家庭建设视角下的公共政策问题探析

陈谦谦 郝 勇

（上海师范大学 上海 200234）

一、引言

家庭，是基于婚姻关系、血缘关系和收养关系等建立起来的社会生活形式和人口再生产单位，是以经济合作、情感支持等为纽带的社会生活共同体，是社会的基本单元。[1](P392-393)在社会转型作用下，家庭不可避免地出现结构、规模、功能等方面的变迁，多元化的家庭模式已然形。在多重关系变动和作用的背景下，家庭的脆弱性和不稳定性开始凸显，并不断衍生出各种社会问题。因而，人们开始重新思考家庭的作用和价值，以及如何加强家庭能力建设、支持家庭发展、增强家庭功能。

然而，在家庭功能弱化的同时，政府支持家庭建设、弥补家庭功能的相关政策却明显不到位，使得家庭在福利提供上面临的压力愈加增大。非但如此，为减轻负担，政府倾向于增加家庭和个人责任的多支柱社会保障体系的思想占据主导，多将政府责任通过家庭单元进行“打包”转移，国家公共政策在家庭价值取向上的摇摆不定，推出的公共政策或看不到家庭视角，或是补缺型政策的工具性色彩浓厚。这种制度性的缺陷，加剧了家庭压力与家庭能力之间的失衡，[2]给向往美好生活的家庭建设、和谐社会的构建带来了不容忽视的负向作用。因此，梳理家庭建设的现状及问题、明确家庭建设的目标和内容、剖析公共政策对家庭建设的影响、系统性思考基于家庭视角的公共政策，具有新时代的现实意义。

二、家庭建设的政策框架

（一）家庭建设的基本目标

对于不同的社会环境、经济环境和家庭问题，家庭建设的目标应当具有不同的标准和方向。[3]在我国，在计划生育、城市化进程等因素作用下，家庭功能发生动摇，承担传统责任、自身发展能力不断弱化。因而，中国的家庭建设应当以构建“发展型家庭”为目标，这也是近年来政府和社会的普遍共识。由于经济发展、社会发展的最终目的在于增进人民福祉，社会政策应充分考虑满足社会成员的发展需要，将人作为最重要的资产进行培植和投资，而家庭便是“促进人的发展”的公共政策的实施载体。[4](P58)实际上，建设发展型家庭就是培养家庭发展能力，具体可以细分为三个层次，包括提高家庭生存发展能力、提高家庭福利保障能力、提高家庭平等和谐能力。

（二）家庭建设的主要内容

关于家庭建设的内容涵盖，学者们并未形成统一的认知。有学者将家庭建设内容概括为道德建设、和谐建设、经济建设、文化建设、家园建设以及人才培养六个方面，[5](P6-9)提出家庭思想道德建设是和谐家庭建设的重点内容。[6](P28)针对这个问题，根据家庭建设的目标取向，我们将家庭建设的基本内容划分为四个方面。一是以家庭发展能力建设为目标，关注家庭人口延续和家庭经济供养；二是以家庭福利体系建设为目标，关注社会福利制度变化对家庭中老年人、儿童、残疾人，以及对“纯老”家庭、单亲家庭等特殊家庭的影响；三是以家庭稳定性建设为目标，从家庭稳定和谐目标出发，关注社会结构转型、公共政策发展给婚姻稳定性、家庭成员关系和家庭观念行为产生的影响；四是从性别平等问题出发，关注女性面临的工作和家庭冲突，重视传统的家庭支持减弱、公共支持不足对女性职业发展和婚姻家庭生活造成的影响。

（三）家庭建设的政策维度

家庭建设是一项系统性社会工程，在一定程度上，家庭成员的生、老、病、死，都与家庭建设有关。相应的，有关家庭建设的公共政策也包罗万象。从直接意义上，与家庭建设密切相关的政策即家庭政策，其主要包括政府直接用于支持和帮助家庭承担特定功能而针对家庭推行的社会政策。[7]而从广义程度上，能对家庭建设产生直接或者间接影响的公共政策都包含在内。基于此，我们将与家庭建设相关的政策分为两个维度，一是以家庭为政策对象并对家庭建设产生直接影响的家庭政策，称为显性家庭政策维度，[8](P44-45)包括对婚姻行为、生育行为、家庭关系、儿童保护等直接施加影响的法规；二是不专门针对家庭但对家庭建设产生间接影响的社会经济政策，称为家庭公共政策维度，包括为家庭或家庭成员提供收入支持和公共服务等社会经济的各个方面。

三、家庭建设的理念困境

（一）显性家庭政策的理念困境

第一，家庭政策的工具导向。在中国，尽管改革开放后“家国同构”体制解体，但家庭的真正价值始终未能回归，功利主义的价值取向使得家庭仍然以高度工具化的身份存在于国家与个人的关系之中。在这多重关系中，国家对个人—家庭关系实施规定和关系操作，成功地将对社会成员的部分责任转移给家庭，并重构个人—国家关系，缓解国家—个人之间的紧张和冲突。可以说，在这一结构链条中，家庭被迫作为国家和个人之间的中介组织，承担着工具性的作用，[9](P27)成为服务于国家管理的附属角色。这就意味着，所谓的家庭政策，背后的真正目的并不必然是对家庭的支持，却仅仅是以家庭为媒介，将家庭置于支持经济发展和社会稳定的轨道上。

第二，家庭政策的补缺模式。与发达国家相比，中国的家庭政策在多个领域还处于空缺状态，缺乏可操作性措施，为数不多的家庭政策也基本呈现补缺模式。一是体现在重成员、轻整体的理念上，政策多集中于问题家庭、特殊家庭，总体范围狭窄，没有意识到普遍家庭功能性弱化和脆弱性增强的事实。二是体现在服务内容形式较单一，主要偏重于经济支持层面，服务支持政策不多。忽视了双职工家庭、低收入家庭、单亲家庭、有幼儿家庭、有高龄失能老人家庭等不同类型家庭在社会服务需求上的多样性和复杂程度。

第三，家庭政策的立法缺位。在中国，除《婚姻法》外，至今没有出台全国性的家庭政策相关立法，顶层设计欠缺。《婚姻法》也主要是对婚姻关系的规制，缺少对家庭关系和家庭整体权益的界定。此外，少有的家庭政策的实施执行分属不同的政府部门监管，导致在家庭政策推动上广受桎梏，甚至不作为成为合法行为；[10]而各项家庭政策的出台也缺乏相关部门之间的沟通和协调，常常体现不同部门和群体之间利益分割的因素，政策效力大打折扣，甚至出现相互矛盾。

（二）家庭公共政策的理念困境

第一，公共政策中家庭缺位。家庭是基本的社会单元，但政府出台一般性公共政策中对却缺乏家庭整体宏观视角。家庭作为一个整体的利益没有得到应有重视，成员结构完整的家庭反而得不到政策的直接支持。结果造成家庭政策的系统性、综合性缺失，缺少发展型政策扶持和多元化视角，以及宏观战略规划的缺乏，家庭的利益得不到支持和保护，甚至与家庭建设产生矛盾冲突。因而，政策实施的结果不仅没有推进家庭建设，反而在一定程度上损害了家庭作为一个整体的利益，甚至破坏了家庭作为一个整体的存在，对家庭建设形成一定反向作用。因商品住宅调控政策而导致“假离婚”现象的涌现就是一个典型的例证。

第二，家庭价值取向相互矛盾。在出台的众多政策法规中，国家决策在价值取向上徘徊在家庭主义与个人主义之间，以“家庭”还是“个体”为单元制定决策理念不清晰。[11]这种制度逻辑的不一致，导致政策法规之间的矛盾和实施过程中的混乱。如家庭福利体系中，养老保障制度、医疗保障制度均以个人为单位，家庭成员之间不能相互转移，而最低生活保障制度却以家庭为单元，通过衡量家庭收入进行分配。诸如此类的剩余主义家庭政策价值取向，或者家庭价值取向的模糊和矛盾并不少见，将中国的家庭建设推入更为复杂的社会环境中。

四、公共政策中家庭建设缺失

中国的家庭政策在多方面还处于空缺状态，为数不多的家庭政策也基本呈现补缺模式。一方面，这种家庭政策的补缺模式，缺乏整体宏观视角，缺少对家庭价值的整体统合；另一方面，少有的家庭政策的出台缺乏相关部门之间的沟通和协调，导致在家庭政策推动上广受桎梏，政策效力大打折扣，甚至出现相互矛盾。

（一）对育龄女职工的劳动权益保障欠缺

虽然，我国相关政策法律从保障女性权益、促进女性就业等角度，为性别平等提供了有效的制度性保障。但作为女性就业连续性和稳定性的天然障碍，生育行为是导致女性劳动者在家庭和工作上角色冲突的突出因素，[12]也成为构成用工单位对女性劳动者歧视的重要原因。而现有社会公共政策体系并没有将家庭作为政策客体，致使本应归入家庭政策范畴的许多政策，却难以为女性提供更有针对性的支持，甚至在一定程度上加剧了女性家庭—就业之间的冲突。以“二孩政策”为例，有关生育二孩延长生育假的规定在一定程度上保障了女性作为生育者的权利，但却忽视了女性作为职工在劳动权益方面的保障。从成本分担的视角，国家成为最终的利益既得者，而逻辑上为这项政策埋单的实际是用人单位和女性生育者。此外，在有关0—6 岁婴幼儿母亲劳动权益保护的缺失，使得对幼儿的照料负担已经成为许多正规就业女性不愿生育二孩的重要原因之一。造成这一结果的深层次原因同样在于将女性个人作为生育抚养的基本单位而非家庭。

（二）基本医疗保险制度中没有家庭共济

现时期，基本医疗保险制度面临着一种尴尬局面，制度规定参保者一人一卡，不得由家庭其他成员使用，同时，医疗保险个人账户基金积累越来越多。一方面，在个人账户制度的安排上，缺乏家庭成员之间的共济，家庭建设定位缺失，参保者个人有基金结余却无法分摊家庭成员的医疗成本，没有帮助提高家庭成员的抗风险能力。另一方面，在医疗保险基金保值增值运行不良的状况下，结余基金沉淀在个人账户得不到充分发挥，资金利用效率下降，相对造成资金使用的浪费。

（三）公用事业政策中缺乏家庭建设制度

以提高居民节约水电能源的意识为目的，以家庭户为单位进行水费、电费价格的梯度设计，已经产生良好的社会和经济效果。但在这个政策中，没有嵌入养老孝老、多代共居的政策鼓励，造成拥有结构完整、多代共居的家庭在绝对数量上要承受更多的支付压力，在一定程度上对家庭建设产生了反向作用。

（四）住宅购房政策中与家庭建设相矛盾

国家基于稳定住房供应结构和抑制房价的需要，规定对于购买自住住房且套型建筑面积90 平方米以上的，个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%；对于购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的，仍执行首付款比例20%的规定，这意味着购买住房的优惠政策多倾向于小户型。但是，从家庭建设的视角，从将家庭嵌入社会养老服务体系的视角，90 平米住房显然无法满足三代甚至多代共同居住的需求，无疑面临比普通家庭更大的住房经济压力，在政策结果上制约了家庭规模。实际上，多代共居的家庭反而没有得到政策鼓励和实际支持。

五、公共政策的家庭建设嵌入

鉴于我国公共政策中家庭建设视角的缺位，有必要从提高家庭生存发展能力层次、福利保障能力层次、平等和谐能力三个层次，显性家庭政策和家庭公共政策两个维度出发，将家庭建设视角嵌入公共政策制定和执行过程，从而维护家庭基本功能，促进“发展型”家庭建设。

（一）在女性劳动权益保护中嵌入家庭建设，发挥女性养儿育儿优势

在社会保险层面，改变将女性特殊生理条件排除在政策法规之外[13]的工伤保险制度和失业保险制度的性别盲点，加强对女性职劳动权益保护措施。注意加强对与女职工生理状况不相适应的禁忌劳动的保护措施，增加针对女性生理期、怀孕期、哺育期等造成劳动伤害的工伤、失业的状况认定，避免因忽视性别差异而对职业女性的健康带来负面影响。

在社会福利层面，破除工作和家庭的平衡问题一直被作为是个人或家庭私事的传统观念，[14]参照欧洲为使工作与家庭处于平衡状态而推行生育问题公共化、去家庭化的女性家庭友好政策，[15]加强针对作为母亲的女职工群体进行专门的制度设计。通过弹性工作时间、育儿假制度、母亲工作帮助、自愿职业中断等政策的相关福利配套，加强对育儿阶段女职工的劳动权益保障。

在市场支持层面，树立生育的社会性的理念，[16]引导政府、企业、社会、家庭、个体等多个主体多方联动、协同应对，在政策上鼓励或要求企业制定有利于职工承担家庭责任的工作制度。在家庭政策设计中纳入更多的性别平等视角，不仅关注对家庭女性成员的支持，更要关注所有有家庭责任的男女两性成员。以改变没有将家庭作为一个整体的单一女性生育假的制度，探索建立家庭合作产假制度，将照顾婴儿的责任合理分配到两性之间，注重实现从“多生”到“善养”的转变，[17]使得女性在家庭—工作中得到有效平衡。

总体上，充分发挥女性在养儿育儿、家庭照顾方面的优势，近期，全方位、多层次、系统性地服务保障家庭养育功能，可以有效促进生育率的提高；[18]远期，教育年限较长的正规就业的女职工多年职业中断在家养育孩子，这实际上也是使国民素质得到普遍提升的途径之一。

（二）在医疗保险制度中嵌入家庭建设，设立社会医疗保险家庭账户

实际上，早在1998 年出台的《国务院关于城镇职工基本医疗保险制度的决定》中明确规定，“个人账户的本金和利息个人所有，可以结转使用和继承”。按照这个定性，基本医疗保险个人账户中的资金应属个人所有，并非公共所有，实质上决定了参保人可自行决定个人账户中的资金如何使用。[19]那么，当参保者的家庭成员生病且支付不足的时候，参保者利用自己的医疗保险结余资金为家庭成员支付医疗费用，存在法理依据。

因此，建议建立基本医疗保险家庭账户，将家庭作为基本单元嵌入社会医疗保险制度，使得家庭抵御疾病风险的能力得到增强，家庭福利进一步扩大，同时还可以激活沉淀基金的使用效率，降低基本医疗保险统筹基金的风险。为了避免骗保和基金滥用的可能性，其中需要规定，一是有权使用家庭账户支付医疗费用的亲属必须为直系；二是个人账户基金结余必须满足最低限度金额；[20]三是使用基本医疗保险家庭账户支付相关费用必须在规定的可使用项目范围。包括用于抵冲起付线以上的个人按比例支付的费用，用于参加特殊医疗补充保险、住院医疗补助保险的费用支付等，[21]以及用于支付护理项目、康复服务的费用等。

（三）考虑家庭人口数量，进行公用事业服务消费价格的梯度设计

为鼓励养老孝老、多代共居的结构完整家庭，以及配套实施全面二胎政策，考虑在家庭消费品价格制定中，在公用事业服务的消费价格制定中，更多地嵌入家庭建设的因素。以家庭户为单位综合考虑多代共居的人口数量，进行水费、电费价格的梯度设计，相对降低多代共居、多子抚养的日常生活支付压力，从公用事业服务的角度，帮助加强家庭建设。

（四）考虑子女赡养老人的因素，在住宅购房上给予适当政策支持

在居民住房购买的保障政策中，针对大部分父母与子女共同居住、就近居住的家庭对象，充分考虑家庭建设的因素。在确定赡养关系、鼓励多代共居的前提下，综合考虑家庭结构、家庭人数、住房面积，或者两套住房距离远近等条件，政策给予房屋贷款的适当支持，或者规定住房售卖企业给予一定程度的梯度价格优惠。政府职能部门作为政策实施方同时对居民购房行为进行必要监督控制，以切实使政策真正做到鼓励子女同父母同住或就近居住，保障老年人居家养老。

其中，不需要进行财政补贴或税收优惠，只需要制定引导全社会注重家庭建设的相关法规，规定与居民生活密切相关的政府部门和各个行业，在研究制定相关法规、出台相关规定时，必须将家庭作为一个整体考虑。使出台的相关规定有利于家庭的组合与整合，而不是破坏家庭结构，甚至形成假离婚、假分居的生活模式，以形成维护家庭稳定、鼓励多代共居、养老孝老风尚的理念和机制。

（五）综合考虑家庭建设的视角，实行个人所得税的家庭课税制度

基于家庭经济学的观点，在整个社会的经济结构中，家庭是与企业并列的经济部门，是同时具有生产与消费功能、并包含特定内部关系的经济组织。[22](P157-163)而在现实情况下，个人的收入、消费、投资等经济问题也往往受家庭因素的影响，家庭在基本认知中成为衡量个人生活消费支出、教育支出、医疗健康支出、就业状况、收入水平等方面的基本单位。

国际上，大部分国家都在税收制度中纳入了家庭的视角，即采用了家庭课税制度，允许夫妻双方按照全部应税所得进行共同申报纳税。家庭的实际支付能力、家庭成员类型、子女个数等成为家庭课税以及税前扣除政策的衡量要素和标准。[23]

在我国，2018 年，有关个税改革的政策规定2019 年起正式开始实施个人所得税专项附加扣除，其中，若纳税人符合相应条件，则可在子女教育、继续教育、大病医疗、赡养老人等6 各专项附加扣除中进行定额扣除或限额扣除。尽管文件中没有明确指出以家庭为单位进行个税专项附加扣除，但在制度具体实施过程中，包括子女教育、住房贷款等都是体现了以家庭为单位的视角，即夫妻双方只有一方可免除。因而在未来，基于减轻个人课税负担、缩小家庭收入差距、提高家庭经济发展能力等方面的考虑，我国可适时考虑实行个人所得税的家庭课税制度。

实施家庭课税制度，需要综合衡量以家庭为单位税收的申报方式、主体范围以及税率、起征点等因素。一是需要明晰家庭的构成分类，可以借鉴美国的分类方法，将家庭分为单身家庭、核心家庭、复合家庭等，[24]明确婚姻关系、户籍关系、离异共同抚养孩子、子女共同赡养老人等纳税申报的家庭界定；二是有必要赋予家庭成员一定的选择权，可以根据家庭构成和收入状况，自由选择最能够减轻家庭税收负担的申报模式；三是明确夫妻合并申报与分别独立申报的起征点、税率的数量关系等；四是在税费扣除中综合考虑赡养老人、儿童数量，对于赡养多代老人、同时抚养、教育数个儿童的家庭，设置弹性所得税减免额度。

六、结语

社会公共政策多与家庭建设相关联，家庭的可持续健康发展建设，需要社会政策相之衔接。因而，在政策制定及实施过程中，系统性、针对性、多视角、全方位嵌入家庭建设内容，以针对不同需求层次的家庭，结合显性家庭政策维度、家庭公共政策维度，进行家庭生存发展能力、家庭福利保障能力、家庭平等和谐能力的发展建设。

第一，进一步定位家庭价值。认识家庭在社会建设中不可或缺的重要性，理性地重返家庭，将家庭建设切实作为一项必要的政府工作，避免重蹈西方国家“去家庭化——再家庭化”的覆辙，实现立足家庭建设视角的社会转型。

第二，保障政策取向多元性。确立公共政策的家庭视角，兼顾现代家庭的多元利益，增加社会公共政策的考量维度，构建综合性政策生态机制，有针对性的提供多元化的家庭政策支持，保障面临不同困境的家庭能力发展。

第三，注重政策的相互配合。家庭公共政策设计应与有关部门的社会政策相互配合、相互补充，充分整合资源，避免交叉领域上的冲突，[25]协力强化相应的家庭建设，提高风险家庭成员的社会保障水平。

第四，评估政策的利害冲突。监督公共政策的制定、实施、评估等全过程，政策法规出台前，分析政策实施对于家庭造成的可能正面或负面影响，以夯实政策落实的基础依据；政策法规出台后，评估政策实施对于家庭建设产生的直接或间接影响，以完善政策法规、协调矛盾冲突。

第五，转变政策的构建思路。从满足家庭生存需求的基本性家庭政策转向增强家庭功能、增强家庭发展能力的普惠性家庭政策，从事后补救型过渡到事前预防型的家庭福利政策。