农民住房财产权抵押制度存在的问题及对策

真煜茜/文

从党的十七大报告首次提出“创造条件让更多农民获得财产性收入”到党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，国家以加快农村现代化进程为工作重心，推进农民住房财产抵押试点工作开展，积极探索农民住房财产抵押制度的构建。“农民住房财产权”最早出现在2013 年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第21 条。2014 年中共中央国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第19 条提及了农民住房财产权。2015 年国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中也有关于农民住房财产权的表述。而后成立的抵押贷款试点地区出台了一系列农民住房财产权抵押贷款实施方案文件。农民住房财产权抵押贷款工作的开展，对于相关制度的改革既是机遇也是挑战。

一、农民住房抵押制度中存在的问题

（一）抵押贷款审批条件过于严格

大部分试点地区农民办理住房财产权抵押贷款申请时，需要的证明文件归纳如下：土地和房屋证明、第二套合法居所证明、不再申请宅基地证明以及所在集体经济组织开具的许可证明文件。这些证明文件的存在为贷款增加难度。首先，第二套合法居所证明要求贷款农民至少要拥有两套以上的房屋，虽然这限制条件有包含降低农民贷款风险的理念，但是会造成大幅度缩减可贷款农户的数量。实际上忽略了以租代买也能使丧失住房财产权的农民有居住之地，尤其在各地推出了廉租房，找到住所也并不困难。其次，需要所在集体经济组织开具的许可证明这一条件，却没有相应的办事指南，会增加集体经济组织无端的不同意抵押情形，如果又没有合法申诉的渠道，农民贷款将会难上加难。最后，由于之前推出普通农业生产贷款并不需要此证明文件，在农民心中原本固有的贷款条件的改变，无形中增加农民贷款的阻力。贷款周期和贷款金额相差不大时，农民更愿意选择贷款条件更为简单的贷款类型。

（二）抵押物处置困难

第一，农村房屋价值较低。相比城市房屋的高价值而言，农村房屋的商业价值不高。除去城市近郊的农村房屋，大部分的农村房屋存在着地理位置偏远、交通不便的情形，这类房屋居住价值也远比不上城市房屋。作为抵押物的农村房屋价值低，购买的客源不多，房屋供求关系的失衡影响抵押物的变现。第二，农村住房财产权流转范围狭窄。试点地区虽然规定放宽农民住房财产权流转范围至本试点地区的所有农民，但是一个地区农民数量小于城市居民的数量且购买力相对较弱，抵押物受让人的范围仍然很狭窄。城市居民不能有偿取得农民住房财产权，是更大程度上的限制，这也是农村住房无法达到城市房屋相当的流通性的原因。

（三）贷款风险较大

第一，农民的经营活动本身具有高风险性和低收益性。作为贷款人的农民，其最主要的经济来源于农业。农业生产的特点主要包括生产周期长、受气候条件影响较大。气候条件恶劣的情形下，农业产量减少的后果就是收入减少。第二，农民单一的生产方式造成较弱的抵抗风险能力。农产品市场价格具有不稳定性及难以预测性的特点。再加上农民的在进行农业生产活动时，无法对未来的市场价格走向进行预测，且政策指导的普及面不够广，容易盲目开展生产活动。农民的生产及销售方式单一，当市场价格大跌的危机出现时，抵抗风险能力不强的劣势就凸显。第三，政策依赖性过强。在国家政策的引导和政府财政的支持下，农民住房财产权抵押贷款业务蓬勃发展，尤其是风险基金的设立为金融机构发放贷款吃了一颗定心丸。倘若，风险基金补偿贷款的比率下降，利好的政策也逐步减少，带来风险的因素没有减少的情况下，对金融机构而言实际的风险只增不减。紧靠政策维持而没有从根本上减少贷款风险，这种表面繁荣的景象也无法一直维持下去。

（四）评估机制不成熟

首先，没有建立完整的农民征信档案库。目前农村是征信机构还没有完全踏足之地，出现征信缺失的情况。一部分原因是有些农民甚少与金融机构打交道，或者是较少参与金融活动，以至于无法查询到征信情况。另一部分原因在于，农村金融机构的征信管理不健全，在纸质档案向电子档案转变过程中，许多陈旧档案遗失。其次，没有建立统一的估价标准。曾经农村贷款评估是这样的：当农户向农信社申请贷款时，一般由农信社的信贷员向该户所在村庄了解情况，信贷员大多凭经验和主观判断来向农信社建议是否应该给该户贷款，以及贷款多少。开展农民住房财产权抵押试点工作之后，不同的试点地区拟采用评估机构评估、银行自行评估、委托有关专家测算或者借贷双方协商等方式开展农村产权抵押价值评估。虽然多种评估手段相结合的评估方式可以在最短时间内弥补农村评估体系的空白，但是容易产生评估混乱的局面。而且试点地区要推行多种评估方式也需要耗费大量人力物力，实际效果可能并不理想。

二、农民在住房财产权抵押制度中产生问题的成因

（一）对抵押标的物的农民住房财产权没有统一的界定

虽然各个试点地区推行的都是农民住房财产权抵押政策并在贷款过程中要求土地和房屋双抵押，但是对作为抵押标的物的农民住房财产权没有统一规定。学界对于农民住房财产权的概念存在不同观点，第一种观点认为，农民住房财产权不应包括宅基地使用权，住房可以抵押并不意味着宅基地可以抵押。第二种观点认为农民住房财产权包括房屋所有权和宅基地使用权，农民住房财产权的抵押是农民房屋所有权与宅基地使用权的一并抵押。

抵押物的无法统一会带来弊端。不同的抵押标的物会有不同的贷款手续要求，尤其是当抵押物包含了宅基地使用权时，证明的材料会更多更复杂，受让主体因此被限定在农民之中，会有比城市房屋更困难的抵押物处置问题，最终导致银行积极参与贷款的意愿降低。其次，农民住房财产权抵押贷款全国推行时，先前试点地区与全国推行政策不一致时，会产生矛盾。虽然贷款的时间只有几年时间，但是抵押权导致物权变动却是长期的，前后制度的不连贯性，会有产生矛盾的可能。抵押标的物是整个抵押程序中的灵魂，抵押标的物的性质将会影响制度设计的走向。只有统一抵押物才能在限定的条件下探索改革中的不同变量带来的后果，为今后决策提供宝贵的经验。所以应该尽早明确农民住房财产权的内涵，为今后全国性的推广做好准备。

（二）宅基地使用权身份限制对抵押制度的捆绑

宅基地使用权是农村土地产权中十分重要的权利，宅基地只能由农村集体经济组织所有，国家不能成为宅基地所有权人，因而宅基地所有权是具有强烈的身份性的权利，在宅基所有权上设定的宅基使用权也因此也具有身份属性。学界主张宅基地使用权的身份性现阶段仍然存在也必须存在，可以归结为中国长期坚持的土地政策保障农民“居有其屋”，宅基地使用权是赋予中国农民的土地红利，一旦农民丧失了宅基地使用权，会造成农民流离失所成为“流民”，这对社会的安定会产生不利的影响。在宅基地使用权之上设立的农民住房财产权，自然而然也会被认为具有身份的要求，这种身份限制即农民专属就是农民住房财产权抵押过重问题的根源所在。从试点地区推行抵押贷款制度，最典型的表现是抵押物受让人仅限于农村集体组织及成员。这种专属性从根源上导致抵押物处置困难，抵押物处置困难无形中增加金融机构贷款的风险，从而影响贷款的积极性。所以宅基地使用权身份限制对农民住房财产权抵押制度的捆绑，造成抵押过程中的主体有限性，从而触发一连串的消极后果。只有解禁抵押物受让人限制可以从根本上解决抵押物受让难的问题。

三、解决问题的对策

（一）引入地上权作为农民住房财产权的法理基础

“地上建筑物必须依附于一定的土地权源。”由于房屋与土地是密不可分的，在享有房屋所有权时必须要一个权利作为连接房屋与宅基地的纽带，因此应在宅基地使用权的基础之上寻找另一土地权源。目前，学界对受让人取得的土地权源的探讨主要分为三类学说。一是法定（推定）租赁权说。二是地役权说。三是地上权说。本文认为，地上权制度给农民房屋找到一个合适的土地权源。

地上权说的内涵为：“当宅基地上房屋所有权让与他人时，宅基地使用权本身不必随之让与，仅需为取得房屋所有权之人设定法定或约定地上权即为己足。”学者我妻荣将地上权定义为：“以修建房屋、隧道、沟渠、架桥以及植林等为目的而使用他人土地的物权。”大多数国家的民法对地上权的期间规定较长，也可以由当事人自行约定。在地上权存续期间，地上权人有对土地的占有、使用和收益的权利，还有对地上权本身的处分权，如以地上权设定担保，地上权可以继承，地上权人享有的使用土地的权利，不因建筑物或树竹的灭失而消失。地上权可以依照法律或协议设定。各国民法都规定，设定地上权可以是有偿的，也可以是无偿的。在地上权终止时，地上权人有权收回其建筑和竹木，或向土地所有人取得补偿，但在地上权人有恢复土地原状的义务。

地上权说更有利于解决我国农民住房财产权抵押制度中受让人身份限制问题，为农民住房抵押物的取得与保留宅基地使用权之间的冲突提供对策。地上权制度更适合在宅基地使用权与房屋所有权不属于同一主体的情况时设立。日本早期的判例认可在地上权的交易过程中，多将地上权推定作为附属于土地之物进行交易，因此在日本多数情况下地上权被视为附属于建筑物。在德国，原则上土地上的建筑物与土地不可分，但是有建筑物独立存在的例外，这种独立是借助地上权制度为建筑物的独立存在提供了依据。当建筑物独立于土地时便与地上权结为一体，此时建筑物所有权与地上权一同转让，土地所有权并不参与其中。德国、日本的地上权都是在土地使用权与房屋所有权分离的情况下行使的，而我国采用宅基地使用权与房屋所有权分离的土地产权制度也能够使用地上权制度。农村集体经济组织并不能自由地买卖宅基地所有权，在宅基地所有权上设立地上权则是与宅基地使用权处于同一位阶之上的权利，两权利之间有一定的重合性，势必产生冲突，也不符合设计保留宅基地所有权的抵押制度的初衷。农民拥有地宅基使用权却如同所有权取得后便可终身拥有，只不过权利有所限制，由于我国独具特殊的土地制度决定了在宅基地上设立地上权的可行性。

（二）明确作为抵押物的农民住房财产权的含义

上文中提及农民住房财产权的两种解释，然而在使用这两种观点来解释农民住房财产权都存在不圆满的情况下，本文基于地上权的法理制度，为农民住房财产权的定义提供新思路。针对这权利，提出第三种观点，即农民住房财产权是由农民房屋所有权与宅基地使用权上设定的地上权构成的权利。不动产上的财产权不以不动产所有权为限，还包括分类为不动产限制物权和不动产债权的权利，在台湾地区，不动产限制物权以地上权、永佃权、地役权、典权、抵押权为主，也包括耕作权；不动产债权则以不动产租赁权为主。农民住房财产权作为庞大财产权家族中的一员，可以此为鉴，不再认定农民住房财产权是单纯的房屋所有权，而包含了地上权的不动产限制物权。

德国地上权被定性为用益性限定物权，具有双重属性，不仅包括了土地所有权上设立的限定物权还包括该土地上的房屋所有权。我国农民住房财产权亦如此，以宅基地使用权上设立的地上权以及房屋所有权为内容设定的财产权，因此，这一新型权利也具有双重属性：一是在宅基地上建筑的房屋的所有权；二是在宅基地使用权上设立的地上权。此时农民住房财产权可认为是宅基地使用权这一用益物权上设立的另一物权负担。宅基地所有权上设立了两层权利结构，在宅基地使用权上再设立农民住房财产权，农民住房财产权是次地上权。行使地上权而建立起来的建筑物或者是已经建立起来的建筑物，是地上权的重要组成部分，地上权人对此建筑物享有所有权。由此可知，农民住房财产权也必然包括房屋所有权，是一种双重属性的权利。

（三）权利堆叠理论下解禁农民住房财产权的身份性质

既然农村住房仍然需要有身份上的区别，且当前宅基地使用权的身份性仍需予以保留。但是抵押标的物受让人的身份限制又必须解禁，上文中阐述的身份限制对农民住房财产权与宅基地一同抵押制度存在不可忽视的影响，如何平衡两者之间的冲突？“如果制度设计本身使得宅基地之上的农村住房流转后，原农民并不丧失宅基地，禁止流转这一理由即可破解。”在宅基地使用权上设立地上权的设立是更为合理的权利堆叠方式。权利的层叠能够起到物尽其用的效果，提高资源的利用率。以地上权为枢纽的权利群堆叠模式，因为在实现效率和财富自由方面有不可取代的价值，将是宅基地上私权处分方案中不可或缺的一部分。学者苏永钦认为应以“修法名定以次序为轴心的堆叠原则”。现在社会存在权利爆炸性增长的情况，且物上堆叠的权利不只有物权还有其他大量的权利，明确权利的次序的同时，还应建立理论框架以应付未来出现的新权利。将地上权这一“全新”的财产权引入我国农民住房财产权抵押制度，是对原有制度的冲击。在宅基地使用权之上设立地上权，打破了以往“两权”结构体系，无法简单的加入只包括宅基地使用权和房屋所有权的抵押制度中，需要重构农民住房财产权抵押制度，以解禁身份限制。根据权利堆叠理论，在农民住房财产权抵押制度中，土地权利的框架可以采用“宅基地所有权——宅基地使用权——农民住房财产权”的基本框架形式。在这一框架下，农民住房财产权与宅基地使用权不再是不可分割的情况，从而解禁宅基地使用权对整个抵押制度的限制，身份限制也被破除。此时的农民住房财产权无身份限制，抵押物处置困难的问题也可迎刃而解，由此引发的一连串的连锁反应也会不复存在。

（四）抵押制度配套措施的完善

1.农村居民征信档案的建立

如今，农村居民随着电子设备的普及以及网络的完善，逐渐与城市居民接轨，步入信息化社会，这是建立农村征信体系的契机。推进农村居民征信档案的建立，形成完整的征信体系对农民住房财产权抵押制度而言意义重大。首先，在农村地区加大宣传力度，增加金融知识普及率，提高农民的金融参与意识性；其次，要加快农村居民信用信息的录入，整理旧档案和增加新档案，运用网络的优势，建立统一的征信网络，为金融机构发放贷款提供高效的完整征信查询途径；最后，提高农民的信用意识，通过开办学习教育班、下乡宣传等普法活动，使更多农村居民知道失信的危害，并树立诚信光荣的形象。

2.农民住房财产权评估体系的建立

第一，建立第三方评估方式。能保证评估的专业性和准确性，还可以避免出现金融机构主导评估带来的任意标价的危害。评估工作如果政府过多的介入，不仅会导致工作效率低下，还会造成金融机构和农民的利益受损。另外，评估机构的设立还需要得到政府的支持，如实行税收优惠政策等，这对于尚处于起步阶段的农民住房财产权评估中介机构来说至关重要。第二，制定一套专门针对农村房屋的科学、合理的评估标准。农村房屋自建居多，宅基地多为无偿取得，实际情况与城镇房屋大相径庭，不能适用城镇房屋估价标准，需要创设一套独立的标准。而且需要建立农民住房财产权抵押估价基础数据库，提高农民住房财产权抵押估价的科学性、准确性和效率。第三，建立对评估机构的动态考察机制。要规范和加强对评估机构的选用和管理，有必要了解和拥有估价机构质量保证体系的完整资料信息，指定资质高、信誉好、服务水平好的估价机构，并与评估行业实现资源共享，为防范风险创造条件。

3.加强对农民住房财产权抵押贷款风险监管

加强抵押贷款的风险监管，包括内部监管的加强和外部监管的加强。一是强化金融机构的内部监管。内部监管是抵押贷款的第一道保障。对金融机构而言，农民住房财产权抵押贷款的风险存在阶段可以分为抵押贷款前的审批阶段、贷款发放阶段和贷款到期阶段。贷款审批阶段要求，金融机构人员必须熟悉国家相关的政策法规，不盲目放贷。贷款发放阶段，金融机构应不定期跟踪考察贷款使用情况，防止贷款人超范围甚至非法使用贷款，降低坏账的风险。贷款到期阶段，金融机构应制定相应的抵押物处置规章和惩罚条例，避免工作人员使用不公正公开的方式处置抵押物。其次，加强外部监管。一是通过抵押贷款登记机构的登记进行监管。以登记作为抵押贷款的公示手段，保障抵押贷款的交易安全。二是增加对金融机构的农房贷款的监督。设立专门针对农房甚至是农村相关贷款的独立外部监督机构，专业化监管抵押过程中可能存在的不规范甚至是违法的行为，维持贷款的良性运行，保护各方的利益不受损。三是对金融机构发放农房贷款的行为进行评估。根据上一年发放贷款的数量、贷款回收率、违法数量等因素进行评估，通过划分不同等级统筹下一年各个金融机构能够享有的贷款额度、贷款优惠等。