精准扶贫视域下山东省光伏扶贫的机遇、挑战与应对策略分析

高 杨

(山东青年政治学院 会计学院，济南 250103)

一、研究现状与问题的提出

随着以“绿水青山就是金山银山”为核心内容的两山理论的践行和政府供给侧结构性改革的不断深入，我国政府高度关注“绿色发展、精准扶贫”两大战略目标，并在此背景下首创光伏扶贫模式。光伏扶贫，是指由政府及企业出面投资，在贫困地区统筹建设分布式光伏电源或规模化光伏电站，通过将光伏发电并网出售来达到减贫目的的模式。2016年，国务院扶贫办把光伏扶贫工程列为精准扶贫十大工程之一，同时，光伏扶贫亦被称为中国绿色减贫三大模式之一。[1]

围绕光伏扶贫，学界近年研究尽管已取得一定成果，但从地方政府角度入手对光伏扶贫产业发展进行深入剖析的应用研究还相对较少。山东省是我国光伏扶贫发展最快且装机容量最大的省份，预计在2020年光伏扶贫装机容量将达10GW[2]，光伏扶贫产业发展前景广阔。因此，如何从本质上更加深刻理解山东省光伏扶贫发展中所面临的政策机遇与现实挑战，从而找到切实可行的应对策略以助其成熟稳健发展，具有深远的必要性和重要性。

二、山东省光伏扶贫产业的发展与机遇

山东省是我国太阳能产业综合实力最强的省份之一，新能源产业亦为山东新旧动能转换工程的重要组成部分。截至2018年11月底,山东省光伏装机容量达1340万千瓦,稳居全国首位；而分布式户用光伏项目累计4.7GW，位列全国第二名，其中以光伏扶贫项目规模较大，2017年新增500MW指标全部用于光伏扶贫，指标向脱贫任务重的县市区以及沂蒙革命老区倾斜。[3]同时，作为我国全社会用电量第三大省，除春节期间，山东省光伏扶贫产业所有产出都已实现了全额消纳。[4]

光伏扶贫植根于新能源产业这一新兴产业，从国际经验来看，新能源产业发展初期，相关法案的推出和实行是该产业发展的重要保障和催化剂，加之我国光伏扶贫的诞生和发展正处于我国新旧动能转换和扶贫攻坚的关键时期，多重特殊因素决定了光伏扶贫对于政府的政策支持具有天然的高度依赖。从近年来的国家和山东省省级层面的政策文件可以读出，光伏扶贫作为战略性新兴扶贫项目正面临着多重政策机遇。

(一)国家扶持政策密集出台

围绕着光伏扶贫的产业规划、补贴机制、项目实施和收益分配等一系列关键环节和问题，近三年内国家出台了一系列相关政策文件：

1.产业规划方面

2014年10月，国家能源局、国务院扶贫办印发《关于实施光伏扶贫工程工作方案的通知》，提出利用六年时间，开展光伏发电产业扶贫工程。自此，能够为贫困人口持续提供资产性收入的光伏扶贫概念应运而生。

2016年3-9月，国家能源局与国务院扶贫办等部委部门连续出台五项政策文件，明确了未来五年光伏扶贫的战略方向与发展模式。特别是《光伏扶贫实施方案编制大纲的通知》这一文件的公布，进一步明晰了地方政府编制光伏扶贫实施方案的具体细节，为推进地方光伏扶贫工程建设和保障光伏扶贫项目有效实施提供了参照依据和保障。以村级光伏电站(EPC)项目为例，村级光伏扶贫电站规模从2016年的2GW、43万户到2017年的4GW、71万户，再到2018年的15GW、200万户，规划清晰、稳步推进，从光伏扶贫总体规模来看，山东省的扶贫指标远高于其他省份。[5]

2.财政补贴方面

2017年11月，国家发改委提出要完善可再生能源价格机制，根据技术进步和市场供求，实施风电、光伏等新能源标杆上网电价退坡机制，2020年实现风电与燃煤发电上网电价相当、光伏上网电价与电网销售电价相当。[6]

同时，为了提高补贴调拨效率，确保光伏扶贫收益及时惠及广大贫困人口，享受光伏发电财政补贴的村级光伏扶贫电站需纳入国家光伏扶贫计划，并列入财政部补贴目录。对列入可再生能源电价附加资金补助目录内的光伏扶贫项目，财政部将优先拨付用于扶贫部分的补贴资金，确保深度贫困地区光伏扶贫项目补贴及时到位。[7]

3.项目的实施标准与收益分配方面

2017年12月，国务院扶贫办制定了村级光伏电站的行业标准，规范了村级光伏扶贫电站的建设、施工验收、运营管理、信息检测、收益分配乃至项目评价管理。[8]2018年底，13项标准化指导性技术文件制定计划陆续出台，旨在规范我国光伏扶贫农业项目的运营，指导地方政府扶贫项目的实施，加速项目推进。[9]有光伏扶贫任务的建档立卡贫困村，由村委会每年制定收益分配使用计划，收益分配使用计划向村民公示，统一设立账簿和科目，分村建立台账。[10]

国家系列扶持政策密集出台，不但为光伏扶贫的产业发展规划给予了明确的预期，同时为其可持续发展注入了较强的经济驱动力，辅以标准化的思维和方法，使得光伏扶贫具有了更好的扶贫精准性和有效性。

(二)省级光伏扶贫产业发展规划明确

从省级产业规划的角度来看，政府出台的规划和方案也都明确体现了对于光伏扶贫产业的层层推进和重点扶持：

2016年4月21日，山东省扶贫开发领导小组印发的《山东省光伏扶贫实施方案》明确提出：2016年至2018年，通过3年集中组织开展光伏扶贫工程，力争惠及1000个扶贫工作重点村、10万个贫困户。同年，山东省放弃普通光伏项目的指标，全部以光伏扶贫的形式开展，此举体现出省级政府层面对于光伏扶贫的重视。

随之，2016年11月山东省发改委发布《关于实施脱贫攻坚重大工程包的通知》进一步明确了光伏扶贫工程的实施范畴：以无集体经济收入的省定扶贫工作重点村和无劳动能力、无稳定收入来源的建档立卡深度贫困户为重点，因地制宜采取户用分布式发电、村级小型电站和集中式电站等建设模式，统筹实施光伏扶贫工程。在此基础上，公布了先期重点推进112.05万千瓦的第一批光伏扶贫项目建设的名单，涉及村级电站(含户用系统)31.75万千瓦，对应帮扶7万个建档立卡贫困户；涉及集中式电站80.3万千瓦，对应帮扶3.1万个建档立卡贫困户。

除了短期目标，省级规划文件中也明确了山东省光伏扶贫产业的中长期发展目标，体现了对于该行业的整体侧重。根据2017年5月山东省发改委发布的《山东省新能源和可再生能源中长期发展规划(2016-2030年)》，山东省未来将大幅提供非水化石能源比重。到2020年、2030年，光伏电站装机容量分别达到800万千瓦、1700万千瓦；推动分布式光伏发电全面发展。到2020年、2030年，分布式光伏发电装机容量分别达到200万千瓦、800万千瓦，全部以光伏扶贫形式实现。

(三)省级补贴力度不断加大

1.电价逐层补贴政策清晰明确

根据山东省物价局2016年8月1日颁布的《关于完善电价补贴政策促进可再生能源发电健康发展的通知》，山东省对纳入国家光伏扶贫实施方案的“光伏扶贫”项目，在国家电价补贴基础上每千瓦时补贴0.1元，目前山东省光伏电站上网标杆电价为每千瓦时0.98元。国家能源局当年给予山东省集中式扶贫电站规模为800MW，相对应扶贫人口为3万户，以此推算，每位扶贫对象的对应项目规模标准为27千瓦左右。根据山东省光照资源实际情况，1KW光伏系统每年约发电1150度，则27KW系统每年可获得的省级补贴3105元。换言之，对于山东省集中式扶贫项目而言，省给予的额外补贴已经足够弥补电站投资企业在保障贫困户收入方面的额外支出。同时，考虑到扶贫项目可获得国家开发银行、中国农业发展银行为主提供的优惠贷款，可简化流程，可优先保障所发电量全额上网并按期结算电费、转付补贴等特殊待遇，在补贴政策长期稳定的前提下，集中式光伏电站的投资收益率较为可观。

2.电量收购政策激励倾向明显

自用有余上网的电量，由国网山东省电力公司按照本省燃煤机组标杆上网电价收购，并采取“全额上网”模式，即项目发电量全部由国网山东省电力公司按照我省光伏电站上网标杆电价收购。2017年，国网山东省电力公司光伏扶贫总装机规模49万千瓦，其中村级光伏电站229个，集中式光伏电站38个。对4068个省定扶贫改造重点村光伏扶贫并网配套设施进行改造升级，完成并网容量1.48兆伏安、并网电量575兆千瓦时，支付光伏并网补贴电费1.87亿元。[11]目前很多省份都在减少甚至取消全额上网模式，山东省却一直都在沿用，这对于分布式光伏用户来说无疑是一种激励。

总之，来自不同层面的政策支持，都一致反映出在精准扶贫和新旧动能转换的双重背景下，山东省光伏扶贫产业所面临的蓬勃政策机遇。

三、山东省光伏扶贫发展面临的潜在挑战

光伏项目有别于其他扶贫项目的显著特点在于投资期长，一般为20-25年，影响因素复杂多变。因此，光伏扶贫产业的发展中必将面临诸多方面的风险和挑战。

(一)项目收益对政府补贴政策高度敏感

由于目前光伏发电技术尚未完全成熟，导致其发电成本相对于传统能源行业仍然处于较高的水平，因此光伏电站的稳定收益除了依赖气象条件的稳定和光伏组件的正常运转，同时更需要依托于国家财政持续性的高额补贴和高标准的上网电价，但这种脱离市场的盈利手段并不具有经济上的可持续性。随着国家价格改革的逐步深化，政府定价范围大幅缩减，根据国家发改委完善可再生能源价格机制的计划，我国2020年将实现风电与燃煤发电上网电价相当、光伏上网电价与电网销售电价相当。[6]在光伏上网电价退坡已成定局的背景下，光伏扶贫项目的推进对政府补贴的持续性和稳定性高度敏感。

从国际经验来看，在光伏产业发展初期，由政府通过立法强制补贴等手段引领和保障光伏发电从业者的利益，由此推动整个新能源产业的发展；之后随着光伏技术的进步，政府补贴水平随着发电的成本逐年相应降低，直至整个行业逐步实现市场化。例如，德国光伏发电行业无论是装机量还是年发电量均位居世界首位且约占全世界的1/4，这主要得益于德国可再生能源法所实施的强有力的补贴政策即20年固定上网电价[12]，尽管该法案的实施导致了德国居民为高额电价买单的社会抵触情绪，同时也间接引发了德国能源贫困的现象，但其政策的深远用意值得我国政府借鉴。

(二)项目贷款期限较长，还款来源单一

相比种养殖产业和特色乡村旅游业，光伏电站在享受国家政策补贴情况下的年收益率一般只有10%左右，若失去政策依赖则会更低，经济利润相比服务性行业和规模化种植业明显偏低，因此存在一定的履约风险，光伏电站的短期收益也十分有限。

(三)项目融资难度较大

山东省出台的实施方案要求地方政府对光伏扶贫项目出资比例不得低于40%，由人民银行利用财政专项光伏扶贫资金向金融机构提供扶贫开发专项贷款，开展光伏贷等特色贷款。然而光伏电站建设资金需求量大、周期长，其投资收益对延后发放的补贴依赖性高，加上项目所需利息补贴能否及时足额到位存在一定的变数，因此，在2017年底之前，政策性银行或商业银行贷款等渠道融资参与光伏扶贫的积极性并不高涨。进入2018年上半年，一方面国家光伏新政不断出台引发光伏产业的“大洗牌”局面，而另一方面财政部对光伏扶贫项目的补贴不仅没有取消，反而因为普通电站发电补贴退坡，光伏扶贫项目的补贴资金到账效率更高，由此引发各商业银行密切关注光伏扶贫领域。2018年年中，山东省已开始有部分县市农商行向光伏扶贫项目提供贷款，例如邹平县农商行向邹电新能源有限公司发放“富民生产贷”500万元[13]。未来或有更多的商业银行将密切关注光伏扶贫这一领域。

(四)项目运营亟待规范化管理

从总体看来，山东户用光伏市场仍然处于起步发展阶段，政府直接补贴的政策红利和脱贫任务容易引发行业内企业“搭便车”行为。在户用光伏领域，包括汉能、天合光能、航天机电、爱康集团等光伏龙头企业都是从2016年末或2017年初才开始进入市场，大部分企业销售收入都在1亿元以下，产业集中度相对较低。而市场起步阶段集成产品较多，用户对产品价格较为敏感，市场规范性标准的缺失或导致光伏扶贫项目使用的产品质量存在隐患。2013-2014年的欧美对华光伏反倾销事件导致部分光伏企业强行降低成本，产品质量欠缺，而这一部分低质量库存产品有可能流入光伏扶贫产业。此外，尽管光伏设备设计寿命长达25年左右，但厂家往往负责10年的维护，此后的硬件更替和维护职责归属需要规范性的文件给予界定。

四、完善山东省光伏扶贫产业发展的应对策略

在建设条件较好的贫困地区开展光伏扶贫工程，既确保贫困人口长期稳定受益，也符合国家绿色清洁低碳发展的战略方向，更是为世界范围内的绿色减贫开创了先河。针对山东省光伏扶贫目前的发展阶段及其面临的潜在风险，可以从以下几个方面入手：

(一)保持光伏扶贫补贴政策的持续性和稳定性

地方政府应优先将光伏扶贫项目纳入全国可再生能源信息管理系统及国家可再生能源电价附加资金补贴目录，优先确保光伏扶贫项目按时足额结算电费和领取国家补贴资金。

可再生能源补贴可以是迈向低碳未来和新技术全面商业化的关键一步，政府不仅应当关注当前的年度补贴金额，还要考虑补贴持续的期限。从可再生能源的补贴机制来看，货币化的政府直补不可长期持续，并且补贴本身是电力消费者和纳税人的额外负担，因此欧美各国政府在能源合约中都做出了5-20年不等补贴期限承诺[12]。随着行业的日趋成熟和生产成本的降低，政府补贴对光伏发展的边际刺激效应会大幅度降低，因此，需要财税和产业政策等多种宏观的协同，政府亦应当提前发布明晰而确定的补贴降低与退出时间表，从而给予市场确定的预期。

(二)严格光伏市场准入机制，保障技术支持

政策性补贴是一把双刃剑，在吸引企业参与的同时也会产生“搭便车”效应。政府应对参与光伏扶贫项目建设的企业实行市场准入制，以保证电站组件等原材料质量可靠。此外，山东省部分偏远山区存在着贫困户电站分散、电站日常维护和管理成本较高等一系列问题，这些因素或对光伏投资主体构成阻力。因此，在评估后期维护成本与运营风险的基础上，可以考虑从光伏扶贫电站投资中拨出一定的保证金，作为后续维护之用；选择较强技术和管理能力的企业承担运营管理和技术服务，在各地训练技师，以进行在地维修、检测、维护工作；借助大数据+智慧运营(SES/SOAM 系统等)，帮助提高发电量，提供维修预警，降低运营成本，确保光伏扶贫项目长期可靠运营。

(三)成立村级光伏合作社，制订覆盖项目生命期的运营指南

光伏扶贫项目要真正让贫困人群有收益，除了充分考虑光伏扶贫发电模式外，还需要对光伏资源准确评价、科学设计，监管项目后期运行。可以考虑由村委会牵头组织贫困户成立光伏扶贫合作社，选择适宜场所采取村级电站的建设模式，享受光伏产业扶贫财政贴息贷款。发电收益部分用于补助给贫困户，部分用于偿还银行贷款本金，同时划拨出5%左右作为运行维护费。现有建档贫困户脱贫之后，发电收益主要用于还银行贷款本息和运行维修成本费，结余部分作为村集体经济收入。

此外，光伏扶贫项目的诞生有其特殊的历史使命，而大部分实施此项目的贫困村和贫困户在未来五年后都将脱贫，因此理论上来说扶贫政策性补贴短期内即将消失是可以预见的。补贴期结束之后，现有的光伏扶贫项目以何种方式运营下去，是否经济可持续，需要相应的政策扶持予以衔接，从而完成扶贫项目成长为普通商业项目的过度，需要政府出台覆盖光伏扶贫项目生命期的产业运营指南，以指导各地光伏扶贫项目可持续进行下去。

(四)多渠道引导社会资本投入光伏扶贫项目

从欧美国家的实践经验来看，在特定的内部收益率下，光伏项目投资有可能成为投资保值的有效工具而受资本市场青睐。因此，政府应创新贫困地区金融供给思路，考虑包括扶贫债券在内的多种金融工具，拓宽扶贫融资渠道。

1.发行光伏扶贫专项债券

扶贫债大致可以划分为两类，一类是贫困地区企业发行债券；另一类是募集资金用途投向贫困区域和扶贫项目的债券，主要发行人是地方政府和政策性金融机构。鉴于扶贫项目本身的公益性特点，目前扶贫债发行人更多还是地方政府及政策银行，受发行人主体性质的原因，扶贫债券信用等级普遍为AAA级别。2017年11月30日，全国首单光伏扶贫债券由晋能集团发行，募集的资金主要用于山西省吕梁市方山县光伏扶贫项目建设。可以预见，作为一种市场化、透明化的直接债务融资工具，光伏扶贫债券的应用或将有效地解决光伏扶贫项目融资难的问题。

2.通过PPP模式引入社会资本承担投融资工作

近十年来，以财政支持为主、社会参与为辅的PPP模式越来越多地被应用于贫困区域的交通基础设施建设和易地搬迁等基础项目融资，弥补了政府投入不足。国家能源局已将光伏扶贫等项目列入能源领域推广PPP范围之内。目前，光伏扶贫PPP运作模式已经在山东省曹县开始推行，成为光伏扶贫的有益尝试，未来应在总结和研究的基础上对其进行推广。

五、结语

在精准扶贫和绿色发展的战略背景下，我国光伏扶贫产业已经迈入了崭新的发展快车道。山东省光伏扶贫近年来发展迅速，并面临持续而良好的政策机遇，尽管光伏扶贫目前仍然存在补贴依赖、贷款及融资难度大等一系列挑战，但只要地方政府在市场准入机制的建立、村级社运营指导和社会资本的进入等方面给予充分的引导和支持。山东省光伏扶贫产业将有望保持可持续发展，进而为我国“一带一路”战略输出绿色减贫经验，为推动人类命运共同体建设提供智慧经验。