反思与进路：我国高新技术产业财政补贴的法治化

张一武

（安徽大学法学院，合肥 230601）

近年来，我国高新技术产业获得了快速的发展，财政资金的大力支持功不可没。直接、巨额、持续的财政补贴投入，对高新技术产业的行业扩张和产能增加作用甚大，政府调节和优化我国产业结构的目的也得以实现。但需要指出的是，财政补贴本身也是一把“双刃剑”，如不进行有效的规范，也会产生功能异化并引发一系列问题。光伏发电和新能源汽车行业的发展就经历了财政补贴的双面性作用，行业迅速发展的同时也暴露出不少问题。由于缺乏完善的补贴规范体系，财政补贴过多、过滥，无法对政府权力和私人权利的滥用施加足够规则约束，由此产生制度漏洞，并形成过度刺激的效果，受补贴行业和企业过度扩张、大量骗补、补贴资金滥用、“补贴依赖症”等问题广泛存在。同时，过多、过滥的财政补贴也扭曲了市场机制，致使落后企业无法及时淘汰、市场竞争秩序严重受损。［1］这一系列问题，都反映出了高新技术产业财政补贴（以下简称高新产业补贴）法治思维的缺失，致使补贴规定、补贴实施和补贴使用都出现了不同程度的异化。特别在现有规定并未进行修正而原有问题和漏洞仍然存在的情况下，需要反思光伏发电和新能源汽车行业为代表的高新技术产业补贴的不足之处，重塑高新技术产业财政补贴的法治化、规范化体系，以确保高新技术产业能够迅速且健康、稳定地发展。

一、高新技术产业财政补贴的效应分析：以功能发挥为视角

广义的财政补贴包括直接交付资金或利益而给与的补贴，如价格补贴、创新补贴等（以下统称为直接补贴），也包括通过减免法定义务、间接给付财政资金或利益而进行的补贴，包括税收优惠等（以下统称为间接补贴）。［2］各类补贴形式都各具特点，实际作用也各不相同。

（一）正面效应：补贴功能的正常发挥

1.激励创新投入：财政补贴的“挤入效应”

财政补贴，尤其是其中的直接补贴，能够对企业创新和技术研发起到良好的激励作用。企业进行创新研究，往往需要耗费大量的物力资源和人才资源，由此需要大量的资金支持。然而，在很多情况下，企业可能会因为自身发展不足而出现资金缺乏、融资困难等问题，由此致使企业创新缺乏资金支持而停滞。但在高新技术产业领域，技术和创新又是企业发展和竞争的必要手段。因此，政府财政资金的直接投入，将会产生成本上的直接促进作用，即在直接补贴的作用下，企业的资产约束将会有所削弱，创新所耗成本在一定程度上得到补偿，企业将有更多的资金和精力投入到技术创新之中。而且，基于政府财政资金的成本补偿和激励，企业也会投入更多的资金到创新和技术研发之中，由此财政资金产生了“挤入效应”，将企业资金“挤入”技术创新中。［3］此外，税收优惠、财政贴息等间接补贴措施，尽管不会直接对企业创新资金投入量产生直接影响，但间接补贴的获取需要以企业按规定进行高新技术创新为前提，由此对企业研发投入的增加起到了激励作用，即间接补贴对企业创新也是具有“挤入效应”的，而且效果往往更为稳定和持久。［4］

2.提高我国的国际竞争力：技术发展与政策环境优化

在国家层面上，财政补贴对国内创新的鼓励，会促进国内受补贴行业的技术不断更新、优化，该行业的技术状况和竞争能力也会不断变强，国家在该行业的国际竞争力也自然会得到提高。而且，需要指出的是，国家财政补贴的投入行业往往是具有重大战略意义的，除农业等基础民生领域外，都主要是高新技术领域，是当下国际竞争的重点领域，一个国家如果能在高新技术领域取得领先，那么在国际竞争和谈判中也将具有更多筹码。在此意义上，财政补贴对于提高我国高新产业技术的国际竞争力十分重要。此外，国家间的竞争也包括投资环境上的竞争，投资环境决定了国家对外资和外国技术的吸引能力，而其中的财政补贴政策环境则是一大重点。公平、完善且宽厚的财政补贴政策，将会降低企业运营成本并提升利润空间，由此具有更大的吸引力。对于外部技术的引入也与之类似，财政补贴上的优惠将会降低技术转让、技术投产、产品销售和使用等产生的成本，对技术转让者、受让者和使用者来说都具有巨大的吸引力。特别是在经济发展高度国际化的当下，资本和技术的持有者具有更多的选择，国家间的政策环境竞争也更加激烈，因此补贴政策对于提高我国的政策竞争力意义重大。

3.促进产业结构的调整和优化：财政补贴的引导功能

尽管市场自发作用也能够促成产业结构的调整和优化，但这种促成是十分漫长的，而且会导致资源浪费、社会动荡等并造成巨大的社会成本。因此，不宜期待市场低效的自发演进，而需要政府的适当介入和调控引导，而主要途径就是依托财政补贴手段。而且，政府掌管着整个国家公共资源的使用和流向，具有足够的能力去引导市场的发展方向，进而实现产业结构的调整和优化。因此，当政府动用财政资金对某个企业或行业进行补贴时，该企业或行业将会获得巨大的公共资源支持而得以迅猛发展。［5］此外，财政补贴的介入，诸如价格补贴、创新支持、税费减免、财政贴息等都能够大幅度降低企业的经营成本，并可增大企业的利润空间和市场竞争力，由此对市场主体而言具有极大的吸引力。同时，受补贴者对政府号召的响应和获益，在市场中会产生良性的示范效应，进而鼓励有关市场主体进行转型或进入该受补贴行业。因此，在财政补贴的影响下，行业的市场主体数量、规模以及竞争力都会大大增加，进而促成整个行业的壮大，而落后行业则会因优势的相对降低而逐步被淘汰，最终产业结构的调整和优化也得以实现。

（二）负面效应：补贴功能的异化

1.抑制创新投入：挤出效应的影响

一直以来，关于补贴对创新的作用类型一直未有定论，也有不少学者认为补贴具有抑制创新的“挤出效应”，即补贴资金挤出了企业在创新上的自我支出。［6］一方面，一般而言，企业的创新资金的投入额是存在阈值的，当财政补贴率过高时，企业会因为创新成本的满足和利润追求之考量，而缩小企业自身的投入，将财政补贴作为企业创新的主要资金来源，进而挤出了企业原计划的创新投入。更有学者在研究OECD的17个会员国数据的情况下提出，政府财政补贴对企业创新投入增加的促进效应与政府财政补贴率呈现“倒U型”曲线并计算出最优补贴率，当财政补贴率大于最优补贴率时，企业的创新投入会开始降低，财政补贴的创新激励功能也发生了异化。另外一方面，政府的财政补贴政策意味着大量的资源涌入，由此企业在安排创新和技术研发工作时，会更加倾向于迎合政府的补贴要求，因为此时政府补贴对这些企业来说几乎没有边际成本。此时，逆向选择和道德风险容易发生。［7］基于利益的追求，企业会以获取补贴为主要导向而盲目，而且直接补贴的无偿性质，企业不太关注补贴资金的使用效率问题，而仅重视补贴形式条件的满足，进而致使财政资金使用的低效化和资源的浪费，创新投入被相对地挤出了。

2.削弱企业竞争动力：“补贴依赖症”的产生

根据“经济人”假设，企业的竞争动力是通过在市场中维持或扩大市场占有份额获取收益。然而，高额财政补贴的介入，尤其是直接补贴，会对企业竞争和竞争力获取的积极性产生削弱作用。高额的财政补贴不仅补偿了企业的运营成本，同时也扩充了企业的收益空间，进而在一定程度上满足了企业利润追求的目标。此外，财政补贴还赋予了企业在价格竞争上的先天竞争优势，使企业在市场竞争中能轻易立于“不败之地”。因此，在收益获取及市场竞争力的保持和获取上，财政补贴都起到了巨大的帮扶作用，而长期作用下会滋生企业及行业的“补贴依赖症”，由此产生的结果是企业对自身发展态势和竞争能力的错误估计以及对市场竞争的错误认识，即企业的竞争与创新意识以及市场灵敏度因此被削弱了。而且，企业的这种先天竞争优势系政府人为赋予、不会长久存在，政策的变化或补贴的剥离会轻易降低企业的竞争优势，此时面对残酷的市场竞争企业可能会无所适从，由此产生的损害也十分广泛和深远。例如：光伏产业的“断奶令”降低了财政补贴金额，由此大幅缩减了企业的竞争优势，光伏产业哀鸿遍野。数十家大型光伏企业联名致信新华社，希望中央能收回成命、再缓几年。［8］财政补贴的长期支持，致使光伏企业习以为然并将其作为发展和竞争的基础，也正因如此当政府撤除支持后才会引发如此剧烈的“禁断症状”。

3.扭曲市场机制：“优胜劣汰”的失灵

“优胜劣汰”功能是市场竞争机制的主要内容，一方面优质的市场主体将得到更多的资源流入而获得更多的发展空间和机会，也能够在市场竞争中扩大市场份额，另一方面生产效率低下、产品和技术落后的劣质企业将会流失原有的资源，也会逐渐丧失其原有市场地位并被迫离开市场，由此市场整体得以良性发展。而“优胜劣汰”功能的发挥主要通过企业之间在产品和价格上的竞争对抗，而其中的价格竞争是较为重要的一部分。如前所述，获得补贴的企业在实际市场竞争中具有先天上的成本优势，利润空间相较未获补贴者要大得多，由此价格竞争力也更强，此时价格竞争机制被人为地扭曲了。特别是财政补贴过多过滥时，“优胜劣汰”功能也会被扭曲，一方面不该享受补贴的群体得到了政府的财政支持，而无法及时将其淘汰，另一方面其他未获补贴者的竞争力被相对削弱，而被逐渐淘汰，由此产生的后果是公平市场竞争环境的破坏，市场也失去了对资源配置和企业淘汰的主导地位。欧盟委员会的一向观点也认同这一扭曲作用，补贴可以通过抑制竞争对手的扩张或是诱使现有竞争者退出市场等方式来间接增强企业的市场力量。

二、问题与反思：我国高新技术产业补贴的政策之困

一直以来，我国对高新技术产业投入的财政资金都相当大，在我国财政预算支出中也占比较大。但对于高新产业补贴的统一规范体系，我国却一直未能建立，实践中形成了政策主导、法律缺失、市场机制被轻视的政策困境。同时，由于部门在制定文件时的主要考量在于产业的刺激与发展实效，财政补贴的法治约束效果一直缺乏足够的关注和重视，由此为补贴功能异化埋下伏笔。此外，地方政府在政策制定和补贴实施上也存在立场错位问题，致使公平的市场竞争环境受损严重。

（一）国家层面：高新技术产业的财政补贴立法不完善

针对高新技术产业的发展刺激，《中国制造2025》、《高新技术企业认定管理办法》（以下简称《认定办法》）、《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（以下简称《新能源推广》）、《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》（以下简称《光伏补贴政策》）等文件都对财政补贴的实施提出了要求，但其适用范围和补贴方式纵横交错，由此导致规范体系上的混乱局面。而且，错综复杂的文件制定也反映出文件制定本身存在较大的随意性和不规范性，而缺乏科学性与合理性。

1.功能定位上的偏差

高新产业补贴的主要功能是通过财政资金的支持和刺激，确保高新技术行业和企业能够得到快速的发展，以实现政府宏观调控、产业结构优化的目的。因此，补贴的支持和促进功能自然应纳入到高新补贴规定中，同时高新产业补贴规定也应通过制定配套制度来确保补贴功能的有效发挥。但需要明确的是，财政补贴功能也会因实施不当而出现异化，并会对社会带来巨大的负面效果，由此需要对实施过程进行法律规范。而且，就规定本身而言，作为高新产业补贴的适用规则，其本身更应偏重于对补贴实施过程和结果的法律控制和规范，即通过权力限制、权利监督、程序控制、责任追究等法律手段，抑制补贴负面效应的产生并防范补贴乱象的出现。但实际上，现行高新补贴规定的功能定位存在偏差，偏离了法治正轨。高新补贴规定过度注重补贴的实际发放和补贴效果的实现，将高新产业补贴的功能作为规定的主要定位，而轻视了规则的法律约束功能。尽管财政补贴功能具有正当性，但这并不能自动证明财政补贴实施过程的正当性，即无法证成补贴实施过程不会异化补贴功能，而且一旦补贴制度存在先天问题，补贴功能在实施过程中必然出现异化而产生负面影响。换言之，补贴功能的定位错误，会导致规定内容重补贴效果实现而轻补贴过程规范，进而异化补贴功能，为滥补、骗补、寻租、补贴滥用等问题的出现埋下了伏笔。近几年频频爆出的新闻就证实了这一点，高新产业补贴规定的主要功能亟需重新定位并且有关规定也应予修正。

2.规范体系上的畸形

科学合理的法律规范体系应当是呈金字塔状，由上至下位阶依次递减而数量递增。由于高新补贴的相关法律规范散见于各类法律中，难以作为系统的上位法去维持下位法的统一性，由此统领下位法的重担便落在了行政法规的肩上。［9］但我国现行的高新补贴规范体系上却存在畸形，不仅法律上存在缺失，行政法规也存在缺位，下位法代位的情况较为严重。我国现行的高新产业补贴规范体系主要分为三类：第一类是以《认定办法》为主要认定依据的税收优惠规范体系；第二类是以《工业转型升级（中国制造2025）资金管理办法》（以下简称《资金管理办法》）为主要依据的直接补贴规范体系；第三类是以《新能源推广》、《光伏补贴政策》等为代表的各行业综合补贴规范体系。三者虽均属高新产业补贴规定，但都自成体系且缺少行政法规的统领，体系内也是由部门规章或是规范性文件作为统领，国家层面的主要依据仍是部门规章和规范性文件等政策措施。然而，部门规章和规范性文件本身的稳定性较差，部门在制定过程中又缺乏统一规范的指引和限制，致使文件本身的科学性和合理性难获保障，由此难以担负统领的大任。例如：2016年6月出台的《资金管理办法》仅仅施行了六个月就被重新修订，而且除原条文的完善外还包括补贴程序、监督检查和责任追究等方面的大量扩充，规章制定的随意性和不科学性可见一斑。此外，由于规则制定上缺乏科学性且没有统一的行政法规统领，三类规范体系之间又存在一定的交叉和冲突，致使高新补贴规范体系整体出现混乱，致使高新补贴产生严重的制度漏洞。另外，行业补贴规定作为单独的规范体系进行处理固然能够有效保障财政补贴的灵活性和可操作性，但由于不同行业补贴规定的制定部门也不相同，我国又一直缺乏统一的基础规则或底线标准，行业补贴文件的恣意性较大且分散化、碎片化严重。［10］

（二）地方层面：高新技术产业财政补贴存在偏向性

一直以来，地区保护和部门利益之争等问题未曾断绝，地方政府在制定政策措施时往往会考虑很多的额外因素，诸如本地GDP的增长、自身政绩的提高、照拂权力寻租者等考量使地方政府的中立性和公正性降低。而财政补贴作为政府调控的主要手段，自然受到严重影响，而此时地方政府所制定的规章、规范性文件及其他政策文件（以下统称政策措施）将具有偏向性，补贴规定的实施也相对缺乏公正性。

1.地方文件的偏向性制定

就政策措施的制定而言，地方对中央及有关上级的规定进行具体细化是正当的，一方面是基于地方实际情况和市场特点的客观需要，另一方面也是地方政府管理职能的内在要求。但是，基于政治晋升的考量，地方政府和部门特别注重本地方经济发展状况，由此对于外部资金尤其是国家财政投入十分看重，政策措施制定本身也就具有了一定的目的偏向。特别是在中央与地方共同补贴的背景下，各地方都希望本地企业能够争取中央财政资金的投入，设法使自己配套投入的财政资金不会外溢给其他地方而弥补了其他地方的财政支出，并在设法争取到财政资金补贴后用于本地高新产业的发展，以带动本地经济发展和税收、就业的提升。［11］由此，政治晋升下的地方利益保护严重歪曲了政策措施的制定，财政补贴发放和使用的规定必然会存在一定的偏向性，本地企业将成为主要甚至唯一的受益者，这一问题在高新产业补贴实践中屡见不鲜，一直未得到有效规范。此外，由于国企和本地大型企业对地方经济发展影响较大，地方政府在制定政策措施时往往会加以考虑，并作出偏向性的规定，赋予国企和大型企业制度上的先天优势，使之能够对地方经济发展持续发力。另外，政府补贴的“援助之手”还会被利益集团或政客所扭曲，由此也会使政策措施的制定本身具有偏向性和针对性，成为少数人的专有支持。

2.补贴规则的偏向性实施

根据合理行政原则项下的考虑相关因素原则，行政机关在进行裁量的过程中应当只考虑法定的或符合立法授权目的的相关因素，而不得考虑不相关因素。［12］而考虑不相关因素或者不考虑相关因素都是滥用行政权的表现，都属于行政违法行为。具体到高新产业补贴中，非相关因素就是指企业所有制类型、企业的注册形式、企业的注册地点、政府与企业的关联性、企业的纳税能力等与高新产业补贴规定目的相违背或不相干的因素，此类因素的考量不会助益应受补贴企业的择优选择，只会助长不正之风。而且，财政补贴的实施过程其实就是政府的裁量过程，由于高新产业补贴规定本身存在很多的裁量性标准，而且难以进行具体细化，由此政府裁量权的行使空间较大，此时非相关因素的影响和作用发挥也就有了施展的空间。而在非相关因素的影响下，政府裁量的事实依据将偏离立法目的，性质上也将丧失客观性和中立性，进而影响财政补贴的功能发挥。更重要的是，如前所述，这种违法补贴的授予，会损害公平竞争环境并扰乱原有的市场竞争情况，“优胜劣汰”“资源高效配置”等市场机制功能也会因此搁浅。需要强调的是，当偏向性是因权力寻租而产生时，如不加以有效处理和惩治，只会产生错误的违法示范效应，对市场主体产生错误的引导作用，形成寻租为主、创新为辅的错误风气。

三、我国高新技术产业财政补贴的法治化进路

补贴的法治化要求中央和地方规范的制定要科学、合理并符合法治理念和法治精神的要求，而且中央和地方所制定的规范也应得到公正而无偏私的执行。由此，需要中央立法的不断完善，以提供完备的法律依据支持，同时也应加强地方政府外部审查规制的约束力度，以清除地方的违法政策措施并规制政府的违法补贴行为。

（一）中央层面：以法治理念重塑高新技术产业补贴法律规范

以法治理念重塑高新技术产业补贴法律规范，包括功能定位修正和规范体系完善两个层面。

法治在功能定位修正层面的要求，主要侧重于法律规范的控制和约束功能。高新产业补贴功能的发挥不仅需要补贴的发放到位，更重要的是补贴的发放对象和具体使用切实符合法律规范的要求，如果补贴在对象确定层面或补贴使用层面上出现问题，则补贴的实际作用方向必然是有偏差的，而对象的确定和使用的约束必然需要裁量约束和过程之治的外部约束保障。由于高新产业补贴动用的是我国的财政资金，补贴对象的确定和资金的实际使用都应纳入到全程监管行列，高新产业补贴规定也应参考我国《预算法》将补贴行为规范和补贴过程管理和监督作为高新产业补贴规定的主要功能，对于补贴正面效应的发挥也应纳入到主要功能之下。具体而言，高新产业补贴规定应当审视并完善现有的裁量规范，通过设置具体裁量条款和裁量机制，修正现有规定的裁量权过大的漏洞并防范补贴过多、过滥乱象的发生。同时，高新产业补贴规定也应扩充补贴实施的程序规定，将当事人申请、政府审查裁量和事后监管等环节均纳入过程之治的范畴内，通过设置充足且严格的程序，将政府行为、受补贴者的行为透明化、规范化，以限缩补贴实施的随意性和非规范性，最终通过程序公正助力实质公正的实现。

准确的功能定位决定了高新产业补贴规定本身的正当性，而完善规范体系则更强调规定之间相互协调而不会因冲突引发制度漏洞。根据重要性原则，当一项事务足够重要，则该项事务应当遵循法定主义。［13］而考虑到我国现行政府补贴法律的混乱现状，《政府补贴法》的制定仍还未到时候，由此行政法规应当及时补位，暂行担任高新补贴规定的基础依据，以统一并规范化部门规章和规范性文件的制定。［14］一方面，应加快出台高新产业补贴行政法规，以在当前阶段发挥其在高新技术产业领域的一般规定的作用。内容上应着眼于所有类型高新产业补贴实施和规范的一般性规定，由此需要审视并提炼现有的三类补贴规范体系的共性内容和基础标准，进而具体规定补贴的标准确定、条件设定、实施程序、责任追究等基本内容，树立其在高新产业补贴领域的“一般法”地位。同时，该法规也要设置一定的冲突协调机制，实现体系内各组成部分相互协调、相互配合的功能运作过程。另外一方面，应重新审查已出台的规章和规范性文件，破除其在全国规范制定和实施的统领作用，修订内容上违背一般性规定和代位行政法规的条款，使其与行政法规保持一致。此外，对于行业专门补贴规定，尽管其在特定领域具有“特别法”地位，内容上仍应遵从高新产业补贴行政法规的一般性安排，并在行政法规确定的框架下作出特别安排。

（二）地方层面：以竞争审查约束地方政府的裁量权和恣意性

地方政策措施的制定及实施不能具有偏向性，而应保持中立，否则就构成了《反垄断法》关于行政性垄断的规定。因此，需要在竞争法上对此作出规制。而竞争审查和竞争中立业已成为国际潮流，由此加大公平竞争审查制度与竞争中立审查制度的介入力度也是必要之举。

根据《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）的规定，公平竞争审查的方式包括对增量政策的出台前审查和对存量政策的评估清理，即对于即增量政策和存量政策的竞争友好性质都作出了较为全面的保障。而且，《意见》也明确禁止包含有违法或不公正补贴、优惠规定的政策措施出台。但实践中地方保护主义、部门利益之争根深蒂固，由此需要加快推进公平竞争审查的介入广度和深度。同时需要指出，《意见》确定的制定机关自我审查为主原则存在一定的程序“空转”风险［15］，政策制定部门以自查方式纠正出自己错漏的可能性较小，特别是审查还具有较强的专业性。由此，也需要对公平竞争审查制度进行不断地修正和改良，逐步推动反垄断执法机构、专家、第三方专业机构等专业者参与审查的比重和影响作用。除此之外，还应贯彻竞争中立审查制度，审查并纠正机关执行财政补贴规定中的违法行为。竞争中立对政府的市场调控行为提出了中立性要求，即要求政府在动用公权手段干预市场时必须保证自身是公正且无偏私的。同时，竞争中立审查也强调行政合理原则，以防范政府在裁量中考虑额外因素。从近年来新能源汽车补贴实践来看，基于所有制、资本来源等不同而有所区分，不仅损害了公平竞争环境，对于被补贴者反而起到了竞争抑制的作用。［16］由此，应大力推进竞争中立审查制度，对政府用权的偏向性予以及时的取缔。而且，财政补贴的偏向性对于未受补贴者构成变相的权益侵害，由此应当赋予未受补贴者充分的救济和质询权利，这需要立法上作出配套规定。

四、结语

现代市场结构转型的重点在于发展高新技术产业，以逐步替换传统的中低端产业并优化产业结构，而新兴高新技术行业的发展需要大量资金的流入，由此财政补贴的大量投入尤为重要。但是，光伏发电、新能源汽车等行业的补贴实践时刻警醒我们，轻视法治只会导致制度漏洞，引发滥补、骗补、竞争环境损害等严重后果。因此，财政补贴的投入尤其需要强调法治理念的引导和规范作用，使财政补贴在法治框架内科学运行，避免权力滥用所导致的补贴功能异化，使财政补贴的积极效应得到实现和加强而消极效则能得到有效限制。值得注意的是，高新技术产业的科学发展还需要市场机制发挥决定性作用，由此公平竞争秩序和市场机制的维护十分重要，对于政府采取立法、执法等方式进行的竞争限制甚至排除活动，应当通过竞争审查在事前及事后进行及时的纠正。至此，科学的顶层设计和有力的地方贯彻需要相结合，财政补贴立法完善、政令统一、执行公正的状态便可建立，高新技术产业在迅猛发展的同时也能保持稳健姿态。