城市化运行中城市土地资源的调控性研究

张明斗,葛于壮

(东北财经大学 公共管理学院,辽宁 大连 116025)

一、引言

理论意义上的城市化运行过程本应是农村人口向城市的空间转移、身份转变和职业转型的过程,而在具体的操作过程中却发生了曲解,通常以城市化外在空间形态的成长为取向,认为城市化就是土地城市化而已,对人的城市化则没有想法,以致空间的盲目扩张及建筑的加速膨胀成为发展的基本趋势,城市土地资源的浪费现象比比皆是。部分城市甚至为了完成上级政府的硬性指标要求和满足融资需要,进行各种土地资源的交易活动来完成土地财政。同时,一些大中城市内部由于不合理配置机制及制约手段的限制,导致土地的集约化利用和城市规模扩张的脱节,以城市开发区的土地利用为典型,造成集约化和效率性偏低。一个没有实现人的城市化的土地利用模式实属非理性化选择,在这样的利用模式下,我国的城市化完全处于高成本低效率的运行状态,未来要想实现由高成本低效率向低成本高效率运行的转变,调控城市土地资源的利用模式,提高利用的效率性和集约化水平成为必然趋势。

快速城市化和工业化背景下,尤其是人地矛盾日益紧张的状态下,城市土地资源利用效率高低和集约程度已关乎到城市化实质水平的实现,对其合理的调控既顺应了城市化发展的主流趋势和经济新常态的特定要求,也展现出更为重要的现实意义。一方面,城市土地资源的合理调控能够化解当前城市化过程中关于土地资源利用的系列性矛盾,由单纯的数量增加的粗放型向质量提升的内涵型转变,进而促进城市化质量的跨越式发展;另一方面,也能够改善城市的社会经济发展和人居环境建设,对保障粮食的安全产生更为积极的影响。因此,城市化运行中的城市土地资源调控问题成为我们必须深思的话题,也是理论界和各实战部门应该关注的核心板块。

二、城市土地资源利用的历史状况及演变趋势

城市土地资源利用状况如何,直接关系到城市化运行的协调程度和质量水平。新中国成立以来,由于建立在土地公有制和国家统筹规划的范围之内,不同的城市化时期,城市土地资源利用状况也呈现各异的阶段性特征,并随着城市的进一步发展呈现不同的演变过程。

(一)1949-1978年

建国之初到改革开放之前的30年间,伴随着由消费城市向生产城市理念的转变及以生产为中心的基本指导原则的确立,城市人口不断增加,城市建设也发生了根本性的变化,兴起了20世纪50年代大规模的城市改造热潮,特别是50年代上半期,城市成为当时工业劳动力的主要聚集地,城市受到相当一致的好评。此时,建成区面积也不断扩大,在城市扩展最快的1955到1965年间,165个重点工业项目开展的同时,55座新城市设置起来,诸多重要的工业城市和节点城市的建成区面积扩张力度大增。而这一时期的城市土地资源的空间扩张主要沿交通线呈带状发展,利用的密度相对较低,这为后来城市土地资源配置提供了经验借鉴。20世纪60年代中期以后,反城市化观点占据主导地位,大规模的三线建设和上山下乡运动体现了我国逆城市化的现象,城市建设投资锐减,城市化水平不断下降,城市数量增长的速度也不断放缓,城市空间扩张力度相对于50年代没有明显的进展,城市土地资源利用基本上维持在已有的状态,呈现工业区、居住区及文化区的圈层式利用模式。

这一时期,由于以生产建设为中心和重工业化政策的实施和开展,工业用地占据主导优势地位,并总优先于其他用地,城市土地资源国有制及对国有土地对私人土地的扩张为工业化生产提供建设用地。如苏州、无锡、常州三市在50至80年代工业扩展用地占城市建设扩展总用地的比例达到52.10%;天津市的城市土地资源征用中,工业仓储和交通用地占到83%[1]。这都表明了当时工业用地的重要性,并呈现市中心的旧工业区、城乡结合部的混合工业区和城市外围的卫星城工业化并存的场景。本时期,虽然城市以工业用地为主,但是土地利用效率依旧不高,土地闲置浪费明显,这成为以后各时期城市土地资源利用状况合理化的前车之鉴。

(二)1978-1993年

改革开放以来,我国扭转了以生产建设为中心的指导思想,以经济建设为中心的政策重心走上轨道,我国经济领域的重大改革带来了城市经济社会的空前发展,城市土地资源利用状况在维持已有的基本状态下,不断趋于优化。进入80年代以来,我国的城市化水平首次超过20%,到1993年已达27.99%,城市和建制镇相继经过大规模的数量增加和逐渐稳定,城市数量也由1978年的193个增加到1993年的570个,建制镇数量由1982年的2 664个增加到1990年的9 322个。随着市场经济的深化和对外开放程度的加强,城乡二元户籍制度相对前一时期,稍微有些松动,这为大量的农村人口迁移到城市提供了突破口,导致城市建成区面积不断扩张,从1981年的0.67万平方公里上升到1990年的1.16万平方公里,十年间增长了一倍[2]。该时期城市空间开始相对分散发展,空间扩张主要是继续沿原有建成区边缘向外继续扩张,或沿规划中的居住或工业走廊向外扩张,同心圆混合用地带状结构仍然是这一时期我国城市土地资源利用结构的典型模式。虽然城市土地资源有偿使用已逐步开始实行,但还没有成为城市内部土地空间结构性变化的重要影响因素。

这一时期,由于改革开放所带来的优惠政策和良好的制度环境,我国的工业化水平得到大幅度的提升,工业经济总量也不断增加,用地规模也呈现扩大的趋势。整个80年代,工业用地及仓储用地占到整个城市用地的26%到27%左右,工业布局也趋于优化,工业用地由城市内部向城市边缘区迁移,特别是高新技术开发区的建设成为这一时期工业建设用地的主要来源。同时,这一阶段以新城市建设为主,居住用地占城市建设用地面积由80年代初的38%上升到1990年的42%,其用地的扩展以城市外围新建大型成片居住区为主,形成城市中心居住区和城市边缘居住区结合的城乡演化居住地带。

(三)1993年至今

这一时期,我国改革开放的步伐加快,市场化程度逐步加深,以开发区和大城市建设为主的城市化快速发展,经济社会进入全面转型时期,土地有偿使用制度和各种转让、出让的操作性条例相继出台,然而,土地财政成为各地政府弥补地方财政、增强经济权限的重要手段。90年代中期以来,我国城市土地资源利用状况在数量和空间上均发生了重大的变化。1995年我国城市化率为29.04%,城市数量为640个,建成区面积为19 264平方公里,到2015年城市化水平上升到56.10%,城市数量达657个,建成区面积为52 102.31平方公里,城市土地资源的年均增长率为7.90%,远远高于人口城市化的增长率。对于土地成交价而言,新世纪以来增长迅速,平均每年增长34%左右。本阶段内,城市土地资源利用结构表现为外部扩张与内部结构重组并存的发展局面。在城市边缘区,开发区相对于上一时期而言开发建设力度增强,用地变化较为明显,部分大城市由单一中心结构逐步向多中心结构转变。在城市内部,随着旧城改造的加速,付租能力较强的商业用地等向市中区迁移,而工业用地则迁往城市边缘区域,用地结构更加清晰化。

这一时期,由于历史的原因及工业化本身对城市化的推动力,工业用地在城市建设用地中依旧保持较高的份额。伴随着城市化进程的加速,居住用地的面积不断增加,整个90年代中期,维持在39%到40%的水平,整个增长率和城市建成区面积的增长率基本保持持平,而且居住用地不再是单核心的发展趋势,而是受到旧城改造和城市多核心发展及城市外围交通道路发展的影响,空间扩展带有圈层式和跳跃式的双重特性。

三、城市土地资源利用的现存问题

城市化过程中由于对城市化内涵的理解错位,出现城市规模的无序扩张和城市土地资源粗放利用的发展场景,城市土地资源利用效率低,集约化不强,各种利用矛盾冲突愈演愈烈成为特征性事实。若要对城市土地资源进行理性调控,则需要厘清其利用中的现存问题,对于未来城市土地资源的合理化配置具有方向指引作用。

(一)城市建设用地结构性供需矛盾激化

改革开放以来,我国的城市化水平进入快速发展时期,截至2016年我国城市数量已达656个。1978年到2015年间,城市化水平由17.92%上升到56.10%,年均增长5.70个百分点,城市建成区面积由9 386平方公里增加到52 102.31平方公里,年均增长12.30个百分点。据1987到2003年的部分数据资料显示,我国城市化每增加一个百分点,城市建成区面积就增加162平方公里,耕地相应减少44.80万公顷[3]。1998年到2007年间,全国耕地由12 955.87万平方公里减少到12 173.52万平方公里,减少了约6.04%,四大区域之中,东、中、西、东北部的耕地减少率分别为6.44%、4.71%、9.76%和0.28%,此期间内,城市化水平增长率为5.08%,远低于东部地区和西部地区的耕地面积减少率,这就验证了我国城市化水平的提升往往是靠侵蚀城市周边的耕地而获得,在扩张过程中,存在着大量的土地浪费,导致城市建设用地结构性供需矛盾激化,这个势头至今仍未得到有效地抑制。

(二)土地资源利用结构不合理,效率偏低

我国城市化进程中展现的往往是城市圈层式的向外扩张过程,旧城区普遍存在覆盖率、容积率低等问题,工业用地、居住用地和商业用地的利用结构缺乏合理性,土地的投入产出比与发达国家相比存在着较大的差距。这在我国城市土地资源利用效率较高的上海市表现尤为突出,2011年上海市每平方公里的GDP为30 029万美元,而1995年的东京则已达到98 524万美元,某种程度展示出,与国际发达城市相比,我国城市土地资源利用效率低下性的事实依旧;1981年到2011年的30年间,城市用地增长弹性系数为2.27,远高于一般意义上1.12的合理水平[4],特别是在城市建成区面积的扩张中表现明显,此段时限内,建成区面积年均增加18.30%,而同期的城市化率由20.16%上升到51.27%,年均增长率只有5.10%,两者之间存在着较大的差距。部分城市还形成了“城中村”,土地利用功能普遍混乱,结构不尽合理,严重影响了利用的效率性和集约化程度,成为目前我国城市土地资源利用的主要问题。

(三)部分城市土地闲置,隐性浪费严重

目前,部分城市土地资源存在着闲置,开发区的建设过程,土地没有得到合理的利用,部分企业在力争获批政府土地的前提下,并不是把土地立刻投入到使用过程中,而是拥有了使用权之后来赚取利差,这就导致城市土地资源的闲置,这样的事例屡见不鲜,属于典型的显性土地浪费。然而,在城市化进程中,存在着更为严重的隐性浪费,以城市空置商品房为代表,大部分城市的空置率都呈现递增的趋势,2014年全国商品房空置率已达22.40%,国内有一亿多平方米的商品房空置总量,部分城市,如三亚市的商品房空置率高达85%,中山市商品房空置面积同比增长18.76%,上海市2008年比2007年同比增长48.40%,高出全国26.60个百分点,商品房的空置实质上是城市土地资源的隐性闲置和浪费,同时,部分城市也出现了烂尾楼,进一步加大了城市土地资源隐性浪费的规模。

(四)土地资源灰市泛滥,出现炒地热

在我国城市土地资源公有制的背景下,城市国营、集体的工厂、商店和党政机关的用地基本都是通过行政无偿划拨使用,伴随着向房地产市场的暴利追踪,在以GDP为政绩考核的时效体制及国家对房地产交易规则未出台的情况下,城市土地资源灰市泛滥,房地产商通过寻租的形式和政府进行交易,大炒房地产,房价过高,导致地价也居高不下,炒房热演化成炒地热,获取非法暴利,致使城市土地资源并不能实现市场调控下的利用程度。同时,政府土地的招标和出让过程中也成了表面透明、背后黑暗的权地交易等腐败现象的代名词,人情地、关系地等屡禁不绝,这些炒作行为与城市土地资源的管理体制有着紧密的联系,仅仅的土地公有或国有,并不能保证土地的合理使用和有效配置,不仅增加了房地产的成本,也造成了土地利用的低效率性。因此,城市化运行中如何合理适度的规避城市土地资源灰市泛滥及炒地热现象的发生,成为未来城市化发展中需要及时跟踪的重要内容。

(五)征地补偿不合理

受制于“城市化就是城市地区发展和空间扩张”错误理念的影响,城市化进程中,部分城市会盲目地向周边区域拓展,即征地。然而,在这种征地过程中,政府部门并没有按照国家规定的相关条文对所占用的土地给予补偿,特别是部分财政吃紧的城市,干脆把征地当作公益性活动不予补偿,或者是即使补偿也会按照低于国家规定的标准补偿,严重损害了农民的合法权益。审计署的调查显示,2010年底政府性债务大概有40%是要靠土地收益来偿还的。2010年到2012年,国有土地使用权出让收入为29 398亿元、33 477亿元、28 886亿元,占同年政府财政收入的比重分别为35%、32%、25%,占同期GDP的比重分别为7%、7%、6%[5]。给农民的补偿一般仅占政府土地出让价款的10%左右,2011年由征地拆迁所引发的群体性事件占到当年群体性事件的50%[6],同时带来了城市化数量的扩张和被动城市化的危机,也造成政府和农民矛盾的深化。

四、城市土地资源利用的发展趋势

当前我国城市土地资源利用过程中仍存在着诸多的问题,严重阻碍了利用效率的提升和集约程度的强化,不是城市化运行中所追求的理想类型和目标取向。然而,在未来的城市化进程中,如何将这些问题逐个击破,并对其发展趋势做出合理的预测分析,促使城市土地资源利用状况向着更加完美的发展方向前进,是我们需要履行的重要职责和艰巨任务。

(一)不合理化向合理化发展

伴随着城市化进程的加速,城市土地资源利用结构将由现存的不合理化向合理化转变,成为城市土地资源利用的重要发展趋势之一。如前文所述,我国的城市土地资源利用中仍存有建设用地结构性供需矛盾激化等系列性问题,对利用效率和集约程度提升带来障碍,应当是城市化进程中所规避的,也成为向结构合理化发展的倒逼机制。未来的城市化过程中,包括工业用地、居住用地、商业用地、交通用地、市政用地及绿化用地等在内的各类型用地将会呈现有序化的发展趋势,各种用地之间不再是盲目性的争夺与非正常获取,而是在满足自身需求的情况下,实现利用结构的合理性。同时,城市经济发展与时俱进,城市建成区面积每万平方公里的GDP不断增加,城市用地增长弹性系数将趋于合理化,随着城市化质量的提升,城市不再是盲目的空间扩张,而是充分利用已有的土地资源,促进集约化和结构合理的快速化,成为未来城市土地资源利用的发展趋势。这样的发展局面不但能够顺应城市化发展的特定要求和时代特征,而且能够达到通过城市土地资源利用结构合理化来促进城市化质量和效率提升的根本初衷。

(二)低效率化向高效率化发展

城市土地资源利用过程中的低效率化向高效率化的发展将是未来城市土地资源利用的既定走势。高投入低产出的运行状态一直是我国城市化运行中土地资源利用的主流方向,部分城市为发挥土地资源的优势,不能严格按照投入产出的标准来进行,而是盲目的投入,导致土地资源投入冗余和浪费,这样的发展背景下,如何去谈城市土地资源的利用效率?更不要说城市化的质量提升。今后的城市化进程中,城市土地资源利用不应再是简单的高投入、低产出的局面,而是在进一步缩减投入数量的同时,提升产出水平,达到投入产出水平的完全匹配性,强化其利用效率。这就要求在未来的利用过程中,深入挖掘城市土地资源的原有优势,而不是简单的停留在数量和规模层面。然而,在具体的政策制定过程中由于我国所辖城市较多,各城市发展条件和背景各异,影响城市土地资源利用效率的因素也有所差异,要针对各城市的发展现实,制定不同的发展策略,助推实现利用效率的整体提升,同时缓解城市土地资源短缺的瓶颈,也能够满足建设资源节约型社会的内在要求。

(三)政府主导向市场主导和政府宏观调控结合发展

未来城市土地资源利用将是由政府主导向市场主导和政府宏观调控结合发展的运行趋势。当前,城市土地资源利用呈现明显的政府主导的发展倾向,特别是在炒地热现象发生的背景下,城市土地资源成了政府聚敛钱财和增强竞争力的经济来源及处理好与各大开发商间关系的物质基础,兼备两种身份的城市土地,是政府主导的使然。这样的利用模式下,本应由全体社会成员来分享的土地利用效益,而实际的享受主体却是少数的土地开发商和部分政府官员,对土地利用效益分享主体的曲解致使城市化质量也处在一种低水平徘徊的局面。面对这种发展现实,未来城市化运行中,城市土地资源的利用将会由政府主导向市场主导和政府宏观调控结合转变。城市土地资源若要体现本身所具备的市场价值,必须充分发挥市场机制的作用,缩减商品房空置率,同时由政府对市场所产生的负外部性等弊端进行宏观调控和公共规制,以期达到城市土地资源的合理化和效率性。一方面能够通过市场机制来避免部分城市土地资源闲置、隐性浪费严重现象的发生;另一方面也能够在政府宏观调控的合理规制下,深度革除城市土地资源灰市泛滥以及炒地热现象的发生。

(四)增长导向型向民生导向型发展

未来城市土地资源利用将是由增长导向型向民生导向型发展转变的演进流程,这是城市土地资源利用的一般规律和发展趋势,也是我们所追求的理想状态。当前城市土地资源利用多数情况下是简单的数量增长和规模扩张过程,征地拆迁和土地财政依旧驰骋于城市化运行当中,地方政府把大量的城市土地资源都投入到形象工程的建设过程中,实现的也只是数量层面的简单增加,与质量出现脱轨的迹象,对以保障房建设为代表的民生问题却较少的涉及,特别是在快速城市化的当下,这种现象表现得更为突出。未来城市土地资源利用将坚持以民生为根本导向、以人为本为指导思想,不单纯从经济效益的角度推进其利用的效率性,而是更加关注社会效益和居民生活质量的提升,实现征地过程中的合理补偿,缓解政府和农民之间的各种矛盾,最终实现城市土地资源利用的民生型发展图景。这既贯彻了以人为本的城市化发展理念和改善民生的城市化发展目标，也是践行科学发展观和和谐社会理念的具体体现,有着积极的现实意义。

五、城市土地资源的调控路径

城市土地资源利用的过程中存在着各样的问题,如果这些问题得不到有效地解决,积少成多将会引发致命性的城市危机,不仅不会向着合理的发展趋势演进,而且会形成恶性循环的逻辑链条。因此,未来的城市化运行中需要在识破城市土地资源利用存在问题的前提下,制定符合实际且行之有效的调控路径实乃为城市土地资源利用的上策。

(一)调整城市土地资源利用结构,发挥城市整体功能

就目前我国城市的土地利用状况来看,各种工业用地、商业用地及居住用地等存在着及其明显的结构不合理性,不仅造成了土地资源的浪费,也常常导致老城区住房紧缺、交通拥堵及居住环境恶化等一系列的事实。为促进城市土地资源利用结构由不合理性向合理性转变,急需调整现存的土地利用结构,发挥城市的整体功能,这需要从城市的增量土地和存量土地两方面分别采取不同的发展策略。首先,在城市的增量土地方面,要坚决杜绝各类形象工程和政绩工程的低水平重复建设,要对切实关系到民生利益的各种工程进行大力支持,如鼓励开发以公共交通为导向的城市土地利用模式;强化对经济适用房、公租房和廉租房的土地供应,严格控制大户型、低密度高档住宅的土地供应[7],促进建筑密度高、中、低合理搭配用地结构的形成等等。其次,在城市的存量土地方面,各城市应在充分考察自身的土地利用现状及经济社会发展的现实下,选取不同的土地资源整理运作模式,对那些容易产生高消耗、高污染、盈利少且占地面积大的工业企业,采取土地置换的方式适当迁出城市所在地,腾出的土地可以进行新一轮的规划,合理引入高精尖产业,体现土地资源利用结构的合理化;对于摊大饼圈层式外延扩张的部分城市,在土地资源的利用中,建议考虑采取就地改造整理的方式,在不影响整体运作效率的基础之上,适当增加其他必需建设用地供给,并在符合城市规划前提下提高旧城区城市建筑密度和容积率。做到这些,城市土地资源的利用结构才会向着更为完美的方向演进,整个城市的功能才能得以发挥。

(二)优化城市布局,引导城市合理发展

多数城市在规划过程中忽略了城市发展的客观规律和城市用地的空间布局,致使城市不能够在合理的空间内发展。而城市土地资源利用效率性和集约化的提高某种程度上是城市土地资源合理规划和布局的结果,那么,要优化城市用地布局,引导城市合理发展,则需要在未来的城市化运行过程中制定整套的对接政策,方能达到原有的目标。首先,在宏观层面,城市土地资源的利用,要在国家相关政策和科学规划的指导下,对城市土地资源进行合理的规划,这就需要在全方位考虑城市的总体目标、功能定位、合理容量、空间结构的前提下,优化城市用地布局,合理配置不同功能用地,避免建成区内土地利用结构和功能混杂,促使城市内部地块所具有的区位优势和潜能完全得以释放。其次,统一城乡规划用地,我国诸多城市,城市化过程中所需要的土地除了自身所拥有的闲置土地之外,部分程度还来源于农用地的占用,城乡分割的现象明显,这在前文已述及,未来的城市土地资源利用应打破长期以来形成的城乡用地分割管理的局面,坚持城乡统筹用地规模,统一城乡用地规划。再次,建立统一的城乡土地市场,充分发挥市场机制和价值规律的作用,借助于土地市场来调节土地的供求关系,合理配置城市土地资源、优化用地结构,提高利用的效率性和集约化。在这种城市土地资源的利用状态下,城市用地布局不断趋于合理化,有效规避了浪费现象,城市经济也会逐步迈向可持续发展的状态潮流中。

(三)建立土地储备制度,提高资源配置的效益

综合来看我国城市化进程中的城市土地资源利用状况,利用效率低及土地资源的浪费现象枚不胜举,对于闲置的土地不能很好利用,从市场经济条件来说是缺乏完备的土地储备制度所致。如何通过规划与建设用地储备相结合确定土地利用性质、开发强度,真正做到合理开发,提升城市土地资源的配置效益，需要付出较长时间的探索和努力。首先,尝试建立国家土地银行。土地市场的形成和城市土地资源配置效益的提升,均离不开资金的大力支持。国家土地银行的建立能够有效保障城市土地资源的使用者在从事土地交易时有稳定的资金来源,为提高其配置效率提供了运行主体。同时,国家土地银行的建立也能够保障市场主体通过国家干预获得相对公平的土地利益,预防不当手段造成的城市土地资源的流失。其次,政府应合理规划城市的未来发展空间。实行土地的计划供应,对闲置且尚未产生效用的土地应进行收购储备,用以防范大批量人口迁移所带来的城市过度拥挤而产生的对土地的需求,或者城市发展的不可预测性所带来的城市土地资源利用的大增;而对于过度拥挤的城市,政府则应进行合理的引导分流,由拥挤区向松散区转移,防止由过度拥挤所带来的各种城市危机。城市与城市之间还应当打破行政区划的僵硬性和属地限制的局限性,按需进行土地规划,避免由僵化的城市规划和“算命先生”式的审批制度所带来的城市的受限化发展。做到这些,城市土地资源的利用效益和集约化程度均会得到提升,配置效率自然也会增强。

(四)转换土地利用模式,提升城市土地资源利用效率

粗放的增长导向型土地资源利用模式仍旧是当前我国城市化进程中的主要问题。为实现由粗放的增长导向型向集约的民生导向型的转变,需要转换现存的土地利用模式,以此提升城市土地资源的利用效率,这就需要发挥政府的宏观调控和公共规制优势。首先,应进行政府职能的转变,当前的城市土地资源已异化成政府的私人产品,以致出现灰市交易等市场泛滥的情况发生,土地的本身属性也发生了质的变化,这就需要在未来的城市化过程中,再次重新界定政府的基本职能,政府是提供公共产品的,而不是做私人产品,只能是因势利导,不应该取代市场机制,这样才能提升城市土地资源利用效率,转变土地利用模式,也验证了由政府主导向市场主导和政府宏观调控结合转变的做法是可取的。其次,建立落实城市土地资源集约利用的评价和考核机制,要对不同类型、不同层次的城市土地资源制定不同的考核标准和合适度,建立土地利用集约性差距评估报告体系,并及时进行评价核查,对实施效果进行全面评价,效果较好者给予相应的奖励政策,效果较差者给予特定的制裁措施。这些措施的有效执行不但能够转换现存的粗放型的土地利用模式,进一步提升城市土地资源的利用效率，而且更为重要的是能够促进城市化质量和效率的提升,对于未来的城市化运行具有前瞻性的指引意义。

六、结语

城市土地资源属于城市经济和城市化发展的最基本要素,但近年来,由于对城市土地资源的定位误差,并不能把它作为资产或按照资产运营规律经营,以致出现城市土地资源的粗放式利用,增加了城市建设和消费成本,利用效率的低下性和非集约化成为必然。因此,城市化运行中城市土地资源的合理调控势在必行。然而,考虑到我国所辖城市规模的多元化和发展现实的特殊化等事实,就需要在坚持合理规划、正确引导的大原则下,分别制定适宜各类城市发展的土地政策,达到利用效率提升和集约化的原有目标,进而助推城市化质量的阶梯式发展。