深入开展“访惠聚”驻村工作推进克州基层党组织强基固本工程研究*①

新疆克州州委组织部课题组

2014 年2 月，自治区党委决定，以争取人心、做好群众工作为统领，以促进民族团结、宗教和谐为重点，以开展党的群众路线教育实践活动为切入点，开展“访民情、惠民生、聚民心”驻村工作（下文简称“访惠聚”）。开展“访惠聚”五年多的时间里，新疆的基层党组织工作得到进一步重视、基层党组织政权得到进一步巩固，基层培养了一大批能带领人民群众致富奔小康、维护社会稳定的领头人，全疆各级干部在基层的广阔天地得到了历练，干群关系更加密切，基层党组织面貌、人民群众的精神焕然一新。

一、克州开展“访惠聚”驻村工作的基本做法与成功经验

1.压实“一个责任体系”，解决“谁来抓”的问题。为解决基层党组织建设“谁来抓”问题，克州党委从源头上压实领导干部党建主体责任，全面落实县、乡镇和村党支部抓党建工作三级责任制，构建党委统一领导、书记负总责、分管领导具体抓、班子成员协同抓、职能部门共同参与的齐抓共管党建工作格局。针对地域偏远的基层农村党组织软弱涣散的问题，克州党委稳步推进“四个领导核心”建设工程，使村党支部成为贯彻落实党的路线方针的领导核心、成为农村各种组织的领导核心、成为农村各项工作的领导核心、成为团结带领群众建设美好生活的领导核心。同时，加强基层党建落实过程中的责任考察制度。一是明确各自工作职责。克州基层党组织准确划分第一书记、村“两委”班子成员、“访惠聚”驻村工作队队员、各级包村包户干部、村警务室民警辅警、驻村管寺干部、学前“双语”支教干部、村民小组第一小组长、村民小组长、十户长等工作职责，使各驻村工作力量对各自职责从“雾里看花”到明明白白，推动形成人人有责、人人负责、人人尽责的责任体系。 二是量化责任考核。克州基层党组织落实任务清单制度，组织领导干部每年紧扣党风廉政“两个责任”和“一岗双责”进行述责述廉，向党员报告工作，征求意见建议，接受党员评议，督促领导干部对党建工作履职尽责。由县（市）委组织部牵头、乡（镇）党委组织实施村党组织年度考核，采取平时考核与季度考核相结合的办法，科学、合理考核评价村党组织和第一书记工作实绩，按照30%比例评先评优，实行末位淘汰制。

2.聚焦“两个主体”，解决“抓什么”的问题。克州党委坚决贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略，聚焦党组织和党员两个主体，以社会稳定和长治久安总目标为统领，不断夯实党的执政根基。工作中，明确抓好政治建设这个根本，抓好思想建设这个基础，抓好党的领导这个核心，抓好干部队伍这个关键，抓好基层组织这个堡垒，抓好党风廉政建设这个重点。对查处的“四风”“四气”“乱政”问题典型案件，在全州范围内点名道姓通报曝光，以发挥警示作用，达到了作风建设更加巩固，党的建设全面加强的目标。紧盯党组织政治功能弱化、服务功能不强、先锋作用发挥不充分和党员意识不强等薄弱环节，坚持下大力气整顿软弱涣散的基层党组织，制定下发《克州整顿软弱涣散基层党组织考核验收方案》，严格细化量化考核验收程序和标准，对近两年集中整顿的60 个软弱涣散基层党组织进行全面考核验收，目前已完成乡村两级自查初验工作。通过建立软弱涣散基层党组织整顿工作长效机制，推动软弱涣散基层党组织整顿工作长效化、常态化。同时，克州党委还通过“一竿子”贯彻到底，“一揽子”落实到位，保障“访惠聚”驻村工作直接与最基层实现无缝对接。在村级设立党总支，下设“访惠聚”驻村工作队党支部、驻村管寺管委会党支部、村党支部等支部，由第一书记担任党总支书记，进一步巩固了村党支部第一书记的领导核心地位。对于不具备设立党总支条件的村，明确各驻村工作力量要在第一书记领导下开展工作，积极构建第一书记负总责、各驻村工作力量共同参与的管理体系。

3.推进“四项工程”，解决“怎么抓”的问题。克州党委围绕“锐意创新、埋头苦干，守望相助、团结奋斗，扎实推动经济高质量发展，扎实推进脱贫攻坚，扎实推进民族团结和边疆稳固”的基调，着力解决好基层党员群众反映的突出问题，让基层党员群众得到实惠，增强基层党组织的战斗力、凝聚力和向心力。一是实施“保障工程”。针对目前全州人均收入在贫困线以下的生活困难党员，通过“三破三立”解决困难党员帮扶问题，按照一般困难、比较困难、特别困难三个层次，分别在村（社区）党支部、乡（镇）党委和县（市）委组织部建立电子管理台帐。建立结对帮扶、定期走访、督查考核制度和民政、税务、财政、金融等部门参加的帮扶工作联席会议制度及困难党员结对帮扶管理台帐，对困难党员实施“一对一、一帮到底”。同时，做到党内帮扶与社会帮扶、物质帮扶与精神帮扶相结合，切实做好党员关爱帮扶工作。二是实施“培训工程”。以“科技之冬”开展远程教育操作员技能竞赛为契机，继续抓好农村远程教育学用活动，开展“科普大篷车进百村”和万名党员群众大培训活动。将从宣传、党校、农业、畜牧、司法、科技、农经等相关单位、部门抽调的干部和专业人员分赴3 县1 市开展培训指导工作。三是实施“阵地工程”。积极争取和筹措资金，继续加大村级组织活动场所建设投入力度。在有条件的村积极推行农村党员干部现代远程教育站点、图书阅览室、卫生室、警务室、村级“双语”幼儿园和村级超市“六位一体化”村级组织阵地建设。设立村民事务代办点，实行村干部“坐班”制，负责处理日常村务工作，接待群众来访，定期组织党员群众学习党的理论政策、法律法规、农牧业技术和劳动技能，提高党员群众思想道德水平，丰富村民的精神文化生活，满足村民的科技文化需求，为群众外出务工打好技工基础。四是实施“造血工程”。继续推进与基层党组织联系和结对活动，开展农牧民大培训，提高党员群众素质和致富能力，帮扶基层党组织选准一条壮大集体经济、带领农牧民共同致富的路子，提高“双带”致富效益。

4.开展“五项建设”，解决“如何抓到位”的问题。党建工作作为固本强基的重点工作，“抓基层打基础”必然是重中之重，必须通过对党建神经末梢的具体延伸来夯实基层基础。一是强化基层组织“三级联创”。克州各县（市）、乡镇党委和村党支部把“三级联创”作为加强农村党建工作、促进农村和谐发展的一个主要渠道，突出基层党组织领导班子建设、增强干部队伍素质、密切党群干群关系、确保农村社会稳定、促进经济发展、加快新农村建设、提高人民生活水平，逐步达到社会主义新农村建设的要求。二是强化乡镇“4211”工作机制。通过规范运作“4211”工作机制，形成了“每天有干部在岗工作、经常有干部包村督导、每期有干部党校轮训、定期有干部在家轮休”的良好工作格局，既保证了在岗的严肃性，又保证了培训的实效性，更保证了干部的休息权益。三是强化壮大乡村集体经济。立足实际，突出特色，着力在农区优先发展“一块高效地、一个经济园”，牧区优先发展“一群优质畜、一片活草场”上做文章。在全州特有的“巴仁杏”“沙棘”“牦牛肉”“羊肉”等农牧产品上注重发展产业链条。同时，采取“扶两头带中间”的办法，按照“扶强带弱、专款专用、分批扶持”和“无偿使用、三年还本、滚动扶持”的原则，着重发展一些“短、平、快”（即易立项、能实施、见效早、收益好）的项目。四是强化基层阵地建设。克州党委围绕六室（村两委办公室、会议室、远程教育室、图书阅览室、卫生室、警务室）、两栏（村务公开栏、政策宣传栏）建设，先后分四批（4 年）完成了235 个村级组织办公用房和群众活动场所的建设，同时还为村委会解决了办公桌（椅）、档案柜、电视、图书、体育器材等设施。村级阵地建设的完善从一定程度上解决了村级组织“无址办公”、村民“无处议事”、党员“无室学习”、群众“无所活动”等一系列问题，真正做到了“经常有人办公、时常有活动开展、定期有学习教育、长期有群众问事”。五是强化社区党的建设。通过加强社区干部队伍建设、巩固扩大社区党建工作阵地建设、加大社区工作经费投入力度等措施，强化服务群众的能力。通过社区与辖区单位共驻共建活动，实现了与辖区单位在“协商自愿、双向服务、资源共享、优势互补、条块结合、共驻共建”的目的，形成了“民主、平等、合作”的关系。

二、当前克州基层党建面临的新问题新矛盾及成因

1.克州基层党建工作面临的新问题新矛盾。根据对克州三县一市的调研，以及对当地各级干部群众近300人次的访谈来看，克州基层党建工作面临的新问题新矛盾主要有基层党组织引领力度不够，基层党组织政治功能不突出，农村基层党组织带头人素质不高，农村基层党建的覆盖力和组织力偏弱不能适应当前乡村振兴的新形势新要求，以及面对复杂问题的应变能力有待提高等方面，具体集中在以下几类问题：

一是组织功能“弱化”。主要是指农村基层党组织功能作用发挥存在问题，难以发挥战斗堡垒的作用，难以担负起党的战斗力基础的重任。突出表现为基层党组织政治功能上缺乏活力，党中央的路线方针政策和重大决策部署在传导至神经末梢、有效贯彻上缺了火候。基层干部群众在访谈中表示，“大的政策部署说得出来，也实行了，但就是‘差了点味道’”，差就差在没有使政策落地生根，没有发挥组织功能的积极性能动性，没能做到具体问题具体分析，在切实解决基层个体问题时动能不足。

二是组织建设“虚化”。主要是指农村基层党组织自身建设存在问题，基层党组织实体化运作发生障碍，组织性不足，凝聚力有待提高。如一些农村基层党组织的组织生活流于形式，“三会一课”不能起到提神醒脑、红脸出汗的作用，甚至连基本的“三会一课”都难以坚持，党员对党组织失去归属感；一些农村基层党组织虽然能够经常开展党内政治生活、组织生活，但是批评与自我批评时缺乏原则性战斗性，存在着形式化、庸俗化倾向；在发展党员方面，各基层按照《自治区2015～2019 年发展党员工作规划》的要求，原则上是成熟一个发展一个，但因标准不明确，个别地区急于完成上级交办任务，将指标扩大化，造成发展党员质量参差不齐。这种“虚化”既有形式主义的因素，也有班子政治高度不够、斗争意识缺乏的因素。

三是组织地位“边缘化”。所谓“边缘化”主要是指基层党组织在所在基层单位中的地位问题，突出表现在农村基层党组织核心地位得不到保证，远离基层单位权力中心，权责不相匹配，责任重而权限小，其表现为社会整合能力开始下降。尽管很多措施都是以基层组织的名义实施的，但干部群众更重视的是带头人的地位，而非组织的地位，突出表现在对上级选派干部的态度和对基层本土干部的态度不尽相同。

四是组织运作“偏离化”。偏离行为是指人们在遵守社会规范的过程中出现的背离、违法行为，对于组织运作而言，是指其在现实生活中，运作基础距理想状态有所偏离的现象。一方面，不少基层工作存在重数量轻质量问题，如入户走访，存在大规模反复进行，无效重复工作较多、为了走访而走访等问题；另一方面，不少基层干部工作方式方法不够灵活，不能应对克州地区复杂的基层情况，难以针对每个乡镇特点开展工作，少数干部在资金分配、审批审核环节以及管理基层事务的过程中，滥用职权侵害群众利益问题时有发生，造成“最后一公里”的堵塞，使基层党组织运动“偏离”现象较为严重。

2.克州基层党建工作存在的问题成因分析。一是基层人才需求和储备不足的矛盾。在实际工作中，一线驻村工作队持续选优配强乏力，驻村工作队员的“用人荒”逐渐成为突出问题。究其原因，第一，待遇难留人。基层党员干部的工资待遇不高，无法破除他们的后顾之忧安心服务基层党建；第二，工作任务繁重。“上面千条线，下面一根针。”党和国家各项方针政策要通过基层干部落实到广大群众中去，稍有懈怠，便会陷入被动。同时很多任务落实到基层都存在不同程度的“叠加”和“加码”现象，加之检查、督查、考核等各项工作层出不穷，造成基层干部任务繁杂、无序、忙碌。

二是监督管理的高标准与实效性之间的矛盾。作为落实国家大政方针、服务群众的“最后一公里”，基层干部的工作情况必须受到全覆盖、深层次的监督，防止群众利益变相流失。克州党委为了保证服务的精准有效，严格要求各级下沉干部受当地党委管理。但在实际操作中，许多干部不愿意将工作关系下沉到基层，存在害怕扎根基层的思想，导致很多工作浮在表面。加之考核机制不完善，虽然自治区针对下沉干部出台了相关考核标准，但在具体执行时，存在考核任务扩大化、考核标准抬高倾向，且不同考核督导组有不同标准，使得基层党组织应对乏力聚焦不准，也造成了部分干部害怕扎根浮在表面的思想。

三是第一书记的示范引领和培养帮带的矛盾。第一书记是“访惠聚”驻村工作中的一种创新和尝试，对基层党建工作具有示范带动作用。但在实践中，其配套的容错减责机制落实不到位，造成部分第一书记因怕追责问责，工作时瞻前顾后，只求无过不求有功。针对这种情形克州党委及时制定下发了《克州村（社区）第一书记容错减责办法（试行）》，明确10 种可减责（免责）情形，但执行时过于笼统，缺乏细则，可操作性不强。同时第一书记的权力、责任过于集中，容易造成偏离工作定位。许多基层干部反映，一边是第一书记角色定位过高，事事要参与、件件需落实，有的部门将“第一书记负责”理解为“第一书记担责”，第一书记甚至成了被追责问责的“专业户”，既不利于第一书记开展帮带工作，也不利于基层干部的成长。

基层是各项事业的基石，没有基层的稳定，就没有克州的稳定；没有基层的发展，就没有克州的发展。克州自然环境恶劣，经济社会发展水平相对滞后，城乡困难群众数量相对较大，贫困程度相对较深，基层党组织开展工作具有特殊性，也存在一定难度。克州党委应在密切联系群众上下功夫，体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，诚心诚意为群众谋利益，特别是要深入到问题较多、矛盾尖锐的地方同群众一起商量，寻求解决问题的办法，理顺群众情绪，关心群众疾苦，为彻底解决存在的新矛盾新问题打开突破口。

三、新形势下完善克州基层党建工作体系的实现路径

1.政治工作上：把政治建设摆在克州基层党建工作的首位，强化基层政治功能，提高政治能力。一是农村基层党组织要强化基层政治功能。政治功能是基层党组织的魂，服务功能是基层党组织的根，基层党组织政治功能强大必将推进克州服务型政党建设。推进乡村振兴战略，要扎实推进党建工作，突出政治功能，提升组织力，抓乡促村，把农村基层党组织建设成凝聚群众、团结群众，推动乡村振兴战略的坚强战斗堡垒。新时代克州农村基层党组织要在围绕中心工作中强化基层党组织政治功能，在优化党建资源中强化基层党组织政治功能，在推动治理能力现代化中提升基层党组织政治功能。二是运用制度进一步规范农村党组织政治建设。突出民主协商主线，围绕党员和党支部活动、村民代表议事、村务财务公开等，制定切实可行、便于落实的具体制度，严格按照《中国共产党章程》和相关规定要求加强农村基层党组织的规范化、科学化、制度化建设，推动全面从严治党在基层农村落到实处，切实落实好“三会一课”等基本党内生活制度，“三会一课”的内容要与各级党组织的要求高度一致，符合农村党员的实际需要，要与农业生产、农村发展、农民生活相结合，与当前农村发展特别是脱贫攻坚的紧迫形势相适应，与精准扶贫的要求相匹配。通过制度建设，确保农村基层党组织充分履行职能，确保基层党员领导干部忠诚干净担当，发挥表率作用，确保广大农村基层党员党性坚强，发挥先锋模范作用。

2.工作理念上：用法治思维加强基层党建工作。新形势下要坚持围绕中心，服务大局，以法治精神全面推进基层党组织的思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。一是克州基层党组织要切实将基层党建作为最大的政绩工作来对待，坚持和创新“三会一课”制度，实现基层党组织工作内容由“虚”向“实”转化，真正把“三会一课”制度作为提升基层党组织规范化、制度化的有效平台。引导党员敢于同各种不良现象和错误思想作斗争，以此加强组织力和领导力，做到坚决维护党中央权威和集中统一领导，认真执行党的决定，有效落实党的各项政策，真正把基层党组织建成坚强战斗堡垒，努力实现南疆社会稳定。二是推进基层党组织建设规范化。虽然克州基层党组织和党员理想信念坚定、工作干劲十足、与群众感情日益加深、各项工作有条不紊推进，但是克州基层党组织工作在规范化的轨道上还需要继续探索和完善，包括党建工作责任、党的组织建设、党员教育管理、党的组织活动、党建工作保障等方面的规范化问题。通过规范化管理基层党组织，规范化开展基层党建工作，让整个基层党建工作规范化、科学化、程序化。三是基层党组织及党员要具有法治思维，运用法治方式化解基层矛盾。基层党组织进行各项工作都要遵循法律法规，学会运用法治方式化解社会矛盾，解决问题要有规章、有法度，切不可同样问题不同人群区别对待，坚持法律面前人人平等，矛盾面前可以协商的原则，大力推进和尝试“基层协商民主制”，逐步提高基层治理现代化水平和法治化水平。

3.工作机制上：强基固本，深化基层党建工作的创新能力。一是围绕加强基层党组织建设（村级），实施第一书记的容错减责机制。在全面实施乡村振兴战略中，一些改革措施遭遇“中梗阻”，一些重大战略难以落实，一定程度上与部分领导干部有顾虑、不敢改革、不敢创新有关，他们认为“枪打出头鸟”“做得越多风险越大”。通过健全激励机制，要让改革创新者尝到“甜头”，看到干与不干确实不一样。通过完善容错纠错机制，让改革创新者释放出更多的工作活力。二是创新基层干部考核评价机制。能否建立起科学规范的基层党员干部考核评价机制，直接关系到基层党员干部的精神状态和工作热情，关系到党的各项政策在基层能否得到贯彻落实。对于基层干部的考核应该从人性预设角度，从物质与精神方面打开考核思路。一方面量力而行采取物质奖励，另一方面综合采用多元激励考核机制，特别是精神激励机制，合理控制考核的范围和力度，保持考核的客观性、合理性和科学性，给基层干部“减减压”，使他们在一个既安心又不敢松懈的环境下努力工作。三是创新基层党建模式。克州基层党组织要以“党建+精准扶贫”为抓手，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。要立足基层村、镇中群众最关心的、矛盾最集中的问题，特别是事关群众利益的问题，让群众各抒己见，基层干部与群众互动协商，出谋划策，把基层党建工作做实做好。

4.队伍管理上：搭建平台，提供政策支持，强化人才队伍建设。一是选树一批优秀村党支部书记典型。积极推荐优秀村党支部书记作为各级党代表、人大代表人选，加强对村党支部书记典型事迹的宣传，激发村党支部书记干事创业、担当作为的成就感荣誉感。应结合克州“寻找老支书精神”，号召克州基层村支书学习和传承“老支书精神”，切实将“老支书精神”当成一面镜子，时常深化于心，往“实”处照、往“深”处照、往“小”处照，不忘初心、牢记使命，在推动乡村振兴战略中将“老支书精神”落到实处。二是率先在丝绸之路经济带核心区建立“人才工作室”。“丝绸之路经济带”的提出，让具备了特殊区位优势、资源优势、政策优势和后发优势的新疆，站在了构建“丝绸之路经济带”的最前沿。克州党委要抓紧发展机遇，成立“人才工作室”，及时广纳人才，推进重点产业人才培训计划和技术技能型人才队伍建设。针对克州多民族聚居的特点，可以有步骤、分批次地将少数民族群众送去学习一技之长，培养更多的技术工人、高级技工和管理型人才，为克州产业发展储备充足人才队伍。三是完善内招生相关政策，平衡人才竞争机制。内招生是克州柔性引才的政策之一，克州近几年对内招生的政策扶植力度相当大，在实际工作待遇落实上给予了前所未有的倾斜，吸引了大量人才来克州工作生活。要注意的是，在突出内招生的同时，也要平衡其他非内招干部在福利待遇、提拔任用方面的利益，避免出现提拔一批，打击一片的情况。

5.管理手段上：加快建立多种主体融合创新的管理体系。一是构建严密的基层组织体系，完善党委领导、政府管理、社会协同、多主体参与的社会管理框架体系。克州有县市委4个，州直党委21 个，党组159个（其中州级党组51个，县市党组108 个），乡镇党委37 个，村党支部231 个，城市街道工委2个，城市社区居委会35 个，基层党组织分布广泛，严密完善，同人民群众的联系密切，但不少党组织在管理手段和管理方式上存在单一化，不适应信息化时代发展要求。因此，克州基层党组织必须创新性、针对性、灵活性地调整组织建设，在主导社会管理创新的同时，不应包揽过多的社会组织职能，应最大限度地实现社会优势资源整合，加强城乡基层自治组织建设，有效发挥护边员、爱国宗教人士、“四老人员”“十户长”“楼栋长”等群众的作用，切实加强基层自治组织和各类社会中介组织的社会组织功能，促进形成社会服务网络化，使社会力量在社会管理创新中发挥应有的作用。二是建立规范高效的社会动态基础信息采集机制。要利用互联网实现基本信息的采集、动态更新、实时跟踪和数据共享，建议借鉴江苏“大走访”经验，利用互联网技术，一次走访，一次核实，一次录入，将困难户一次反馈到位，信息联网共享，并且时时更新。三是克州基层党组织应把脉时代，尝试“互联网+党建”新模式。党建和互联网的融合实质是以党建工作的信息化提升服务群众的水平，为了达到这一目的，亟需促进党建工作信息化和服务化相结合，建立“互联网+党建”的长效机制。针对基层干部的考核与监督同样可以采用较为先进的互联网考核方式，实时动态监督干部完成工作的进度、效果以及群众的满意程度等，都可以在网上量化考核，潜移默化地形成有效竞争机制。

6.具体着力点上，把解决群众生活问题和反对“三股势力”结合到一起。一是通过日常教育培训，如致富培训、职业技能培训、国家通用语言文字培训等，让广大群众熟练掌握职业技能，提高就业本领，同时在教育中要增强国家意识、公民意识、法治意识，让基层群众尤其是价值观处于可塑期的青年明辨是非、远离宗教极端思想，通过民生问题和认同问题的解决，夯实社会稳定的基础。二是在重点培养上下功夫，引导家庭、家族、熟人团体整体亲和基层组织。课题组在调研时发现，当地不少村民都曾出境经商贸易，生活比较富裕，主要家族子女大部分在内地接受教育，但他们的“五个认同”意识不强。针对这种情况，克州基层党组织要大力引导，主动重点培养，与他们交朋友，面对面、点对点地进行谈心教育，通过转化粘合重点人群，以此带动整个家族的向心力，增强“五个认同”，筑牢中华民族共同体意识，破除“三股势力”滋生的土壤。

综上所述，农村基层党组织作为中国共产党的基层组织，是中国共产党在农村的领导核心，是党在农村全部工作和战斗力的基础。当前我国农村建设主要的任务就是打赢脱贫攻坚战、深入实施乡村振兴战略、推动全面从严治党向基层延伸、巩固党在农村的执政基础。农村基层党组织既是农村经济发展的强劲引领者，也是农村经济建设和发展的助推者与组织者。新形势下克州各级党组织必须坚持以新时代党的建设总要求为指导，发挥党的政治资源优势，把提高党的组织力作为巩固扩大基层党建长效机制的根本举措，进一步加强和改进基层党的建设各项工作，发展积极健康的党内政治文化，营造风清气正的良好政治生态，切实增强和提升基层党组织的战斗力和凝聚力。