职业转换，中国的城镇化水平得到快速提升。然而，很多农业转移人口未能在生活方式、社会权利、文化心理等方面向市民转化，实现融入城镇文明的社会转化过程，市民化程度偏低[1]。

为尽快破解这一困境，党的十九大报告明确了“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”的任务和目标。如何顺利实现农业转移人口的市民化并提高其市民化程度，是我国城镇化进程中的重要问题。

一、农业转移人口市民化是目前推进我国城镇化的关键

改革开放以来，我国农业经济飞速发展，在产品剩余的同时，带来了日益增多的农村剩余劳动力，这些劳动力迫切要求向城镇转移的主观意愿是我国推进城镇化的巨大动力。理论上，城镇是人口、要素和产业的综合集聚体，具有协同集聚效应。城镇化水平和收入水平的提高能有效创造消费需求，并催生对基础设施的投资需求。

然而，目前我国城镇化水平的提高对消费需求的拉动作用并没有有效发挥出来。2017 年，全国城镇居民人均可支配收入实际增长率比农村居民低了0.8%，城镇居民人均消费支出实际增长率比农村居民低了2.7%。究其原因，关键是由于我国人口城镇化滞后于土地城镇化，导致城镇化滞后于工业化，最终造成现有的城镇化水平难以消化工业化创造的供给，无法实现有效的消费传导。

市民化问题决定了农业人口转移的彻底性，要想发挥城镇化扩大内需的潜力，必须重点解决这一问题，这也是我国城镇化进程的关键环节。

二、推进农业转移人口市民化的现实困境

1. 城乡二元户籍制度制约农业转移人口市民化

英国经济学家刘易斯较早地揭示了发展中国家存在着传统的农业经济体系和城市现代工业经济体系构成的二元经济结构，由于农业中存在着边际生产率为零的剩余劳动力，因此农业剩余劳动力向非农产业转移能够逐步消减二元经济结构。

我国户籍制度始于1958 年出台的《中华人民共和国户口登记条例》。由于户籍制度赋予了城镇户籍较高的利益分配，因此农业转移人口渴望从农村户籍变为城镇户籍。但户籍制度严格限制农村人口向城镇流动，成了农民进城的强大壁垒。在我国户籍制度的长期改革过程中，一直难以实现户籍与各项社会权利相剥离，成为改革的一个难点。2017 年我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差额显示，16.17%的农业转移人口只是拥有农业户籍的城镇常住人口，没有实现真正的非农化转移[2]。户籍不改变，农业转移人口就不能实现市民化，城镇化质量也难以提高。

2.高昂的市民化成本阻隔农业转移人口市民化

第一，从历史的原因看，中华人民共和国成立后很长一段时间内，农业剩余被过多抽取为重工业及城市提供建设资本。在没有资本积累的基础上，农业生产只能进行简单再生产，农业劳动生产率的提高受到制约。第二，农业转移人口由于受教育程度和自身能力的局限，在城镇就业的收入较低，资本积累缓慢[3]。2017 年，我国农民工月均收入3485 元，比上年增加210元，增长6.4%。第三，2014 年7 月发布的《中国城市发展报告》称，全国农业转移人口市民化的平均公共成本为13.1 万元/人，市民化成本较高。因此，农业转移人口面临着以较低的收入负担较高的市民化成本的现实困境。

3. 自我与社会认同的双重不足阻碍农业转移人口市民化

观念上的缺陷也是阻碍农业转移人口市民化的原因。二元劳动力市场理论认为，在城镇发展进程中分化出了“首属劳动力市场”和“次属劳动力市场”，分别进入这两个市场的人自然成为地位较高和较低的阶层。

第一，农业转移人口对城镇缺乏归属感，自我认同不足。农业转移人口保守的小农意识浓厚，开拓创新观念不足；消费观念倾向于储蓄为主，缺乏投资意识；生活和工作节奏较慢，难以适应城镇高效率的节奏等。研究表明，农业转移人口在城镇建立新的社会关系越多，市民化程度越高。由于缺乏归属感，农业转移人口在城镇的社会交往比较单一[4]。2017 年，进城农民工在城市生活的业余人际交往中，除家人外，老乡占34.7%，当地朋友占24.6%，同事占22.6%。第二，城镇居民对农业转移人口存有偏见，社会认同不足。城镇原住民排斥农业转移人口的原因包括价值观念不同、挤占就业岗位、分享公共资源、缺乏沟通交流导致的不信任等，并表现出优越感和歧视，缺乏包容态度。

三、农业转移人口市民化困境的对策

1. 改革户籍制度，实行差别化落户政策

2014 年，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，开启了城乡二元户籍制度的改革。改革户籍制度，基础点是要解决户口的“功能超载”问题，逐步剥离附着在户籍上的各项福利制度，还原户口功能。只有当城镇户籍的隐含福利越来越少，城乡户籍的等级差异才会缩小，农业转移人口市民化的门槛才会逐渐降低[5]。

户籍制度的改革重点，是要实行差别化的落户政策，使符合条件的农业转移人口在城镇顺利落户。第一，要严格控制大城市和特大城市的人口规模，确定合理的落户标准和条件，采取积分制落户政策。大城市的中高端产业居多，落户指标偏向于高端人才无可厚非，但大城市的发展也需要中低端劳动人口，因此不能盲目排斥部分较低端的农业转移人口。第二，要有序放开中小城镇落户限制，合理引导转移人口落户中小城镇。目前，大量农业转移人口仍拥挤在一线城市，不愿意转移到小城镇。为此，要增加对中小城镇基础设施的投入，同时吸引企业入驻，增加就业机会，提升中小城镇的就业吸纳能力和公共服务水平[6]。

2. 构建政府、企业、个人三维的成本分担体系

政府要承担农业转移人口市民化在就业、养老、医疗、住房、教育及市政设施等方面的基本保障成本。以几个突出问题为例：关于社会保障问题，政府应当加快城乡社保体系的互联互通，保障农业转移人口参保和享保的权益。关于农业转移人口随迁子女受教育问题，政府应当大力增投教育资源，至少保障其完成九年制义务教育。关于住房问题，政府可以依托城市群合理协调人口布局，引导农业转移人口在大城市就业，在周边中小城镇居住。

企业要承担的农业转移人口市民化成本是指，企业应当为所属的农业转移人口员工足额支付薪酬、依法缴纳社保，不得实行歧视性待遇政策。要特别加大对农业转移人口的职业技能培训的成本，给予其同等的晋升机制[7]。

农业转移人口个人要承担起迁移成本和生活成本，积极参与城镇社会保险、职业培训等，提高融入城镇的能力。例如，在个人的农村养老保险转入城镇的条件下，应当依照城镇的缴费标准补缴差额。

3. 从观念入手，提升农业转移人口的市民化

农业转移人口首先要在观念上市民化。第一，在生活方式上要通过学习科学技术和文化知识提升自身素质，丰富业余生活。第二，在社交方式上要通过与城镇居民建立交往关系，加快学习融入城镇生活，建立开放型的社会关系。各个社会团体可以组织开展活动帮助农业转移人口在观念上市民化。

城镇居民也要转变对农业转移人口市民化的排斥观念。农业转移人口为城镇的经济发展和城镇居民的便利生活做出了巨大贡献，农业转移人口与城镇居民在就业、升学等方面的良性竞争也可以提高城镇发展水平。政府和媒体可以通过宣传等方式降低城镇居民对农业转移人口的偏见，为其融入城镇营造良好的社会氛围。