《云南省生物多样性保护条例》的意义和价值

西南林业大学文法学院副教授

党的十九大报告指出，建设生态文明必须遵循人与自然、社会和谐发展规律，尊重自然、顺应自然、保护自然，建设人与自然和谐共生的现代化。物种、基因和生态系统构成的生物多样性是生态文明的物质基础。因此，建设生态文明必须从国家顶层设计着手，树立全新的生态发展观，平衡经济发展与生态保护的关系，将山水林田湖草看作一个整体，完善生物多样性保护法律与政策，督促全社会自觉加入到生物多样性保护行动中。建设全社会共建共享、和谐自然、万物共生、生态平衡的家园，正是美丽中国的题中之义。

云南出台生物多样性保护地方条例的立法过程及现实意义

《云南省生物多样性保护条例》（以下简称《条例》）于2018年9月21日由云南省第十三届人大常委会第五次会议通过，将于2019年1月1日正式施行。这是我国第一部专门保护生物多样性的法规，云南省也是全国第一个制定生物多样性保护地方性法规的省份。由于生物多样性保护涉及面广，基于环境资源要素划分的生物多样性行政管理模式涉及职能部门较多，职能分散，割裂生态系统整体性，不利于生物多样性整体保护。为此，2011年由原云南省环境保护厅牵头开展立法研究，西南林业大学接受委托，召集多位知名法学、生物多样性专家组成课题组进行专项研究。草案经过多轮专家论证、反复征求社会各界和相关部门意见，2017年云南省政府将该条例列入立法计划。2018年9月《条例》正式通过云南省人大常委会审议。云南省在全国范围内率先制定生物多样性保护法规，具有重要的历史意义和现实价值。

完善云南省生物多样性保护法规体系。云南省境内高低起伏、纵横交错的地质地貌、多样的气候，孕育了云南丰富的生物多样性，云南省分布的野生保护动物、植物种类占全国总数一半以上，其中许多仅存在于云南。云南是我国重要的生物多样性宝库和西南生态安全屏障。由于生境分布破碎化，加上人口激增、气候变化、环境污染等原因，云南省生物多样性多样性也是全球34个物种最丰富且受到威胁最大的生物多样性热点地区之一。中共云南省委、省政府高度重视生物多样性保护的制度建设，2008年，省政府出台《云南省人民政府关于加强滇西北生物多样性保护的若干意见》《滇西北生物多样性保护行动计划（2008～2012年）》《滇西北生物多样性保护规划纲要（2008～2020年）》等文件。2012年4月，云南省生物多样性保护联席会议发布《云南省生物多样性保护西双版纳约定》，2013年5月，省政府批准实施《云南省生物多样性保护战略与行动计划（2012～2030年）》。为了摸清家底，明确生物多样性保护对象，云南省率先发布《云南省生物物种名录（2016版）》《云南省生物物种红色名录（2017版）》。《云南省生物多样性保护条例》吸收了以往生物多样性保护的经验，将保护措施和保护原则写入法规，结合已颁布的《云南省自然保护区管理条例》《云南省野生动物保护条例》《云南省珍贵树种保护条例》《云南省森林条例》《云南省环境保护条例》等地方性法规，共同构成云南省生物多样性保护法规体系，为云南省生物多样性保护提供更加完善的制度保障。

践行云南省生态文明建设排头兵定位的重要举措。党的十九大报告对加快生态文明体制改革做出了重大部署。云南省要实现建设生态文明排头兵的光荣使命，就要把贯彻落实党的十九大关于生态文明建设的重大决策部署同深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神紧密结合，进一步加快生态文明体制改革，强化生态文明建设的制度保障。云南省作为生态大省，一直坚持“环境优先”“保护优先”发展思路，开展《条例》立法就是云南省创新生态文明制度、践行生态文明建设排头兵、树立生态保护标杆的重要举措，为下一步国家和其他省份开展相关立法提供经验和样本。

彰显中国政府履行生物多样性保护国家责任的决心和能力。我国是最早加入《生物多样性保护公约》——世界上第一个生物多样性保护国际公约的国家之一，我国也是第一个制定《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011～2030年）的缔约国，积极履行公约的国家保护义务。2020年《生物多样性公约》缔约国第15届大会（COP15）将在我国召开，我国作为大会的东道国，将在制定未来生物多样性保护目标和行动方案方面发挥重要引领作用。

《条例》结构和主要内容

《条例》共7章40条，分别为“总则、监督管理、物种和基因多样性保护、生态系统多样性保护、公众参与和惠益分享、法律责任、附则”。“总则”规定生物多样性保护基本原则、保护对象、适用范围、保护责任主体内容，确立《条例》基本框架。“监督管理”进一步确立县级、州（市）级、省级环境保护管理部门、相关自然保护地管理机构的具体职责；“物种和基因多样性保护、生态系统多样性保护”两章明确规定，应当对物种、基因、生态系统三类保护对象采取就地保护、迁地保护、离体保护措施；“公众参与和惠益分享”规定政府应当采取措施鼓励公众参与保护，制定规范实现遗传资源和传统知识的惠益分享；“法律责任”重点规定地方政府未履行制定和保护生物多样性保护规划的法律责任、违法引入和放生外来物种的单位和个人的法律责任；“附则”对《条例》中的专有名词进行法律界定，明确《条例》生效时间。

《条例》以《生物多样性保护公约》（1992）、《环境保护法》等法律为立法依据，准确界定生物多样性概念和外延，严格遵守《生物多样性保护公约》要求的保护方式，与上位法保持一致。同时《条例》突出云南省的保护重点，体现云南省的地方特色。

《条例》创新与亮点

体现保护优先、损害担责原则。面对生物多样性保护与经济发展之间的矛盾，《条例》明确规定，在保护优先的前提下，实现自然资源可持续利用。《条例》始终贯彻这一原则，紧紧围绕保护目的，明确政府保护责任，具体规定对物种、遗传资源、生态系统的保护措施，落实政府保护责任，采取激励措施鼓励企业与公众加入保护行列。我国现已构建生态环境保护的法律责任体系，对破坏生物多样性、造成生态环境损害的违法行为，建立包括民事、行政和行政责任在内的责任追究制度，构筑生物多样性法律保护网络。《条例》要求各级政府落实编制和执行生物多样性保护规划责任，对弄虚作假或不作为的将追究法律责任。

建立政府主导、社会参与的生物多样性保护机制。生物多样性保护关系到人民基本物质生活、关系到经济社会可持续发展、关系到民族文化传承发展，保护生物多样性就是解决经济不发达地区人民群众日益增长的对美好生活的向往与发展不平衡不充分的矛盾。《条例》明确规定：各级人民政府应当对本行政区域内的生物多样性保护负责，同时具体规定了各级人民政府和相关政府部门应当采取各项保护措施、激励政策、监督和执行法律法规，引导企业采取绿色生产方式、使用有利于生物多样性保护的产品，鼓励公民增强保护意识，自觉采用绿色生活方式，建立以政府为主导、企业和公民共同参与的生物多样性保护格局。

明确保护责任，实现保护措施法治化。《条例》建立以各级人民政府直接负责、环境保护主管部门综合管理、相关政府部门监督管理的生物多样性管理体制，规定环保部门生物多样保护的专项职能，并将云南省多年来在生物多样性保护的成功经验和做法上升为法规，作为各级人民政府的保护职责写进法规条文。各级人民政府应当通过建立自然保护区、保护小区、种质资源保护区、划定禁猎（渔、采、伐、牧）区，规定禁猎（渔、采、伐、牧）期等形式进行就地保护，或建设完善植物园、树木园、繁育中心、野生动物驯养基地等迁地保护网络和种质资源库、动物细胞库、畜禽基因库等离体保存设施，通过多种方式构建起就地保护、迁地保护、离体保存相结合的生物多样性保护体系和保护网络。对珍稀濒危物种、极小种群物种实施抢救性保护，对云南特有物种和在中国仅分布于云南的物种实施重点保护，划定生物多样性保护优先区域、生态保护红线，严格控制外来物种引入，加强区域协作，建立健全生物多样性保护的信息共享、预警预报、应急处置、协同联动等工作机制等。《条例》重点列举地方各级人民政府的保护职责，将技术措施转化为法律条文，为督促政府履行职责提供法律依据。

突出重点，体现地方特色。《条例》重点突出外来物种监管、遗传资源和传统知识的保护与恵益分享。《条例》明确规定当地环境保护、林业、农业、卫生等行政主管部门或者相关自然保护地管理机构承担外来物种监管职责，应当建立对外来物种生态风险预警和应急响应机制。《条例》加大违法引入外来物种行为的处罚力度，最高可以处以15万元罚款。云南省丰富的生物多样性也孕育了丰富的传统文化，云南境内25个少数民族在长期的生产实践中掌握大量地方性知识，对于保护和开发生物资源、发展中医药、培育动植物新品种、传承民族文化具有重要的指引作用。《条例》规定县级以上人民政府及相关部门应当调查、搜集、整理与生物多样性保护相关的传统知识、方法和技能，支持通过法律保护传统知识，制定遗传资源恵益分享制度，将恵益分享制度与减贫相结合，保护当地社区和传承人的合法权益。这也是我国首次规定遗传资源和传统知识恵益分享制度的地方性法规。