浅议土壤污染治理责任的转移条件

王 倩

(天津大学 法学院,天津 300072)

一、常州毒地案引发争论:土壤污染的治理责任是否随土地买卖合同转移给受让方

2018年12月27日,常州毒地案二审公开判决,与一审判决相比,二审判决认定三家企业实施了污染环境的行为,应当承担环境污染侵权责任。但是,法院认为本案的毒地由政府收储后,政府已经组织实施污染土地的风险管控和修复,三家企业无需再承担修复行为。二审判决落地后,围绕着收储协议是否导致土壤污染的治理责任发生转移的问题,引发广泛争议。

赞成的一方认为收储协议签订后,土壤污染的治理责任转移到新北区政府,政府对涉案土地负有风险管控的职责。理由包含:第一,土地收储导致使用权转移,应由受让人承担责任。“土十条”等有关规定明确了土地使用权转让后由受让人承担土地修复责任,“常州毒地”事件中涉案地块是企业与政府签订的土地收购合同,也即土地的使用权转让,应由受让人承担土地污染修复责任。第二,根据目前的政府规划,已将污染地块调整为绿化用地,并按绿化用地进行治理修复,进行过第三方检测,案涉地块已达到绿地使用标准,对周边地下水监测已符合三类水标准,在这个过程中公益诉讼诉讼目的正在实现。第三,受让人是要对土地进行开发利用的,所以在开发利用前就应该承担污染治理的费用,这是土地使用权的开发成本。

对判决持批判态度的一方认为二审判决没有贯彻损害担责的原则,认定被告承担环境污染的责任却由政府买单是错误的。土壤污染的治理责任不应以土地买卖的方式转嫁给政府。三家公司都存在污染环境的行为,污染地块的特征、污染因子与其生产内容高度一致,存在污染行为和损害后果之间,具有明确的因果关系,收储行为只是政府收回了土地的使用权,但并不意味着污染主体的变化。土地收储并不能导致土壤和地下水修复的责任转移给地方人民政府,如果认可这种转移,就承认了政府为污染者担责,降低了污染者的法律风险。诉讼目的应该是污染者担责,而不是由政府拿着纳税人的钱替污染者担责。

二、土地污染治理责任转移的相关概念及规范梳理

(一)土地污染治理责任转移的相关概念

1.土壤污染责任人的概念。土壤污染责任人是指因污染土壤而负有修复和治理责任的主体。污染土壤的行为包含作为和不作为,作为包含泄露、释放、排放、堆放等,不作为指的是逃避或推卸及时治理土壤污染的责任。责任主体广泛,包括污染物的生产单位、排污企业和个人、污染物的运输者、污染物的回收和处置单位等。

2.污染者负担原则。我国环境保护法中的“污染者负担”原则是指造成环境污染和破坏的主体应当承担治理污染、恢复生态环境的责任。污染者,与上述土壤污染责任人的范畴相一致,不仅包含排污者还包含其他主体。负担,主要是指承担治理、修复被污染的环境,承担治理和修复费用等责任。承担的费用包括治理或修复环境的费用和赔偿被侵权人的费用。[1]

3.土壤污染治理责任的转移情形。土壤污染治理责任人的转移又称土壤污染治理责任人的变更,是由于法律或者合同的约定，污染治理责任人由污染者一方转移到另一方的情形。狭义的变更是指造成土壤污染的单位因改制或者合并、分立而发生变更的,其所承担的修复和治理责任,依法由变更后承继其债权、债务的单位承担的情形。广义的变更还包含土地使用权合同中约定的情形,即土壤污染者作为转让方将土地使用权转移给受让方时,合同约定由受让方承担土壤污染责任的情形。

(二)涉及土壤污染治理责任转移的相关规范梳理

通过梳理涉及土壤污染治理责任转移的相关规范发现:只有在2004年环保部发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》中明确规定土壤污染责任不随着土地使用权合同转移。对遗留污染物造成的环境污染问题,由原生产经营单位负责治理并恢复土壤使用功能。该通知并没有特意提到主体变更和土地使用权转移的情形,也就是认为即使在主体变更或者发生土地使用权转移后,搬迁企业仍需要对自己造成的环境污染负责,这是贯彻损害担责原则的体现。

2008年环保部发布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》规定了造成污染的单位因改制或者合并、分立而发生变更的,当事人有约定的,从其约定,当事人没有约定的,由变更后承继其债权、债务的单位承担。2016年5月《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》和2017年7月《污染地块土壤环境管理办法(试行)》中规定了在企业组织形式发生变更和签订土地使用权合同的情况下污染责任的转移情况,组织形式变更的情形下由变更后的主体承受,签订土地使用权合同的情形下,当事人的约定优先,没有约定的,由受让方承担土壤污染责任。

2019年的《土壤污染防治法》中规定了土壤污染责任人变更的,由变更后继承其债权、债务的单位或者个人承担土壤污染责任,没有像之前的土壤污染防治规范一样分别规定主体因组织形式变更和在签订土地使用权合同的情形下,土壤污染责任转移的条件,因此此处的“责任人变更”是否包含因买卖土地导致的土壤污染治理责任转移的情形,买卖土地时当事人是否可以约定将土壤污染治理责任转移给受让人?对于合同中没有约定的情形下土壤污染的治理责任也是归受让人一方吗?《土壤污染防治法》没有做出明确规定。

三、当前土壤污染治理责任转移领域存在的问题及原因分析

(一)土壤污染治理责任转移领域存在的问题

1.受让方承担污染治理责任致使污染者负担原则落空。纵向观察土壤污染防治法律制度中关于土壤污染责任转移的规定，可以发现制度中越来越倾向于由土地受让方承担治理污染责任,这会导致污染者负担原则的落空。污染者负担原则于1972年在联合国经济合作与发展组织委员会上被首次提出,由污染者自负其行为对生态环境所造成的不利影响。我国《环境保护法》明确了损害担责原则是环境担责领域的基础性、统领性原则。但是,2008年、2016年、2017年的土壤污染防治制度在土地买卖情形下更加侧重将土壤污染责任施加给受让人,尤其是在双方没有约定的情况下,将责任归于受让方,双方没有约定意味着受让方根据法律规定需要承担转让方造成的污染责任,但在土地买卖合同中却没有得到相应的权利,在法律中也没有明确受让方享有事后追偿的权利。这种规定在一定程度上是污染者负担原则的退步,污染环境的人逃之夭夭,导致社会不公平现象的发生,降低了法律的权威性。

2.动辄由政府承担土壤污染的治理责任,造成社会不公平。近年来爆发的土壤污染事件,影响广泛、危害严重。因土壤的特殊物理属性,不同的污染行为和诱发因子导致污染发酵的时间不一样,土壤污染爆发常常具有滞后性,较长的时间差容易导致责任主体难以确定的问题,即使最终确定了责任主体,也存在责任主体破产倒闭或实在无力承担治理和修复责任的情形。土地作为一种财产,流转十分频繁,这使得土地的使用者、占有者经常改变,很少存在土壤权利主体恒定的现象,这加剧了确定土壤污染主体的难度,加剧了因果关系的证明难度,在这样的局面下,为避免造成更大的损失,政府作为地方环境保护的监督者,只能承担土壤污染的治理和修复责任。众所周知,政府的资金大部分来源于税收,来源于百姓,政府为土壤污染买单,实际上造成了污染土壤的企业一边获利一边牺牲环境,普通民众受害于被污染的环境,政府用民众的资金治理环境的怪诞现象,很容易引发社会不公平。

3.《土壤污染防治法》的笼统规定导致难以确定治理主体。《土壤污染防治法》中对有关土壤污染治理责任的转移的规定十分笼统,导致无法确定责任主体的情形。该法第四十七条规定了土壤污染责任人变更的,由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。“变更”一词如何理解,哪些情形下土壤污染责任人会发生变更,在买卖土地时当事人没有约定土壤污染责任转移的情况下,是否遵循2017年《污染地块土壤环境管理办法(试行)》的规定由受让人承担责任?本法第六十八条规定了地方人民政府收回土地使用权,原土地使用权是土壤污染责任人的,由政府进行土壤污染风险管控和修复。什么情形属于“土壤污染责任人为原土地使用权人”,是指在收储合同中双方明确约定的吗?还是没有约定时土壤污染责任也归属于原土地使用权人?《土壤污染法》笼统的规定必然导致实践中无法确定责任人。

(二)当前土壤污染治理责任转移领域存在问题的原因分析

1.受让方治理污染能够解决污染防治的紧迫性与难以确定责任人的矛盾。万物土中生,吃和住都与土壤环境息息相关。土壤污染的危害十分严重,土壤污染会使生长在土地上的植物产生毒害物质,最终通过食物链进入动物、人体,土壤污染在自然环境下难以降解,只有采用修复手段,否则污染物会在土壤中继续残留、蓄积。[2]因此及时有效地确定污染责任人,控制土壤环境风险,治理土壤污染具有紧急性、追求高效性,但是由于土壤污染本身具有累积性、隐蔽性等特点,土壤环境被污染,不像在水体和大气中一样容易被稀释、降解、扩散,[3]也不像大气污染和水污染那般直观,其藏匿于地表之下,不易被察觉,因此证明因果关系、确定责任人十分困难。法律规定由受让方承担污染的治理责任能够最大效率地修复土壤环境,但是要求没有实施污染行为的受让方承担土壤污染的治理和修复责任,只是为快速治理土壤污染提供了一种解决方案。

2.企业管理体制几经变动难以找到污染主体,政府治理土壤污染具有优势。第一,我国的土地性质是土地公有制,这使得在某些情形下政府应当承担土壤污染的治理责任。例如,由于历经多次主体变换无法明确土地污染责任人的情形,还有在计划体制下国有企业造成土壤污染的情形,以及国家或政府通过划拨、出让等方式获得了土地使用权,且因此获益的情形,这些情形下政府都会因其环境安全保障和监督义务而负有土壤污染的修复和治理责任。[4]第二,土壤污染尤其是化工、农药企业污染场地的环境治理修复难度大、周期长,需要较强的组织管理能力、专业技术能力以及高度的责任意识,政府组织土壤污染风险管控和修复,在资金保障、资源调控、组织管理等方面均具有优势。在这样的原因考量下,法律规定了政府负有土壤污染防风险防控和修复的义务。

四、明确土壤污染治理责任转移条件的重大意义

(一)有利于贯彻污染者担责的原则

明确土壤污染责任何时转移,在土壤污染责任没有转移的情形下,依然要贯彻污染者负担原则。依据权利义务责任相一致的原则,污染者污染了土壤,就应该承担治理和修复的义务与责任,这是土壤污染治理责任的基础性原则和基本目标。[5]与受让方或政府承担治理责任相比,实施污染者负担原则有利于促使生产者、经营者等主体更加负责地对待自己的行为,主动发挥预防环境损害的积极性和主动性,[6]更有利于保护环境,实现社会公平。

(二)有利于落实比例原则

比例原则属于行政法的基本原则之一,指的是行政主体在实施行政行为时,不应该只着眼于实现行政目标,还应该注重保护相对人的权益,如果行政目标的实现可能对相对人造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内,对相对人的损害比例应该最小。由于多种因素,政府负有土壤污染防风险防控和修复的义务,但是在此处的作用是兜底的,明确土壤污染治理责任转移条件,即在能够确定污染责任人的情形下,不应该由政府实施土壤修复的义务,政府的资金主要来源于税收,来源于民众,所以即使在政府承担土壤污染的治理责任时,也应该最小限度地减少使用政府财政,这有利于落实比例原则。

(三)有利于兼顾效率和公平

污染者负担原则体现了公平原则,设立土壤污染责任转移则更多体现了法律的效率价值。设立土壤污染责任转移制度的原因是在土地频繁流转,不易确定污染人的情况下追求在最短的时间内找到承担土壤修复责任的主体，并及时防控土壤污染,这是追求效率的体现。但如果只注重寻找主体去承担责任,而忽视该主体是否实施了污染行为、是否负有治理污染的义务就会造成不公平的现象。明确土壤污染责任何时由污染者承担,何时由受让方承担,有利于兼顾效率与公平。

(四)有利于生态文明建设,建设美丽中国

明确土壤污染责任转移的条件,是解决土壤污染的前提,有利于打好土壤污染防治攻坚战。土壤污染防治攻坚是中央确定的环境污染防治三项攻坚任务之一,打好土壤污染防治攻坚战是建设生态文明的重要内容之一,是美丽中国建设的重要一环,是落实中华民族永续发展的关键一步。有利于实现全面建成小康社会的目标,早日把我国建设成为“美丽”的社会主义现代化强国。

五、借助常州毒地案明确土壤污染治理责任转移的条件

建议将常州毒地案作为指导性案例对《土壤污染防治法》第四十七条“土壤污染责任人变更的”的情形进行细化,包含以下四种情形:

(一)企业体制变更的情形

1.组织形式变更、主体依然存在的情形。在常州毒地案中,三家公司虽然经过多次改制,但法律主体一直合法存续,根据《民法总则》第六十七条,《公司法》第一百七十六条、第一百七十四条等基本法中的规定,对于土壤污染主体在发生组织形式变更的情形下应作出如下规定:污染土壤的主体因改制或者合并、分立而发生变更的,依法由变更后承继其债权、债务的单位承担土壤污染的治理和修复责任。当事人有特别约定的,依从其约定。

2.常隆公司体制变动的情形。常州毒地案中,常隆公司原名系常州农药厂,从1979年2月成立至2000年4月属于国营企业,2004年4月至2010年8月将土地交付新北国土储备中心前这段时间属于国有资本、职工持股和自然人投资的有限公司。建国以来高度集中的计划经济体制以全面的国营经济和重工业为主,最初的城市工业企业绝大多数都为国家所有。[7]所以认定常隆公司在不同时间段污染土壤,要承担治理责任的主体是不一样的。如果是作为计划经济体制下的国营企业污染了土壤,应当由政府承担污染治理责任。因为计划经济体制下,国有企业完全没有自主权,国营生产单位从原材料、员工、产品生产计划到销售,都是根据国家计划,企业只是国家的附属生产单位而不是独立的商品生产者实体。如果是2004年到2010年期间污染了土壤,则应该由政府和常隆公司按照入股情况均承担一定的污染治理责任。

(二)买卖土地约定土壤污染责任人变更的情形

1.土地买卖合同约定由受让方承担的。在常州毒地案中,如果查明收储协议中约定由政府承担土壤污染的治理责任,那么根据《合同法》第八条,依法成立的合同对双方当事人具有约束力,在不违反强制性法律规定、不损害社会公共利益的基础上,当事人双方自愿真实签订的合同应认定为有效。政府应当按照约定履行自己的义务。在土地买卖合同中,如果转让方和受让方明确约定由受让方承担后续的土壤污染修复、治理责任,在合同对价中也能够体现这一点,那么就应该尊重当事人的意思自治,土壤污染责任转移到受让方。

2.土地买卖合同没有约定土壤污染责任转移事项的。《土壤污染防治法》没有提到土地买卖合同中没有约定土壤污染责任转移的情形,如果常州毒地案的收储协议中没有约定土壤污染责任转移事项的,此时正是效率与公平发生冲突时的价值选择。让受让人先承担土壤污染的修复责任是选择效率,贯彻损害者负担原则是选择公平,笔者主张在土壤修复紧迫的状态下效率优先、兼顾公平,即第一时间确定受让人,让受让人承担修复责任,及时排除土壤污染的危险状态,事后赋予受让人向转让人追偿的权利。

3.土地买卖合同双方恶意串通规避土壤污染责任的。存在土地买卖合同双方恶意串通规避土壤污染责任的情形,依据《合同法》第五十二条“恶意串通,损害国家利益的情形”认定相关条款无效,依然根据损害者负担的原则,由污染者承担责任。

(三)政府担任土壤污染治理责任的“兜底人”的情形

在无法确定责任主体的时候,政府应当承担最后的责任。由于责任主体资格消灭或历史原因,政府也不得不承担“兜底人”的责任,此时,设立专门的防治基金确有必要。建议应安排专门财政用于治理土壤污染,建立土壤污染防治基金制度,设立中央和省级土壤污染防治基金,每年的排污收费及污染罚金以及土地出让金可以作为基金的来源。

在政府兜底之外,还应该强化市场思维,国家还应采取多样化的经济政策和措施,包含有助于土壤污染预防、治理和修复的财政、税收、价格、金融等,政府可以考虑给治理者提供与土地有关的政策,鼓励市场主体主动参与土壤治污,强化污染治理中的市场力量,有效减轻财政负担。