加强事前绩效管理 提高预算编制水平

□韩晓红

“亲，满意吗？给个好评吧！”这是网购中的常用语。在预算绩效管理过程中常听人说起：“如果政府花钱也能由老百姓说了算，财政资金流向何处，每个项目花了多少钱，要发挥什么样的效果，都能让群众参与评价，那将会使更多的钱花在刀刃上。”当前民生领域的需求越来越大，要让财政资金真正发挥效果，对资金的事后评价效果往往不如加强事前管理的效果，亡羊补牢不如未雨绸缪，建立健全预算绩效管理体系。

新《预算法》已将绩效写入法律，党的十九大提出“全面实施绩效管理”的明确要求，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）的文件发出了最强音，诠释了全面实施预算绩效管理是推动国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2018年12月，《中共山西省委山西省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》的深入贯彻落实到各地市，可见预算绩效管理越来越重要，已进入常态化运行轨道。基础不牢地动山摇，推进预算绩效管理关键是事前管理，就像人生系好第一粒纽扣一样重要，贯穿于绩效管理全过程。构建以宏观政策为导向，以项目库管理为基础、以绩效目标和事前评估为支撑的预算绩效管理新模式，将有效推动事前绩效管理，提高预算编制水平。

一、项目库是预算绩效管理的基础

经过多年的实践与发展，部门预算逐步完善，基本支出预算形成了科学规范的定员定额标准体系，但对于占比较大的项目资金却存在着项目管理精准度不够，实用性不强，有效性不足，项目设立随意性强等方面的问题，直接影响预算的约束力和执行力。从近年来绩效目标申报和绩效监控执行情况看，项目支出难以做到专款专用，多数项目资金混用于基本支出，甚至有些项目称不上项目支出。为规范项目资金管理，提升项目资金预算编制和管理水平，建立科学化、规范化的滚动项目库，是深化部门预算改革的一项重要内容，也是加强预算绩效管理的基础性工作。

（一）严把项目入库关

在项目设立前，预算部门首先建立自己的项目库，对申报项目认真遴选审核通过后进入部门项目库，然后根据项目的轻重缓急报送财政审核方可进入财政项目库。一是完善项目基础资料，内容包括管理部门、项目名称、设立依据、项目内容、二级子项目、年度预算资金等。按照部门三年支出规划控制项目规模，合理安排年度支出结构。二是编制绩效目标，所有项目都应设定绩效目标，将绩效目标作为项目入库的前置条件，把绩效目标审核作为项目审核和安排预算的组成部分，根据审核结果提出项目入库建议，未按要求设定绩效目标或审核不合格的项目，不得进入项目库。三是合理控制项目数量，项目要紧密联系部门职责，不能简单归类，要尽量体现职能的完整性，既能体现部门职能和主要支出事项，也能便于公众理解。

（二）合理分类择优排序

项目实行分类管理，经常性项目和一次性项目（或阶段性项目）在项目库中必须分开管理。对经常性项目适当关注即可；对于一次性项目作为特殊项目应及时进行调整，避免编制者重复编制。遵循量力而行、合理排序、严格管理、追踪问效、盘活存量、统筹考虑的原则，依据政策优先次序安排项目资金。一是优先安排重点，如脱贫攻坚、第三产业发展、教育等；二是兑现市委市政府已出台的各项政策；三是单位为履行职能持续长期发生的支出；四是部门一定时期为完成某项特定任务需安排的支出。

（三）提高认识狠抓落实

做好做实项目库建设对深化部门预算改革，统筹资源配置，优化支出结构，提高资金使用绩效具有重要意义。增强各方责任意识、以改革创新的精神，定实策、出实招，求实效，做好统筹协调，理顺内部关系，形成一致推进绩效管理的合力。

二、绩效目标是预算绩效管理的主线

绩效目标是贯穿预算绩效管理始终的主线，是预算资金安排、事中绩效跟踪和事后绩效评价的重要依据。提升目标编审质量就是抓住了当前预算绩效工作的“牛鼻子”，有利于带动整个预算绩效管理质量的提升。2018年晋城市在部门预算编制工作中，采用专业的第三方机构对市直部门编制的1039个项目绩效目标和89个部门整体支出绩效目标进行“一对一”的评审和指导，把绩效目标评审作为提升绩效目标编报质量的有效管理环节和手段，实现了绩效管理关口前移。一是优化绩效目标设定。明确符合绩效目标编制范围的项目支出都必须填报绩效目标。预算单位在编制年度预算和申报项目时，要根据事业发展规划和年度工作计划制定具体、可衡量、可实现的绩效目标，明确支出的必要性、可行性和有效性，并围绕绩效目标编制清晰、量化、便于考核的绩效指标。二是强化绩效目标审核。建立预算部门、财政部门和第三方专家联合审查的工作机制。预算部门和财政部门主要审核绩效目标与单位职能的相关性、实现绩效目标所需资金的合理性以及填报的规范性、完整性等。第三方专家主要审核绩效指标设置的科学性，并指导单位设置与项目相匹配的绩效指标和标准值。同时，第三方专家要将审核结果反馈至预算单位及财政部门，绩效目标不符合要求的，预算单位应进行调整、修改，经财政部门审核合格后，方可进入下一步预算编审流程。三是打造绩效目标样本。公共财政的价值、公共管理的责任都可以通过绩效目标的编制得到体现和贯彻。第三方专家评审结束后，将经专家指导修改完善后的绩效目标整理为精品样本。经过细化的绩效目标同时也是人大审核预算、监督政府的重要依据，为预算公开、接受社会监督提供重要保障。

三、事前评估是预算绩效管理的利刃

事前绩效评估工作位于绩效管理的最前端，其对项目决策及实施具有重要指导意义，是确定被评估项目是否予以立项支持，支持多少钱，评估结果直接应用于安排项目预算，对预算资金的分配使用直接产生影响，绩效管理效果更为明显。一方面有利于财政部门全面掌控行业前景、预算部门组织管理、项目实施计划等情况，进而合理安排预算资金，提高预算资金分配决策的科学性。另一方面通过剖析项目依据的宏观政策、行业环境及项目与单位履职之间的关系，明确绩效目标、定位受益群体并预期项目效果，有利于预算部门宏观把控项目，有效避免因目标、受益群体等不明确造成的公共财政资源浪费，提高财政资金使用效益。

财政部门是事前绩效评估的实施主体，行业专家、人大代表和政协委员均参与事前绩效评估的全过程，比事后绩效评价，涉及的监督力量、知晓度更为广泛，力度更大。开展事前绩效评估重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。

2015年初，晋城市在山西省率先选择市级部门的10个项目与人大听证结合进行事前评估，引起社会公众关注，节约资金0.43亿元，这无疑是绩效评价这把利刃上的刀锋。经过七年的“理论——实践——理论”的探索，我们认为预算绩效管理的目的不是为了去核减预算单位项目和资金，而是要让部门预算更加完善、科学、合理。尤其在事前绩效评估方面，财政的工作思路应该是“谋规范，促服务”。只有不断加强资金事前绩效管理，做实前期各项工作，才能提升预算编制管理水平。