公共财政与社会改善：基于社会物品的偏好观与共同体观

王雍君

（中央财经大学，北京 100081）

我们置身其中的社会，在某种意义上可看作由财政纽带把“集体的我们”联结起来的财政社会，其高级形式为财政共同体（fiscal community）。①人类社会中个体成员相互依存的机械事实，并不意味着这样的社会是个真正的共同体。真正的共同体要求每个成员有清晰的身份认同和纽带认同。财政共同体概念表明“纳税人”的共同身份认同，以及由此而来的财政义务纽带认同。王朝时代国人（臣民）对“皇粮国税”的认同，即为典型的纽带认同。现代生活的处境正在侵蚀各种形式的共同体——家庭、邻里、城镇、公民的、种族的和宗教的共同体——这些共同体把人安置在世界上，提供认同与归属的来源（迈克尔·桑德尔）。[1]从历史的大尺度看，人类的文明史也是共同体演进的历史。这个演化进程仍在继续，只不过节奏有所放缓。推论起来，当代中国的终极性治理挑战有二：首先是不断满足民众日益增长的、需要诉诸公共机制满足的需求，其次是增强民众对共同体的忠诚感与归属感。前者指向个体视角的财政偏好关怀，后者指向集体视角的财政共同体关怀。本文把这两个视角集成于社会物品概念之下，每个视角都联结财政权力和财政资源路径。如此，关于“用公共财政达成社会改善”的理想和思路，就变得明朗起来。社会物品概念还架设了财政学与社会学之间的桥梁，两个重量级学科之间的人为区隔也可望被终结。

一、社会改善的公共财政路径

公共财政的核心是一些人花其他人的钱（Jurgen Von Hagen）[2]，即政府花纳税人的钱。他人钱财问题的特殊重要性和特殊复杂性长久以来得到了广泛公认，涉及公共财政的两个基本方面——收入征集和公共支出。两者都与社会改善这一社会学的永恒主题息息相关。这是因为，收入面强制每个社会成员为了共同利益而付出共同牺牲，支出面关注源于支出的共同利益足以充分补偿共同牺牲。问题在于，收入面的共同牺牲是真实的和确切的，支出面的利益是否足以补偿则是不确定的和模糊的。如果补偿是充分的，公共财政对社会改善的作用就是正面的，否则就是负面的。财政制度的正义（justice）性质也由此亦被界定。①正义概念的丰富含义和多重标准在许多文献中被讨论。在笔者看来，最有说服力的内涵莫过于“拒斥蓄意或无故的伤害”。这类伤害制造“纯粹的恶”——超出“必要之恶”的限度。拒斥伤害的正义观拒斥纯粹的恶，接纳“必要之恶”，这一含义与“以支出受益补偿税收之恶”在逻辑上一致。

由此可知，公共财政与社会改善间的关系既复杂又重要。我们需要一套清晰有力的话语体系，把彼此间剪不断、理还乱的关系梳理清楚，如此才能辨识社会改善的财政路径与方向。

首要的是权力话语。在人类的权力清单中，很少有其他权力就其内在重要性而言可与财政权力相提并论。财政权力（fiscal power）涵盖两个基本分支，即拿钱（take money）的权力和花钱（spend money）的权力，分别对应公共财政的收入面和支出面。除课税权外，拿钱的权力也包括举债的权力。因为在最终意义上，永远借新债还旧债的游戏是不可行的。这意味着公共债务本息不得不通过未来征税偿还。简而言之，举债就是“税收的预征”。从“羊毛出在羊身上”的意义上讲，举债与征税并无本质的差异。

其次是资源话语。古往今来，每个国家都以两种方式掌握财政资源（fiscal resource）：征税和控制产权。前者形成流量（flow）形式的财政资源，后者形成存量（stock）形式的财政资源。在此视角下，公共财政也可分为流量财政与存量财政。流量财政包括非税收入和增加的债务。两者都可归入宽泛定义的“拿钱”概念中。流量财政的另一面是“花钱”，即公共支出（expenditure）。目前中国的年度公共支出总额高达约40 万亿元，超过GDP 度量的经济总量的1／3。但相对于规模远为宏大的公共资产存量而言，这只是小巫见大巫。

易言之，公共部门不仅掌控巨大的财政权力，也一并掌控巨大的财政资源。两者结合起来，意味着公共财政的力量足以社会改善产生决定性影响，而且行政、司法、立法和国有企业的影响无法无之相提并论。这些治理工具的框架远不如公共财政那么宏大。从历史大跨度看，在主导社会兴衰的决定性力量的排行榜上，唯有财政力量才能与大规模战争、疾病和自然灾害相提并论。中国漫长的专制王朝时代的周期律，生动有力地启示我们什么叫作“成也财政、败也财政”。

只要确认历史的幽灵并未完全消散于地平线下，我们就不难理解“建构现代财政制度以促进国家长治久安”用意之良苦与精深。这是2013年十八届三中全会提出的意义非凡的命题，一个明显与“社会改善”紧密相连的命题。无论是公共财政学还是其他社会科学，都有责任依据可通约性的范式和话语加以解读。不妨把链接社会改善的公共财政学称为“财政社会学”②关于财政学及其源流的近期文献参见：李炜光，任晓兰.财政社会学源流与我国当代财政学的发展[J].财政研究，2013，（7）：36-39.，本文界定的社会物品（social goods）概念架设了公共财政与社会改善之间的桥梁，可望成为财政社会学知识体系中的核心概念，其独特之处在于把言说“个体与集体关系”的权益话语和相应的义务话语引入其中。权益话语言说集体对个体权益的尊重与保护，义务话语言说个体对集体的义务认知与担当。

二、为何是社会物品而非公共物品？

由于在某种程度上与“社会”概念相连，公共财政学中强势的“公共物品”概念也被社会学的文献所吸纳。要表明本土的学术语话不假思索地“照搬”西方话语而言，很少有比公共物品概念更好的例子了。

公共物品概念在西方学术文献中由来已久，至少可追溯到亚当.斯密的巨著《国富论》中。此后许多学者作了诠释性发展，以至其含义如今相当明朗：非排他性和非竞争性。③对公共物品进行严格数理定义与诠释的早期文献参见：Paul A.Samuelson，The Pure Theory of Public Expenditures，Review of Economics and Statistics，Vol.36，No.4，Nov.，1954，pp.387-389；Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure，Review of E-conomics and Statistics，Vol.37，No.4，Nov.，1955，pp.350-356；Aspects of Public Expenditure Theories，Review of Economics and Statistics，Vol.40，No.4，Nov.，1958，pp.332-338.国防和灯塔属于最经常被援引的例子：没有人能够被排除在受益范围之外，此为非排他性；也没有人因为加入受益者行列而妨碍他人受益，此为非竞争性。据此，政府本身也可被视为公共物品。阳光、空气和自然景观更不用说——尽管它们全然不是“人类物品”。在人类登场于地球舞台之前，它们早已存在。

这里无意展开对公共物品的讨论，而是表明遵循公共物品概念的逻辑去思考社会改善的公共财政路径，将不可避免地把思考引向错误的方向。为何如此？

首先，多数国家和政府都向民众提供了大量私人物品（private goods），涉及基本食物、住房、自来水、公共交通到现金转移（补贴与救济等）等一长串清单。这些原本完全可以通过市场机制满足民众偏好的私人物品，为何反而诉诸公共财政机制实施公共供应呢？

其次，许多公共物品反而被诉诸非公共机制供应。典型例子包括社区保安和天气预报。社区保安的私人供应无处不在。在美国，私人气象公司为其客户提供天气预报早已不是什么新鲜事。

上述“错位供应”现象的大量存在折射了公共物品概念的内在缺陷：无法说清支配个体与集体的健全关系的基本原理究竟是什么。解读个体与集体的关系，正是社会科学永恒的第一主题。毕竟，个体与集体的关系本身就定义为“社会”概念的大部分含义，而社会兴衰在很大程度上取决于个体与集体关系的融合或涣散程度。

个体与集体的关系也是解读公共财政与社会改善之关系的逻辑起点，但公共物品概念割裂了个体与集体间的两个关键性的联结机制：（1）共享的权益，（2）共担的义务。

在基本住宅公共供应（包括住房补贴和分发住房券）的例子中，公共供应的理由并非来自非竞争性、也不是非排他性——住宅作为典型的私人物品并不满足这两个条件，而是来自两个简单的事实。首先，作为共同体成员（公民）身份这个事实，本身就负荷了获得基本住宅属于“共享的权益”（shared entitlement），“在公共供应住宅上花钱”（财政支出方案）的集体选择也是如此。易言之，共享的权益有两个合理来源：源自身份的权益和源自选择的权益。这里的选择并非私人选择，而是基于共享的共同体成员身份而置身其中的社会选择（social choice）。若置于广阔的经济社会背景下观察，公共预算正是反映社会选择和经济选择的财务镜子（Anwar Shar）。[3]

其次，共享身份和社会选择也规制了个体成员的财政义务，即支付税费的共担义务，以此面对（而非回避）共享的权益。在住宅的例子中，这意味着公共供应的理由源于“共担义务”的事实。在这里，住宅本身的特性——是否具有非排他性与非竞争性——无关紧要。共担义务与共享权益须臾不可分离。因为权益并非免费午餐——事实上相当昂贵，因而不得不与财政义务相联结。共担的义务还包括公共道德义务，比如关爱他人同胞的义务。共担义务本质上是个体对作为一个整体的“他人同胞”的义务。“他人同胞”即人格化的“共同体”概念。与共享的权益相对应，共担义务也有两个合理来源：源自身份的义务和源自社会选择的义务。

至此，为何是“社会物品”而非“公共物品”就不难理喻了。设想以“非排他性”和“非竞争性”解读社会改善的公共财政方法，无异于缘木求鱼。合理的方法只能从规制个体与集体健全关系的权益话语和义务话语中寻找，两者都集成于社会物品的概念上。与以非排他性和非竞争性界定公共物品不同，社会物品以共享权益和共担义务界定——界定为共同体物品（community goods）。

据此，在基本住宅公共供应（诉诸财政机制）的例子中，公共供应的理由，与住宅的经济学特性——是否具备非排他性与非竞争性——无关，唯一适当的理由在于其社会物品的特性：共同身份和社会选择本身就预设了共享的权益和共担的义务，如此而已。这个一般结论适用于所有的社会物品。身份话语和选择话语，以及由此而来的权益话语和义务话语，为揭示公共财政改善社会的关键密码和主要线索提供了最大希望。

三、从偏好关怀到共同体关怀

为使社会物品概念既作为分析范畴也作为实践范畴，鉴别社会物品的两个基本功能——偏好功能和共同体功能——至关紧要。

首要的是偏好功能。在理想情形下，社会物品应最大限度与地个体成员的财政偏好相契合。财政偏好（fiscal preference）定义为需要诉诸财政机制达成的偏好，涵盖个体偏好的揭示和聚合两个层级。偏好揭示旨在弄清楚个体成员“究竟需要什么及其真实的支付意愿”，分别联结社会物品的“权益”和“义务”维度。如同市场物品①与社会物品不同，市场物品需要诉诸市场机制达成偏好，而且属于交易性物品。市场物品可以是私人物品，也可以是公共物品。在这里，要点不在于排他性和竞争性——反面作为公共物品界定标准的非排他性与非竞争性，而在于与共享的共同体成员身份和基于该身份的社会选择并无关联。一样，个体对社会物品的财政偏好也是千差万别的，真实度量，尤其是将大量分散的个体偏好聚合为统一的集体偏好存在固有的困难，正如阿罗定理①阿罗定理也称阿罗不可能定理，基本含义是：如果排除独裁，并不存在把个体偏好顺序聚合为社会偏好顺序的程序与方法。所表明的那样。

然而，偏好难题本身并不意味着放弃偏好或者偏好本身无足轻重，只要公共利益概念值得费心考量，就是如此。因为推论起来，民主治理背景下的公众偏好正是公共利益的主要元素（Earl R.Brubaker）。[4]公共财政学和社会学如果不能为偏好话语留下位置，就会浑然忘却服务人民的政府本质。以此言之，偏好关怀构成以公共财政达成社会改善的第一个方向。

在此方向下，最紧要的改革莫过地于重构财政收支之间的联结，以使民众能以真实的财政成本面对各个特定的财政方案，据以对这些备选方案作为“值得吗”的理性判断。在这里，公共预算的作用是关键性的。②为发挥其人民赋予的那些作用，每个国家的政府都与其人民建立起两个方面的基本财政联系：政府向人民征集财政资源，政府使用这些资源。公共预算把公共财政的这两个基本方面（收入与支出）联结起来，相当于把共同牺牲与共同利益结合起来，以约束和引导以共同利益“补偿”共同牺牲的作为。开发应用基本的、更好的偏好揭示与聚合技术也是必需的，但无法取代制度变革，这些变革旨在消除阻碍贴近偏好的种种机能性障碍。

深化财政共同体可作为另一个方向。偏好关怀采纳的个体视角的社会改善。个体视角是基本的，因为社会改善最终要落到个体境况改善的“根”上，而个体境况中的核心和关键部分是财政境况：纳税负担如何？公共支出与服务状况如何？财政强制（尤指强制课税）止于财政义务的合理来源与限度吗？

然而，个体境况无法孤立存在——在很大程度上取决于共同体的财政境况，正如个体乘客的境况在很大程度上取决于载其前行的“船”的境况一样。在这里，“船”作为对共同体的隐喻，旨在引导对个体与集体之相互依存关系的准确理解。

共同体的财政境况以财政能力为表，以个体成员的身份认同和义务认同为里。在作为私人共同体的家庭例子中，如果对身为“家庭成员”的共同身份有清晰强烈的认同，并由此延伸到对由其约定的合理义务的清晰而强烈的认同，那么，家庭就是稳固的，否则，涣散分化的风险将会很高。推而广之，社会共同体不正是如出一辙吗？基本差异主要在于特有其的复杂性：人类比动物更擅长互惠的利他主义，但走向裙带关系而非普惠关系更常见（马特.里德利）。[5]

与此相一致，社会改善的公共财政方法应致力于建设财政公民（fiscal citizen）和财政纽带。财政公共建设关注共同体成员的共享身份。毕竟，任何共同体都由共享身份和共同纽带联结而成，缺一不可。双重建设在两个层次上同步展开为最适当：（1）特定共同体内部的个体成员与“他人同胞”间的财政关系，（2）民族国家框架内各个次级共同体彼此之间的财政关系。

在第二个层次上，国家确认、尊重与保护地方共同体的主体性、自主性与能动性至关紧要，而地方共同体亦应意识到自己相对国家利益的从属地位，以使自己相对独立的财政运营能够配合和支持更高层级的财政运营。只有这样的平衡考量足以引导政府间财政关系改革时，公共财政达成社会改善的效果才会突显出来。

共同体关怀为政府间财政安排提供了不同于传统财政职能观③职能观模式基于财政稳定职能、配置职能与再分配职能考察政府间财政安排。主流文献确认稳定和再分配属于中央财政的职能，地方财政则在配置职能中扮演关键角色。意识到这一职能范式与共同体范式并不兼容很重要。共同体范式尤其关注增强地方财政的主体性、自主性和能动性，对这“三性”的偏离只应来自国家利益的考量。的崭新视角。鉴于共同体问题的内在重要性，这样的接轨意义非凡。毕竟，人类文明的进步史也就是一部分共同体的进化史。人类结成群体——首先是家庭、然后是部落、然后是城邦、然后是民族国家——以自我保护，并实现只有在集体行动的基础上才能产生的那些利益（周国文）。[6]

四、结语

本文在“公共财政与社会改善”的广阔视域下，寻求达成社会改善的公共财政方法。关键细节和线索已经呈现，但进一步展开需要更多篇幅。后续工作可循此框架逐步展开。

如果把如此宏大的主题极其丰富细节提炼为一个恰到好处的思维范式，那就是“止恶扬善”，准确地讲，就是“先止恶再扬善”。这个思维范式应一并应用于财政权力和财政资源。其中，财政权力维度的止恶，以聚焦“强制权力转换为合意权力（content power）”最为适当。资源权力的止恶，则以聚焦“超额负担（excess burden）”最为适当。超额负担指整个财政活动对社会经济系统造成的额外损失，即通常远远超过财政收入（得失相抵为零）以外的附带损失。至于“扬善”思维，聚焦财政绩效（fiscal performance）最为适当。本文虽未展开讨论，但提示这样的思考方向依然有其价值。