城镇化、市民化与城乡收入差距研究

李一花,于富慧,郭逸扬

(1.山东大学 经济学院,济南 250100;2.济南外国语学校 国际部,济南 250014)

一、问题的提出与文献综述

改革开放以来,中国的城乡收入比由1995年的2.7上升至2009年的3.3,近年有所下降,但2013年仍达3.1。有关研究发现,城乡收入差距是整体贫富差距的重要组成部分[1-2],城乡收入差距对贫富差距的贡献率从1984年的24.1%攀升至 2010 年的53.6%。这意味着,在全国加总层面消除城乡差异,可以将整体贫富不均等减半,缩小城乡收入差距对缩小贫富差距具有重要意义。

那么,是什么原因导致了中国城乡收入差距的形成和难以消除?林毅夫的研究发现,政府推行重工业优先发展战略和资本密集型产业的发展导致城市就业需求相对下降,进而延缓城市化进程。与此同时,城市吸纳劳动力的减少导致农村居民无法有效的向城市转移,在土地规模报酬递减的经济约束下,这意味着农村收入水平下降、城乡收入差距扩大[3]。蔡昉和杨涛[4]以及Kanbur和Zhang[5]等人的研究也发现,这一战略及其衍生的一整套政府干预政策是中国城乡收入差距扩大的重要原因。沿着城乡收入差距形成的政治经济学视角,陆铭和陈钊将城乡收入差距扩大的原因归结为城乡分割的行政管理制度、城市偏向型的经济和社会政策[6]。陈斌开等人的研究发现,近年来我国城乡收入差距扩大与城市偏向的教育经费投入政策有很大关系。同时,政府农副产品价格控制、不合理的税费负担、城乡劳动力市场分割、歧视性的社会福利和保障体系等城市偏向型政策,也是城乡收入扩大的重要影响因素[7]。

由于城乡公共政策是不断演化的,尤其是2006年实施《十一五规划(2006-2010)》后,农业税被取消,“社会主义新农村”建设开始实施,这一政策框架包括加大对农村基础设施的投入和农产品的补贴,以及提高社区公共服务水平等。那么,中央政府实施的这一政策和财政转移是否有助于缓解农村财政资源严重短缺,以及减轻城乡收入差距?对于上述问题,有学者已经从财政支出和政策的角度进行了研究,如刘乐山、何炼成[8]的定性研究以及冉光和、唐文[9]的经验研究。沈坤荣、张璟从农村公共支出的视角分析了农民收入增长缓慢和城乡收入差距的成因,发现政府公共支出在降低城乡收入差距上作用不甚明显[10];王艺明、蔡翔利用省级面板数据的实证研究表明,财政支出结构对城乡收入差距有显著影响,且突出了东部、中部、西部地区之间财政支出结构在收入分配效应上的差异[11]。陶然、刘明兴利用270个地级市的面板数据,通过实证研究得出中国地方财政支出对城乡差距影响显著的结论,并且发现由于地方财政的独立性趋弱(即更多依靠上级政府的转移支付),城乡收入差距有扩大的趋势[12]。虽然上述学者强调了财政支出因素对城乡收入差距的重要影响,但他们在财政变量的选取上没有考虑预算约束,因此降低了财政支出变量估计系数的可靠性。

从城乡收入差距的另一关键因素——人口流动的角度看,改革开放后的经济快速增长以及农村实行分田到户,农村剩余劳动力大规模向城市的流动对城乡收入差距的影响如何?现有研究的结论差异甚大。例如,陆铭、陈钊、李实[13-14]的实证研究认为农村劳动力进城务工有利于缓解城乡收入差距的扩大。周峰、徐翔、程开明、李金昌、贺建风、刘建平的研究结论正好相反[15-17]。需要指出的是,由于户籍限制和城乡二元制度的障碍,农村转移劳动力在城市就业但并没有实现市民化,城镇化与市民化的分离成为我国城镇化的典型特征。吕炜,高飞区分了两种不同的市民化政策,分别是扩大户籍比例和缩小公共服务差距,尽管这两种政策对城乡收入差距的作用相反,但是都能促进城镇化,进而间接的缩小城乡收入差距[18]。但他们对城镇化与市民化的区分标准值得商榷。因此,如何区分城镇化与市民化的差异,并对二者对城乡收入差距的不同影响进行实证估计成为当前探讨缩小城乡收入差距的重点所在。

本文与以往研究相比有以下不同:一是区分城镇化与市民化的差异,以城市常住人口占总人口的比重衡量城镇化水平,以城市户籍人口占总人口的比重衡量市民化率,这不仅与目前官方的统计标准保持了一致,而且通过区分人口流动和户籍变化两种不同的机制,以验证二者对城乡收入差距的不同影响。二是全面估计财政因素对城乡差距的作用,尤其是考虑了预算约束、财政支出结构和财政自主率等关键财政变量及其交互作用对城乡差距的影响。三是实证分析的时间区间为2007-2012年,这不仅是考虑到如新农村建设、财政收支分类体系等影响城乡差距的一些政策和财政制度的变化是从2006年后发生的,也是为了弥补现有文献缺乏近些年份数据的局限性。具体而言,本文采用双向固定效应的广义最小二乘法(GLS)和工具变量法(2SLS)分别对城镇化、市民化对城乡收入差距的影响进行回归分析,并从不同角度进行稳健性检验。

本文的结构安排如下：第二部分是城乡收入差距与财政状况的特征事实，第三部分是计量模型、数据与研究方法,第四部分是实证检验与结果,第五部分是结论与政策建议。

二、城乡收入差距与财政状况的特征事实

(一)城乡收入差距的变化

本文的城乡收入差距是指城镇人均实际收入与农民人均纯收入的比值。山东省的城乡收入差距与全国呈现相同的趋势,但山东省的城乡收入差距略低于全国水平。从1994年至今,城乡收入差距的变化轨迹呈现阶段性变化:1994年到1997年,城乡收入差距有所下降,这可能与政府增加农产品收购价格、乡镇企业的繁荣需要更多的“离土不离乡”的农民就业以及该时期城市发展速度下降有关;1997年之后,随着乡镇企业发展受阻,城乡收入差距再次上升;2009年之后,由于国内外经济形势对经济增长和城市的影响较大,而新农村建设、农民外出打工和一系列社保制度和惠农政策的实施,城乡收入差距出现减缓的趋势。

(二)经济发展与城乡收入差距

从经济发展与城乡收入差距来看,2007-2012年,经济发展水平的提高有利于缩小城乡收入差距。这表明伴随经济发展和工业化水平提高,社会能以较少的人力从事农业生产就能满足对农产品的需求,并为农村劳动力的解放提供物质基础。另一方面,工业化和城镇化发展也能增加城市对劳动力的需求,解决我国人多地少的矛盾,有利于增加农民收入,使得城乡收入差距缩小。

(三)城镇化、市民化与城乡收入差距

本文中城镇化(urban)指标使用城市常住人口占总人口的比重,常住人口是城市户籍人口与在市区居住1年以上的人口数之和。市民化率指标(recog)是指城市户籍人口占总人口的比重,根据2007-2012年的数据显示,城镇化、市民化与城乡收入差距都呈现出负向关系。但是,由于是否具有城市户籍决定了城市人口享有政府服务和各种社会保障水平的不同,因此,二者对于缩小城乡差距的影响程度具有显著差别,代表拥有城市户籍水平的市民化率对缩小城乡收入差距的作用明显大于仅代表在城市中居住的城镇化率指标。

(四)财政支出状况

财政支出状况包括财政支出规模与结构、预算外融资(土地财政)以及财政自主情况。具体而言,财政支出规模指财政支出占GDP的比重;支出结构的分类,从城乡划分的标准来看,包含财政支农支出比重、教育支出比重、医疗卫生支出比重、城乡社区事务支出比重等;土地财政的水平用土地出让收入占一般预算收入比重来反映;财政自主情况采用财政自给率指标反映,即一般预算收入占一般预算支出比重。根据山东省内的区域细分,本文对山东省的17地市进行东中西划分,东部地区包括青岛、烟台、威海、潍坊、东营、日照,中部地区包括济南、淄博、临沂、泰安、莱芜,西部地区包括聊城、德州、济宁、枣庄、滨州、菏泽。表1反映了山东省上述财政指标的基本情况。

从财政支出规模来看,各地市财政支出占GDP的比重不断增加,这与瓦格纳法则揭示的趋势一致,从东中西区域来看,财政规模出现了依次递减的状态,这可能与中西部地区享受的转移支付水平更高有关。从财政支出结构看,财政用于教育的支出比重最高,占一般预算支出的比重基本在20%以上且有不断增加的趋势;其次为医疗支出,占一般预算支出的近20%,但东部显著低于西部;支农支出与城乡社区事务支出的比重基本持平,就各地区来看,西部地区的支农比重高于东部地区,这缘于省内西部地市的产业结构中农业占有更大的份额。对于城乡社区事务支出,由于这一支出主要用于城市基础设施建设,东部地区因财力水平高于中西部,因此城市建设投入明显多于中西部地区。

从地方政府财政自给率看,山东省各地市2007-2012年的财政自给率在60～70%之间,对比中西部地区,东部地区的财政自给率更高,这说明经济发展水平对财政自给率有较大影响。

从土地财政来看,各地市的土地出让收入普遍在一般预算收入的一半以上,且东部地区的土地财政水平大大高于中西部地区。实践证明,土地出让收入主要用于城市建设,带有明显的城市偏向,其对城乡收入差距会产生何种影响,需要实证回答。

表1 山东省市级财政状况(2007-2012)

资料来源:根据《山东财政年鉴》(2008-2013)有关数据计算而来。

三、计量模型与数据方法说明

(一)计量模型设定

本文使用2007-2012年山东省17地市的面板数据研究城镇化、市民化与城乡收入差距的关系,计量模型设定如下:

(1)

模型中,下标i和t(t=2007,…,2012)分别表示第i市和第t年;下标n表示第n个财政支出结构变量;下标q和k分别表示第q个财政支出结构变量与财政自主率的交互项和第k个控制变量。

Gap指城乡收入差距,使用城镇人均实际收入除以农民人均纯收入,使用比值消除了通货膨胀的影响。

UR是城市化指标,本文包括城镇化率(urban)和市民化率(recog)两个指标,城镇化率指标使用城市常住人口占总人口的比重来衡量,此处的城市常住人口为城市户籍人口与市区居住1年以上的人口数之和。市民化率指标使用城市户籍人口占总人口的比重来衡量。

Land指土地财政,是市级土地土地出让收入占一般预算收入的比重。

Fdec是指财政自给率,是市级政府一般预算收入占一般预算支出比重,表示地方财政的自给程度。

Fexp是市级财政规模的指标,使用一般预算支出占GDP的比重。

FS指财政支出结构变量,包括支农支出(agri)、教育支出(cul)、医疗卫生支出(sop)和城乡社区事务支出(cou),具体形式采用各自的支出占一般预算支出的比重来表示。

FS×Fdec指财政自主率与财政支出结构的交叉项,财政自主率代表市级财政的分权程度,由于财政分权一般不单独对城乡收入差距产生作用,而是通过影响财政支出结构间接的起作用,所以此指标包括四个交互项,分别表示为fagr、fcul、fsop和fcou。

CV指该方程的控制变量,主要包括:经济增长(lngdp),采用人均地区生产总值的对数值表示;对外开放程度(fdi),用外商实际完成投资占GDP的比值表示;产业结构(instr),使用第三产业的增加值占GDP的比重来表示。

(二)数据来源

本文采用山东省《统计年鉴》(2007-2012年)、《中国财政年鉴》和相关年份的中国人口普查数据,个别数据的缺失值利用移动平均法进行补充,表2给出了各主要变量的统计特征。

表2 各变量的统计描述

(三)实证方法

现实中影响城乡收入差距的原因可能非常复杂,这就意味着计量模型可能会存在遗漏变量问题。遗漏变量误差会导致误差项与解释变量之间不再相关。为了尽可能降低遗漏变量的影响,我们一方面在控制变量中尽量包含现有理论中认为会对城乡收入差距产生影响的因素,如产业结构,对外开放等。另一方面,考虑到山东省目前各市之间发展水平仍有较大差距,横截面数据的方差会有区别,因而采用组间异方差模型广义最小二乘法(GLS),并且在stata进行估计中,根据检验结果选取双向固定效应。

尽管固定效应控制了随地区和时间改变的因素,但还可能存在更为复杂的因果反馈关系而导致内生性问题,因此,我们在分析中还利用了工具变量法(2SLS)进行回归。考略到农民工进城后,找到合适且固定安稳工作需要一段时间,这样对本期城乡收入差距产生影响的很可能不是当期城镇化或市民化水平,而是过去的水平,因此选择相应的滞后一阶值作为工具变量,其有效性采用Cragg-Donald检验,并报告效应卡方检验的P值。

四、实证结果与分析

(一)实证结果

表3报告的是基于GLS和2SLS两种回归方法的结果。对于两种模型,由于检验不满足Hausman设定检验的渐进性假设,而且两种回归模型的实证结果不存在根本性差别,因此,以下主要讨论基于GLS模型的回归结果。

关于城镇化、市民化与城乡收入差距的关系,存在两种相反的作用机制。首先,城镇化(市民化)可能会扩大城乡收入差距。这是因为城市资源的聚集引致大量生产活动集中,第二产业和第三产业在空间上向城市聚集,城镇相比农村获得了更多的产业优势,规模效益与产业优势使得城镇居民收入水平上升更快,因此,伴随城镇化水平提高,城乡收入差距会拉大。考虑到我国城镇化与市民化的分离,农民工落户城市受到严格限制,非城市人口只能通过积分落户等政策获得城市户籍,这样只有足够优秀者以及技能高的人才能拥有城市户籍,市民化速度要慢于城镇化速度,因此,城镇化扩大城乡收入差距的作用应该强于市民化。另一方面,城镇化(市民化)可能会缩小城乡收入差距。劳动力由农村流向城市,增加了城市劳动者数量,增强了城市劳动力市场的竞争程度,导致城市均衡工资水平下降;同时,农村剩余劳动力的转移有利于提高农村劳动生产率和人均土地资源拥有量,农村劳动力市场的均衡工资水平上升,农民收入增加,带回农村的资金随之增加,因此,城镇化水平提高会使城乡收入差距缩小。由于市民化表征在城镇定居,不再回流农村的状态,因此,市民化相比于城镇化,缩小城乡收入差距的作用应该更显著。由于以上两种作用机制的方向相反,因此,最终的影响应结合实证结果进行判断。

方程(1)的估计结果显示,城镇化、市民化与城乡收入差距均呈现负的相关关系,这表明城镇化、市民化缩小城乡收入差距的作用机制占了优势。市民化提高1个百分点,城乡收入差距缩小0.37个百分点;而城镇化提高1个百分点,城乡收入差距仅缩小0.13个百分点。市民化缩小收入差距的效果更为明显。实证结果符合我们的预期。

从财政因素的影响来看,财政规模的扩大有利于缩小城乡收入差距,这表明,2006年后财税政策不断加大对农村投入的背景下,各级政府财力规模越大,对城乡收入差距调节的能力越大,但要真正发挥均等化作用,需要结合财政支出结构的实际配置来看,这降低了其本身的显著性。

从土地财政的影响来看,土地财政收入每增加1个百分点,以城镇化和市民化为自变量的两个模型分别缩小城乡收入差距0.016和0.025个百分点,市民化模型中系数显著,而城镇化模型中并不显著,这可能与市民化使城镇政府对城市基础设施的投入压力更大有关,而且,基础设施建设适用农民工数量较大,有利于增加农民收入,这对缩小城乡收入差距有积极作用。而流动人口在城镇的暂时居住,城镇政府并不打算考虑他们对城镇基础设施的长期需求,因此,这似乎可以解释土地财政在城镇化模型中为何不显著的原因。

从财政支出结构来看,支农支出、教育支出以及城乡社区事务支出的影响效果显著。支农支出每增加1个百分点,以城镇化和市民化水平作为自变量的两个模型分别可以缩小城乡收入差距1.58和2.10个百分点,说明财政直接用于农业农村的支出能够极大的缩小城乡收入差距;教育支出每增加1个百分点,城乡收入差距分别缩小4.20和4.37个百分点,这充分体现了人力资本投资对于缩小城乡收入差距的重要性;城乡社区投入每增加1个百分点,城乡收入差距扩大6.46和6.52个百分点,这与财政的城乡社区事务支出大多用于城市建设有关;医疗卫生支出有利于缩小城乡收入差距,但在市民化模型中系数不显著,这可能与现在的社会保障,尤其是医疗保障福利水平,农村与城市差距不大有关。

财政分权体现了政府的财政自主率,不仅可以通过政府制定政策的自由度直接对城乡收入差距产生影响,而且还可以通过影响财政支出结构影响城乡收入差距,利用表3的回归系数及回归方程可得:

由表3,β3在模型中显著为负,z1、z2、z3、z4为负,其中z2与z4显著,意味着城乡收入差距对财政自主率的一阶偏导数的大小取决于财政支出结构,农业、教育、卫生和基础设施建设支出较高的地区,偏导数一般较大。以agri、cul、sop和cou的均值为例,将其均值分别代入,可得,财政自主率每上升1个百分点,城乡收入差距会缩小1.488个百分点,说明地方财政自主率越高,地方政府有更多的财力自由发挥,就有更多的缩小城乡收入差距的动力。

表3 城镇化、市民化与城乡收入差距的估计结果

注:①②③分别表示10%、5%和1%的显著性,括号中的数值为标准差,下同。

控制变量包括经济增长、对外投资和产业结构。在山东省17地市经济增长数据下,lngdp的影响系数显著为负,说明随着经济的增长,政府与社会对公平的关注度不断提高,在社会重视与政府政策的双重推动下,城乡差距不断缩小;fdi的影响显著为负,说明对外投资增多,给农民工增加了更多的就业机会,提高了他们的收入水平,因此能缩小城乡收入差距;instr的影响显著为正,可见第三产业的发展虽然能够给农民工提供更多的就业机会,但是由于户籍制度等原因的影响,农民工并没有获得同工同酬的待遇,因此可能会扩大城乡收入差距。

(二)“省直管县”改革的影响

考虑到“省直管县”财政分权改革的实施,其对城乡收入差距的影响有必要进行具体的估计。山东省的“省直管县”改革从2009年底开始,因此本文将区分2007-2009与2010-2012进行分阶段检验,同样只采用GLS的方法,并且将主要关注政府规模、土地财政和财政自主率的影响变化。由表4可以看出,市民化对城乡收入差距的作用方向未变,且依然是市民水平的提高相对于城镇化对缩小城乡收入差距的作用更大。而且,“省直管县”财政改革后,城镇化与市民化水平对于缩小城乡收入差距的作用明显提高了。

“省直管县”实施前,财政规模对城乡收入差距的影响不明显,改革后,其影响系数为-9.499和-10.201且非常显著,表明“省直管县之后,地方政府财力增加,通过影响财政的支出结构缩小城乡收入差距的作用明显;同时,土地财政对城乡收入差距的影响作用显著为负,但系数较小,表明“省直管县”后,政府财力增加,靠土地获得预算外资金的作用有所降低;另外,财政自主率对城乡收入差距的作用由正变负,说明“省直管县”后,地方政府的自主权提高后,调节城乡收入差距的手段和空间变大。

(三)稳健性检验

为了验证模型的稳健性,首先使用城乡消费比代替城乡收入比再次进行回归,表5汇报了稳健性检验的结果。检验结果显示,城镇化、市民化与城乡消费差距的负相关关系仍然存在,且市民化水平的影响依然大于城镇化,说明这种关系具较好的稳健性。

财政因素中,财政规模仍不显著,而财政自主程度虽方向没变,但不再显著。在财政支出结构中,农业支出与教育支出的方向与显著性不变,说明对农业与科教文卫事业的支持有利于缩小城乡差距。医疗保障支出与基础建设支出影响方向不变,但显著性有所下降,体现了人们的消费不仅仅取决于收入,也取决于城乡居民的消费习惯以及对未来的预期,不同的财政支出水平改变了人们对未来将要取得收入的预期,从而对消费影响的显著性不同——当政府增加社保支出时,人们对年老后将会取得的固定收入信心增强,同时,对未来疾病等突发状况的担忧降低,因此会增加当前消费。然而,城市规划和建设水平的提高,对城市居民消费的刺激有限,因此,该项支出对缩小城乡消费差距的影响并不显著。

控制变量中,各变量对收入差距影响方向不变,但对外投资和产业结构的系数不再显著。

对模型样本的深入分析发现,作为省会城市的济南和计划单列市青岛,由于经济地位、资源禀赋和发展水平远远超过其他地级市,在模型中可能会产生较大影响,因此,有必要剔除济南和青岛,对剩余15个地市进行回归分析。本文分别利用城乡收入差距和城乡居民消费比进行GLS回归,回归结果显示城镇化、市民化对城乡收入差距的影响与17地市的影响是一致的,都是显著为负,但影响作用相对增强。在以城乡收入差距为因变量的模型中,城镇化、市民化每提高1个百分点,城乡收入差距分别缩小0.284和0.690个百分点。结合济南和青岛的实际可以发现,由于城镇化、市民化水平在两个大城市中已处于高位,因而其继续城镇化的空间已有限,这与反映城镇化发展的瑟诺姆曲线规律一致。将两者剔除出去后,其余15地市城镇化、市民化水平对城乡收入差距影响的系数变大,其他变量也基本保持了和上述模型的同样趋势。为节省篇幅,此处不再列出详细的回归结果。

表4 “省直管县”下分阶段的估计结果

表5 城镇化、市民化与城乡消费差距的估计结果

五、结论与政策建议

(一)结论

第一,城镇化和市民化均有利于缩小城乡收入差距,但市民化的作用显著强于城镇化。这意味着农民工如果无障碍的融入城市,享受到与城市居民均等的公共服务,其劳动激励和财富创造必然进一步提高,进城农民工收入水平和福利水平提高会产生示范效应,激励更多的剩余劳动力进入城镇,这不仅会缩小农民工与城市居民的收入差距,也将会提升农村农民的收入水平。因此,提高城镇化、市民化水平并建立城镇化、市民化的转化通道是缩小城乡收入差距的重要内容。

第二,实证结果表明,除去济南和青岛后的山东省15地市的城镇化、市民化缩小城乡收入差距的作用更强。这表明,今后城镇化、市民化在加强大城市集聚人口优势的同时,也应注重挖掘中小城市的潜力。

第三,财政因素对缩小城乡收入差距的作用显著,尤其是“省直管县”财政改革后,县级政府自主权扩大、财力增加,对缩小城乡收入差距产生了积极影响。不同于以往研究,本文对土地财政的研究发现,土地财政能够发挥缩小城乡收入差距的作用,尽管回归系数较小,这可能与土地出让收益不仅仅用于城市建设,也用于农村和农民的支出有关,尤其是中央政府三令五申加大土地出让收入对农村的投入和对农民的征地补偿的情况下。

(二)政策建议

首先,进一步消除户籍体制障碍和推进城乡社保体系整合,充分协调中央政府、人口流入地政府与人口流出地政府三者关系,在政府间事权重构基础上,建立健全农民工市民化与财政转移支付挂钩机制。

其次,从市民化角度,财政应加强农民工就业服务和就业培训,通过提升农民工人力资本的角度,增强农村转移劳动力的就业效率;从提升城市的容纳力角度,理顺各产业的平衡发展,不仅要发展高新技术产业和创造业,还要立足于基础产业和劳动密集型产业,促进各产业的协调发展;从农村发展的角度,财政应加大对农村基础设施建设、农村教育、农业技术培训和农民社保的投入力度,从而为提高农民收入和改善农村福利奠定基础。

再次,优化中小城市和小城镇功能定位,增强就地安置农村剩余劳动力的承载力,真正落实《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出的“加快发展中小城市,有重点地发展小城镇”的要求。中小城市与小城镇应注重与周边区域中心城市联动发展,结合自身特色和优势,加强产业承接、产业集聚、产业升级、基础设施,吸纳农村剩余劳动力就业和定居,对那些吸纳农业转移人口多、综合实力强的城镇,赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

最后,加快推进财政体制改革,加强全口径政府预算体系建设和各预算的衔接,加快推进资源税改革、土地财政转型和房地产税立法,全方位统筹地方财力,大力实施政府购买服务和PPP等城镇化公共服务和基础建设融资新途径、新机制。同时应进一步完善“省直管县”,赋予市、县更大的财政自主权。