玉溪市抚仙湖管理保护的问题及建议

尤庆国，郭利君

(1．水利部发展研究中心，北京 100038； 2．中国水利经济研究会，北京 100053)

随着经济社会的发展，人类活动的日益频繁，玉溪市抚仙湖入湖污染负荷不断加剧，入湖污染量远远超过了水环境承载力，水质呈下降趋势。近20年来的水质监测分析表明，抚仙湖水质透明度不断下降，化学需氧量缓慢上升，总氮、总磷呈现持续增加的趋势，总氮的平均值已非常接近Ⅰ类水水质标准的上限。为此，有必要总结抚仙湖管理保护存在的主要问题，并提出进一步加强抚仙湖管理保护的对策建议。

1 抚仙湖基本情况

抚仙湖位于云南省玉溪市境内，居滇中湖群五大湖泊(抚仙湖、星云湖、杞麓湖、阳宗海、滇池)中心，与滇池、杞麓湖、阳宗海、星云湖的水平距离分别为17、18、27、2.5 km。位于昆明市东南60 km处，跨玉溪市澄江、江川和华宁三县，属珠江流域西江水系，是珠江源头第一大湖。流域面积674.69 km2，涉及8个镇，238个自然村，流域内总人口17.8万人。水域面积位216.6 km2，平均水深95.2 m，最大水深158.9 m，蓄水量达206.2亿m3，占云南省九大高原湖泊总蓄水量的68.2%，占全国淡水湖泊蓄水总量的9.16%，优于Ⅱ类水质以上湖泊淡水资源的50%以上，平均透明度5～6 m，最大可达12.5 m，是我国屈指可数的贫营养优质淡水湖泊，总体水质保持Ⅰ类。

当前，抚仙湖生态环境比较脆弱。研究表明，抚仙湖理论换水周期长达250年[1]，意味着抚仙湖一旦污染将难以逆转。流域内人口稠密，平均人口密度为云南省的两倍，一级保护区内还居住着近3万人，且游客人数增长较快，快速增加的入湖污染负荷，导致湖泊水体总氮的平均值已经接近Ⅰ类水水质上限，水质下降趋势明显，近岸部分水体已呈Ⅱ类水水质。农业、农村面源污染突出，径流区内近18万人口在14万亩耕地上耕作，以蔬菜种植为主，复种指数近400%。农业、农村面源产生的总氮、总磷占流域污染源的88%和81%，成为抚仙湖最大的污染源。

2 主要做法与成效

2.1 依法治湖，加强法律法规与制度建设

2.1.1加强立法，推进依法管湖治湖

为了加强抚仙湖的管理和保护，防治污染，改善环境，促进经济和社会可持续发展，2007年9月云南省生态环境厅颁布实施了《云南省抚仙湖保护条例》[2]，并于2016年进行了修订，明确了对抚仙湖按照国家《地表水环境质量标准》规定的I类水水质标准进行保护，突出全面保护目标，明确各级人民政府及有关行政主管部门的保护职责，加强对环境与资源的保护，强化防治点源和面源污染，确立抚仙湖保护治理的基本法律依据。

2.1.2重视规划编制，护湖治污基础不断夯实

《抚仙湖流域水环境保护与水污染防治规划》[3]、《抚仙湖流域水环境保护治理“十三五”规划》[4]经省政府批准实施，玉溪市人民政府编制了《抚仙湖—星云湖流域产业结构调整规划》。中国工程院将抚仙湖列入“我国重点湖泊富营养化控制及其流域经济协调发展战略研究”项目，并完成了抚仙湖生态安全调查及评估、抚仙湖流域主要污染物总量分配研究、抚仙湖水环境承载力研究等一批科研项目。

2.1.3划定保护范围，分类分区域加强涉湖活动管理

2013年10月玉溪市人民政府修订了《抚仙湖流域禁止开发控制区规划》，划定抚仙湖开发建设生态红线，将禁止开发区范围从84.6 km2扩展到226.96 km2，禁止开发区、控制开发区、生态修复区面积占陆域面积的90%，对开发项目实行严厉的“四条红线”管控措施，即最高蓄水位沿地表向外水平延伸110 m范围内不得建永久性设施，严格控制从抚仙湖取水，新上项目必须做到污水零排放、垃圾无害化、设施景观化，单个项目地产用地不得超过规划用地面积的25%，全面保护抚仙湖。

2.2 齐抓共管，完善区域协调与部门联动机制

2.2.1建立统一管理机构

玉溪市委、市政府出台了《关于全面加强抚仙湖—星云湖生态建设与旅游改革发展综合试验区生态文明建设的决定》[5]，统筹协调和研究审定试验区生态建设、环境保护和旅游产业发展的重大事项，实行沿湖三县政府、试验区管理委员会办公室、试验区管理委员会三级审查制度，严把试验区内建设项目的规划关、选址关、环评关、落地关，建立“统一规划、统一管理、统一保护、统一开发”的管理模式。

2.2.2落实入湖河道管理责任制

出台由玉溪市委、市人大、市政府、市政协四套班子领导担任河长的入湖河道河长责任制并制定考核办法，将截污、贯通、绿化、加宽、保洁作为入湖河道治理的要求，建立常态化的河道管护机制，达到绿色视廊、生态湿地、达标水体、休闲通道、城乡景观的最终目标。

2.2.3建立联席会议制度

建立玉溪市沿湖三县书记、县长联席会议制度，定期分析抚仙湖保护治理形势，解决跨区域违反《云南省抚仙湖保护条例》的违法违规行为。

2.2.4成立督导组

成立“三湖”水污染综合防治督导组，定期、不定期开展督促指导。

2.2.5建立考核问责机制

制定目标责任书考核办法，大幅度降低沿湖3县GDP考核权重，相应增加生态环境保护考核比重。同时，制定行政问责办法，加大问责力度。

2.3 动态监管，强化监测监察机制

2.3.1加强水质监测

玉溪市及沿湖三县加强水质监测能力建设，定期对抚仙湖水体及主要入湖河流进行监测，掌握抚仙湖水质状况。

2.3.2开展联合执法

玉溪市及沿湖三县成立了抚仙湖综合执法支队和大队，玉溪市公安局组建了水务治安分局，玉溪市中级人民法院和检察院分别成立了环境保护法庭、环境检察处，澄江、江川、华宁县法院和检察院也分别设立了环境保护法庭、环境保护科，充实了抚仙湖综合行政执法人员，严肃查处各类违法违规行为。

2.3.3实行综合执法

成立玉溪市抚仙湖综合行政执法工作领导小组，对抚仙湖保护区内的排污、在建项目、环境卫生、取水许可、渔政管理、资源保护费征收工作进行统筹，定期(每季度)或不定期召开抚仙湖执法工作协调会，解决当前存在的问题，提高执法效率和水平，形成市、县、镇(街道)、村组、农户的横向到边、纵向到底的执法、监管、管护机制，为依法治湖、规范管湖提供了强有力的保障。

2.4 创新管理，建立投融资机制

2.4.1搭建抚仙湖保护融资平台

2012年7月,玉溪市人民政府批准成立了玉溪市抚仙湖保护开发投资有限责任公司(玉政复〔2012〕97号)，搭建了抚仙湖保护投融资平台，构建“政府主导、市场运作、企业实施、社会参与”的投融资机制，采取BT、BOT等方式吸收社会资金，参与抚仙湖保护，为抚仙湖保护治理提供资金保障。

2.4.2设立试验区项目保证金制度

2013年7月市政府下发了《关于设立试验区项目保证金和抚仙湖保护治理专项资金的决定》(玉政发〔2013〕157号)，对进入试验区的项目收取项目保证金，杜绝项目在试验区内圈地、圈而不建和环境保护措施不落实的行为，保护治理专项资金收取后专项用于抚仙湖保护治理。

2.4.3依法收取抚仙湖资源保护费

坚持“取之于湖，用之于湖”的原则，探索建立抚仙湖流域生态补偿机制。玉溪市人民政府出台《玉溪市抚仙湖资源保护费征收管理办法》(修订)[6]，对直接利用抚仙湖资源的宾馆、酒店、景区等企业收取资源保护费，实现环境效益、经济效益和社会效益的共赢。

2.4.4设施维护实行物业化管理

成立玉溪市抚仙湖置业有限公司，对抚仙湖保护治理的完工项目实施物业化管理，确保基础设施正常运转，做到建成一批、管好一批、发挥效益一批。

2.4.5日常管理实行市场管理

对沿湖环境卫生与主要入湖河道清扫保洁引入市场竞争机制，通过招投标的方式选择保洁公司，实行市场化管理。

2.5 注重合作，构建技术保障体系

2.5.1高起点加强技术支撑

专门聘请3位院士、7位多学科高层次专家组成抚仙湖保护专家工作组，负责从宏观方面对抚仙湖保护治理的思路、理念提供指导，从微观方面对抚仙湖保护治理工程技术给予支撑。

2.5.2多方面加强技术交流合作

加强抚仙湖保护治理对外交流合作，将各方面的研究成果及相关技术研发和示范工程技术运用到抚仙湖保护治理的具体项目中，切实提高抚仙湖保护治理的质量和水平。

2.5.3成立专门机构加强技术服务

成立玉溪市抚仙湖生态环境保护工程管理中心，配备多学科专业技术干部15名，具体负责生态环境保护工程的监督、实施和管理。

2.6 加强宣传，强化公众湖泊保护意识

围绕生态城市建设目标，全面开展“七彩云南玉溪保护行动”，推进生态村、生态乡镇、生态县、生态市的创建工作，广泛开展全方位、多层次、丰富多彩、人人参与的系列环境宣传教育活动。创建抚仙湖环湖文明走廊，开展绿色创建活动，坚持定期公告湖泊水质状况及治理情况，实施有奖举报制度，建立健全湖泊综合治理公众监督、举报、受理、公示制度与平台，使人民群众更多地自觉参与“母亲湖”的保护治理，营造政府主导、部门共管、全民参与的良好氛围。

3 面临的问题与困难

3.1 管理体制机制有待进一步理顺

按照属地管理和归口管理的原则，抚仙湖保护管理工作分属沿湖三县及相关部门，实际工作中，抚仙湖管理局常常以统筹、包干的形式履职，且抚仙湖管理局的职能职责与三县以及农业、林业、水利、环境保护、交通等部门还存在部分交叉、界线不清、范围不明、权责不对等的问题，统筹协调三县及众多部门十分困难。

3.2 开发利用管理有待进一步规范

抚仙湖资源开发利用管理有待进一步强化规范。随着经济社会的快速发展，对湖泊资源的利用程度较高。目前湖泊水域养殖过度、违法建设、偷排污水等人为侵害湖泊的行为依然是湖泊管理与保护面临的主要问题，不仅导致湖泊水域持续减少，也严重破坏湖泊原有的生态环境，导致湖泊环境容量减少，生态功能退化。

湖泊水域监测能力有待加强。目前没有全面系统监测湖泊水域变化、水质变化、水量变化、水生态变化的手段和制度，监控能力建设明显滞后，基本资料和监测数据的不系统和缺失，使得建立定量规范、具有可比性的湖泊健康评估体系存在困难，难以实施客观、有效的监管。

3.3 综合治理投入力度有待进一步加大

近年来抚仙湖积极推进湖泊生态修复、流域治理等综合治理工作，但长期以来，公共财政投资以及政策扶持方面仍然不足，在生态修复、污染治理等方面尚未形成有效的资金投入机制。“十三五”期间，抚仙湖保护治理计划实施五大类45个保护项目，估算投资145亿元[1]；一级保护区2.8万人搬迁，安置资金97亿元。投资渠道单一，融资压力巨大，亟须进一步创新投融资机制和模式。

3.4 社会公众参与积极性有待进一步提高

抚仙湖管理保护仍以政府部门为主，尚未充分调动社会公众保护湖泊环境的主动性和积极性，没有建立起公众参与湖泊保护的机制和民意反馈渠道，存在公众参与总体水平偏低，参与程度不高，参与效果不理想，参与渠道、途径不多且不通畅等一系列问题。

4 加强抚仙湖管理保护的对策建议

4.1 着眼协同发展，理顺抚仙湖管理保护体制机制

立足抚仙湖流域经济社会与保护治理协同发展的实际，破除保护与发展的体制机制障碍，积极探索完善抚仙湖流域河长制、湖长制。落实属地管理原则，坚持河(湖)长亲自抓、负总责，建立完善抚仙湖河(湖)长责任体系、齐抓共管体系、部门负责体系，构建一个高位统筹、权责对等、精简高效的管理体制和运行机制，促使抚仙湖流域经济社会与抚仙湖保护治理协同发展。

4.2 坚持规划引领，加快重点规划项目建设

总结抚仙湖保护治理工作成效，科学分析抚仙湖水质现状及趋势，深入研究面临的新情况、新问题，坚持规划引领，着手编制科学全面的“十四五”抚仙湖保护治理规划，完善相关规划，把资源环境保护与生态体系建设放在第一位，统筹好保护与开发的关系，严守生态保护红线，严格规划控制。建立湖泊保护规划实施评价制度，对涉湖规划进行审核或者审查，强化参与规划实施的各部门的责任和任务，使规划具有前瞻性、科学性、可操作性，湖泊的管理、开发和保护工作有法可依，有据可查。同时加快重点规划项目建设。积极推进环湖生态建设、环湖截污治污、环湖面源污染控制、入湖河道及村落环境综合治理、环湖环境监管能力建设等重点工程，加强湖泊管理保护，改善流域生态环境。

4.3 加强“四个体系”建设，保障保护管理工作顺利开展

a. 加强抚仙湖污染控制体系建设。进一步完善和强化湖泊排污许可管理，建立湖泊污染物总量控制、非点源污染控制计划，加强湖泊水源地水污染防治，完善湖泊水源地供水安全保障体系，定期开展湖泊环境调查和评估制度等。加快面源污染治理，狠抓主要入湖河道整治，全力截污治污，有效削减入湖污染物。

b. 加强抚仙湖生态保护体系建设。全力实施湖滨生态修复，构建湖泊生态屏障；推进径流区25°以上坡耕地退耕还林工作；继续做好湿地生态系统恢复、土著鱼增殖放流等工作。

c. 加强抚仙湖融资体系建设。建立多元化投融资机制，做大做强抚仙湖融资平台；抓住国家、省市加强生态文明建设的契机，积极争取支持，尽快将三县纳入省级重点生态功能区转移支付范围。玉溪市应加快全国生态文明先行示范区建设，逐步完善流域生态补偿机制，做好资源保护费、试验室项目保证金和抚仙湖保护治理专项资金两金征收工作，全力争取国家和云南省对抚仙湖保护治理工作的支持。

d. 加强抚仙湖环境监管体系建设。继续推行沿湖环境卫生市场化运作，加强执法监管，加大环境违法惩罚，建立环境卫生管理长效机制。建立和完善生态文明综合评价体系与干部考核制度，强化三县生态考核指标，形成生态考核机制。

4.4 做好基础性研究，加强技术支撑

针对当前抚仙湖基础研究不够和规划缺乏系统性的问题，建立高原深水湖泊研究中心，进一步加强抚仙湖管理保护基础研究工作，抓好高原深水贫营养湖泊及其污染特征研究、抚仙湖健康评估、流域综合管理体系与能力建设研究，开展抚仙湖流域绿色经济与生态文明建设战略研究、深水贫营养湖泊及其污染特征研究、抚仙湖水质良好湖泊基线调查等工作，进一步加强抚仙湖管理保护的技术支撑力度。

4.5 完善湖泊管理保护公众参与机制

a. 继续加大教育和宣传的力度，提高公众湖泊保护意识。抓住世界水日、世界环境日等契机，加强公众的湖泊保护意识，使绿色意识深入人心。开展抚仙湖保护宣传和教育，使公众认识到污染或破坏湖泊可能导致的严重后果，增强危机感，树立保护和改善湖泊环境的良好社会风尚，形成人人对污染和破坏湖泊的行为进行谴责的社会氛围，引导全社会都来关心和参与湖泊保护工作，使湖泊保护意识深入人心。

b. 建立健全公众监督机制。建立抚仙湖保护信息发布平台，健全信息发布机制，依法公示抚仙湖保护信息，保障公众知情权，畅通公众投诉、反映问题的渠道，接受社会监督。

c. 建立和完善抚仙湖保护的举报和奖励制度。公众参与湖泊保护，发挥全体公众在湖泊保护中的重要作用，建立湖泊保护的举报和奖励机制，将会更加有效地保护湖泊。

d. 加大对妨碍公众参与抚仙湖保护的惩罚力度。对于妨碍公众参与湖泊保护的行为，应予以严厉的打击和惩罚。在相应的政策法规中应明确规定具体的妨害行为及行政处罚的手段。运用强制力手段，充分保障公众参与在湖泊保护中发挥的重要作用，促使公众参与机制在湖泊保护中更好的运行。