关于社会治理及其现代化的战略思想

王名 王玉宝

党的十九届四中全会，不仅全面系统地提出和部署了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略思想及其政策措施，而且站在国家治理的高度，提出和部署了加强和创新社会治理、推进社会治理现代化的整体战略。全会通过的《决定》①即2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，本文使用统一简称《决定》。明确指出：社会治理是国家治理的重要方面，必须坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

党的十九大报告从指导思想、基本格局、体制制度、发展水平、机制任务及战略目标六个方面，对加强和创新社会治理做了系统部署，将对社会治理的认识提到了一个新高度，形成了全面深化改革整体框架下关于社会治理现代化的系统观点。党的十九届四中全会在党的十九大报告思想基础上，进一步明确并深化了加强和创新社会治理的战略思想，做出了如下八个方面的重要论述和部署。

一、强调公共性，坚持和完善“共建共治共享”的社会治理制度

《决定》明确地将“共建共治共享”规定为社会治理制度，高举公共性的大旗，将社会治理的战略思想上升到国家战略的高度。

“共建共治共享”是党的十九大报告提出的一个重要的治理思想，强调要打造共建（突出资源整合）、共治（注重治理过程）和共享（关注成果分配）“三位一体”的社会治理基本格局。《决定》在继续延用“三位一体”理念的基础上，进一步将其规定为社会治理制度。这一制度的本质，在于突出强调社会治理的公共性，高举公共性的大旗，并以制度的形式加以明确和规范，使之成为加强和创新社会治理的基本共识与共同目标。

共建强调合力合资，共治强调合智合作，共享强调共益共赢，其重心在于一个“共”字，凸显了社会治理的公共性。这种公共性具体表现在四个方面：一是社会治理往往同时具有公共管理和公共服务的属性，需要党委领导和政府负责，需要投入大量公共资源和公权力的必要介入；二是社会治理一般具有主体多元、过程开放、领域广泛等特征，需要来自党和政府、社会各界、上下各层级、东西南北中各方面、自上而下和自下而上各向度等的多元、广泛、持续和深入的参与；三是社会治理具有跨界特征，所面对的问题高度复杂，需突破主体间界限，尤其需要民主协商，要用跨界的思路、跨界的方法、跨界的机制进行协商对话、协调互动、协力共治；四是社会治理总是带有共生共在的一体化特征，其整个过程及系统并非简单的拼装组合，而往往具有荣辱与共、兴衰一体的不可分割性，使得围绕社会治理，必然达成多元主体之间共建共治共享的深度合作与融合。

公共性是社会科学的基本范畴之一，强调与私人利益相对立的公共利益及其所建构的公共领域和公共价值。在马克思看来，公共性是人类的社会属性之一，是人们在社会实践中形成的一定社会关系。马克思在揭露资本主义社会的本质时提出并论证了超越私人利益的“公共利益”的存在及其内在机制，进而畅想未来作为公共性实现形态的“自由人联合体”。哈贝马斯强调，在现代社会，“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对立的。”可以说，超越私人利益的公共利益和与私人领域相对立的公共领域，是公共性的基石，其中既包含对私有制的部分否定，也包含私人权力向公权力的让渡。在这种意义上，共建共治共享，意味着在多元主体之间通过让渡各自的权力（权利）形成一定的公共领域，意味着不同主体间在频繁的交往和互动中达成共识并形成超越各自不同利益的公共利益，也意味着基于公共领域和公共利益在共建共治共享的过程中实现一定的公共价值。

与西方传统相对应，在中华传统文化数千年的思想演进中，公共性并没有缺失，而是以其特有的方式表现出来。孔子在《论语》中强调的“里仁为美”，阳明心学倡导的“致良知”，以及孙中山先生所倡导践行的“天下为公”，表达的都是高于“小我”的公共性。这种公共性的来源与西方文化不同，并非源自超越私人利益的公共利益或私人权力的让渡，而主要来源于个体的内在良知和“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的君子情怀与责任。这种基于个体的内在里仁与良知的公共性，强调的并不是利益、契约或公共领域（注意其结果本身并不对立），而更看重个人的德行、责任及作为意义和情感共同体的家国情怀及其精神归属。在这种意义上，共建共治共享，最重要的出发点不是利益，而是里仁；不是权力（权利），而是良知。诚如《大学》所谓：欲修身齐家治国平天下，必先正心诚意致知格物，①“古之欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；欲正其心者，先诚其意；欲诚其意者，先致其知；致知在格物。”——《大学》。亦即儒家一贯推崇的“内圣外王”之道也。

因此，东西方文化和价值观的差异，塑造了两种不同来源的公共性：一种是以人为本、由私权而公域的公共性，强调公共利益和公共领域；另一种则是以仁为本、天下为公的公共性，注重里仁与良知。这两种公共性，从两个向度上给出了共建共治共享的边界：其一是向外，强调利益和权力（权利）的边界，即与私人利益、私人领域相对应的公共利益和公共领域；其二是向内，彰显价值、道德与伦理的境界，即对多元主体内在里仁与良知的更高的要求。

因此，《决定》提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，一方面体现外向的公共利益和公共领域，另一方面又强调内向的主体里仁与良知，这是一种既富有公共利益与公共领域又同时彰显主体里仁与良知的社会治理共同体。这种共同体不仅满足中国特色社会主义核心价值观的要求，更合乎共产党人乃至中华民族的“初心”。

“大道之行也，天下为公。”②《礼记·礼运》其斯之谓与？

二、突出全局性，发展和完善“七位一体”的社会治理体系

《决定》强调要发展和完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，明确提出“七位一体”的社会治理体系要求，突出了多元共治之下社会治理的全局性和一体性。

《决定》在此前党的文献的基础上，进一步强调并完善了关于社会治理体系的思路，从原来的“五位一体”上升到“七位一体”的要求。这一思路最早见于党的十八大报告，当时关注的是社会管理体制，“管控”依然是强调的重点。党的十八届三中全会明确提出改进社会治理方式，强调坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。党的十八届四中全会一度将“五位一体”的要求调整为“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与和法治保障”。党的十九大报告重新回到“五位一体”要求，将其定位为“社会治理体制”，党的十九届四中全会则增加了“民主协商”“科技支撑”两个方面，并将其定位为“社会治理体系”。这一系列修正完善值得重点关注。

社会治理体系的这七个方面，彰显了前述社会治理公共性的四大特征，尤其在共治思想和共治机制的基础上，进一步增加了“民主”和“科技”两大要素：一方面强调深度对话和互动的民主协商，另一方面强调应用移动互联、大数据、人工智能及区块链等最新科技成果的科技支撑，使得社会治理体系更加完备，适应新时代的要求。民主协商，体现了社会治理体系的主体的参与性和过程的完善性；同时，新时代以信息技术为代表的新技术迅猛发展，带来的不仅是科技的革命，更是人类交往行为方式和话语伦理准则的革命，由此社会治理体系也必然要依靠科技支撑。因此，这两大要素不仅是过程与方法层面的增补，更是价值与规则层面的完善与进步。

另一个表述上的重要调整，是将原有的“社会治理体制”修改为“社会治理体系”。“体系”是指若干有关联的事物或意识相互联系而构成的有特定功能的有机整体；“体制”则是指有关组织形式的制度，表现为上下之间的层级关系和固定规则。“体系”与“体制”虽只有一字之差，却站在全局性的高度，强调了这一系统的多元化和一体性特征，并表达了这一系统具有开放性、创新性和生态性，对实践探索和创新有着重大的包容性，具有重要的指导意义。

“苟日新，又日新，日日新。”①《大学》。，其斯之谓与？

三、以党建引领打造“三治融合”的城乡基层治理格局

《决定》要求：要努力构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。

“构建基层社会治理新格局”是党的十九届四中全会在社会治理创新方面提出的最新要求。这里的新格局，重在强调两个方面：一是强调基层社会治理的重要性，明确社会治理的重心在基层，社会治理的格局落实在基层。这里的基层，在体制上强调的是最接近群众、最接地气的部分，是体制的末端、终端和基础部件；在空间区位上强调的则是城市的社区和农村的乡村，是城乡居民的生活共同体。换言之，社会治理，归根到底要把重心放在城市社区和农村乡村；构建基层社会治理新格局，就是要构建以城市社区和农村乡村为基本载体的社会治理新格局，《决定》强调：加强和创新社会治理的基础性建设在基层治理，要健全充满活力的基层群众自治制度。

新格局强调的第二个重要方面，就是明确规定了城乡基层社会治理的基本格局，是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的治理体系。自治、法治、德治被称为“三治融合”，这一思想早期是浙江省在推进乡村治理创新实践中总结出来的。②在浙江的乡村治理实践中，顺序略有不同，通常德治在先，法治、自治在后。在党的十九大报告中援用了这一思想，但顺序有所调整。——作者注。党的十九大报告在地方实践的基础上，提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”党的十九届四中全会进一步强调，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主的制度化、规范化、程序化。

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的治理体系，不仅彰显了实践中基层自治的重要性，强调了基于中华传统文化的德治的不可或缺性，以及法治的基础性、保障性作用，更突出了基层治理中党组织在政治上的先进性和领导地位。这也是加强基层治理党的领导、党的建设的题中应有之义。

“君子之德风，草上之风必偃。”③《论语·颜渊第十二》。其斯之谓与？

四、推动重心下移，改善和提高基层公共管理和服务水平

《决定》强调，在加强和创新社会治理方面，要继续深化政府改革，推动社会治理和服务的重心向基层下移，改善基层政府的公共管理和服务职能，健全基层政府的社区管理和服务机制，改革完善网格化的管理和服务。

网格化管理最初是北京、上海等大城市在城市社会管理实践中逐渐探索形成的一种基于数字化的城市社区管理和服务模式，后来逐步升级为“网格化管理和服务”，在全国范围内推广应用。网格化管理和服务通过移动互联、大数据的应用，提高了政府社会管理和公共服务的效能，一些地方创造性地探索了许多创新的模式和经验。需要指出的是：近年来，一些城市在推行网格化管理的过程中，出现了简单化、行政化的做法，呈现出“无网格、不治理”的趋势。应当明确：推行网络化管理和服务，要以提高和改善公共服务为重心，而绝不能简单地理解为加强行政管控，要在实践中不断探索利用数字化、信息化手段提高基层政府社会化服务的水平，不断增强社区治理的内在活力并促进从管理向治理的改革转型。更重要的是，要在体制上大力推动社会治理和服务的重心向基层下移，把更多的公共资源和社会资源下沉到基层，不断改善和提高基层公共服务水平，更好提供精准化、精细化服务。

党的十九届四中全会对此作了细致的部署，特别强调：加强和创新社会治理的根本保证在公共服务。必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活，创新公共服务提供方式。要统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度。完善农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人帮扶制度。坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。

“天下难事必作于易，天下大事必于细。”①《老子·道德经》。其斯之谓与？

五、激发社会组织活力，发挥社会力量的积极作用

要全面推进社会治理现代化，必须激发社会组织的活力，充分发挥社会组织在加强和创新社会治理中的积极作用。

党的十八大以来，与全面深化改革的总体战略相适应，中央和地方不断深化社会组织管理制度改革，加快形成现代社会组织体制，努力激发社会组织活力，形成了生动活泼的良好局面。党的十九大报告强调社会组织在政治协商、基层党建中的独特作用，特别是在打造共建共治共享的社会治理格局中，要发挥社会组织的作用。《决定》强调要发挥社会组织在协商民主中的积极作用，完善党对社会组织的领导制度，特别强调在构建基层社会治理新格局中，要发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会的自律功能。

群团组织是特殊的社会组织，是党联系人民群众的桥梁和纽带，特别在基层治理创新的实践中，工青妇等群团组织是党的群众工作的代表，是上传下达、服务群众最直接的平台，也是探索体制机制创新最活跃的力量。四中全会报告要求，在构建城乡基层社会治理格局中要发挥社会组织的作用。这里的社会组织主要指社区社会组织。民政部于2017年底下发了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，全面部署了在城乡社区大力培育发展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等各类社区社会组织的政策措施。两年来，各地党政部门在推进社区治理创新的实践中大力推动社区社会组织的发展，涌现出许多创新的模式和经验。行业协会商会，作为社会组织中具有中介性、平台型的行业共同体，能够整合社会力量，加强行业自律，提升行业整体在推进社会治理创新中的积极作用。

“德不孤，必有邻。”①《论语·里仁第四》。其斯之谓与？

六、鼓励群众参与，探索多元互动，夯实治理基础

群众是自治、法治、德治的最终主体，群众参与是基层社会治理活力的源泉。归根到底，人民群众是社会治理创新的根本力量。《决定》强调：要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。

近年来，地方各级党政部门在推进社会治理创新的实践中积极探索群众参与，包括参与社会治理、参与环境治理、参与公共服务、参与政治民主等，形成了许多有益的经验和模式。例如，广东省佛山市的南海、顺德等地在社会治理创新实践中建立的社区参理事会制度②社区参理事会，是广东省南海、顺德等地在实践中探索建立的一种居民参与社区治理的制度形式。，深圳市南山区在社会治理创新实践中探索总结的“一核多元”制度③“一核多元”制度，又称“1+3+N”，是深圳市南山区在社会治理创新实践中探索形成的一种创新形式，具体指以社区综合党委（总支）为核心，以社区居委会、社区工作站、社区服务中心三个主体为依托，农城化股份公司、社区社会组织、业主委员会、物业管理公司和驻辖区企事业单位等多元主体密切配合、互动参与、共建共享的社区治理结构与模式。，深圳市近年来总结推广的社区居民议事会制度④社区居民议事会制度，是深圳市在社区治理实践中探索的一种居民议事平台。，重庆市在社区治理创新实践中探索的社区“圆桌会议”⑤社区“圆桌会议”，是重庆市在环保治理上探索的一种居民参与的创新实验。，杭州市通过传统媒体搭建的市民参与公共事务的对话议政平台“我们圆桌会”⑥“我们圆桌会”，是杭州市在社会治理创新实践中利用传统媒体搭建的一个市民参与公共事务的对话议政平台。等等。这些建基于城市社区的群众参与基层治理的制度化探索，在地方社会治理创新的实践中成就了一个又一个富有中国特色并闪烁着“公共性”智慧之光的公共领域，在推进居民自治与社会调节、政府治理之良性互动方面发挥着积极作用。

“功成事遂，百姓皆谓我自然。”⑦《老子·道德经》。其斯之谓与？

七、加快推进市域社会治理现代化

市域社会治理是近年来在地方社会治理创新实践中提出的新命题，党的十九届四中全会首次将这一命题置于国家战略层面进行研究，具有重大的理论意义和政策实践意义。

市域社会治理通常指的是以行政区划的城市（通常为地级市及中心城市）为范畴来定义、规划和实施的社会治理。由于城市介于国家、省域和县域、基层之间，不仅具有较为完备的公共管理与社会治理的体制和体系，而且具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源能力，能够有效地承上启下，因而是国家治理的基石，也是推进基层治理现代化的“前线指挥部”。

陈一新撰文指出：市域社会治理现代化分为理念现代化、体系现代化与能力现代化。其中理念现代化强调要树立“五个导向”，即目标导向、政治导向、民本导向、问题导向和效果导向；体系现代化强调要优化“四大体系”，即政治体系、自治体系、法治体系、德治体系；能力现代化则强调要提高“七大能力”，即统筹谋划能力、群众工作能力、政法改革能力、创新驱动能力、破解难题能力、依法打击能力和舆论导控能力。

近年来，许多城市都在积极探索推进社会治理现代化，如福州市以网格化为重点进行的市域网格化治理探索，绍兴市以党建引领、民生为本、化解矛盾、夯实基础为主线大力推进的市域社会治理现代化探索，厦门市在大数据应用基础上探索推进的智慧市域社会治理的“厦门模式”等，形成了许多有益的地方经验，也提出了一些需要注意的问题，如行政化过强、参与性不够、互动性不强、协调性不足等，市域社会治理现代化的理论和经验的总结及政策层面的研究推进也明显不足，这些都是值得关注的重要课题。

“郡县治，天下无不治。”①《史记》。其斯之谓与？

八、发挥家庭家教家风的重要作用

《决定》强调要注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用。首次将修身齐家提高到社会治理的高度，这一点尤为值得关注。

前引《大学》有云：欲治其国者先齐其家，欲齐其家者先修其身。家庭是社会的细胞，齐家即家庭治理，是社会治理的根本和源头。齐家之首在家教。我国传统文化中的家庭教育是以家庭为体、以家学为本的学习、教化和修身体系；家风则是在家教基础上植根于家德、落实在家庭所有成员的传统风尚或作风，是家庭传统的延续、家庭价值的体现和家庭文化的凝聚。家庭教育是一种从起点到终点的全程教育、终身教育。中华民族一向重视家国观念，“家国一体”的儒家伦理思想植根于中国人的血脉之中，正是基于这样的同构性，在“修身——齐家——治国——平天下”这一递进模式中，家庭不仅是一个相对稳定的修身平台，更是施展这种修养功夫的大本营，而“治国”“平天下”则是在修身齐家之后的社会实践及能力延展。家庭教育在中华传统文化中源远流长，具有特殊重要的意义，成功的家庭教育必然塑造优秀的君子之品格，深刻影响社会之善治，成为构筑民族精神之基石。历史上的“孟母三迁”、“曾子杀猪”、“岳母刺字”等古训故事，都说明了家庭教育在社会教化和治理中的重要作用。

身修才能家齐，家齐才能国治天下平。传统文化中所蕴含的这一深刻哲理提示出社会治理的一个重要指向，即对社会治理主体的内在要求，即要求在社会治理创新的实践中，作为多元主体的每一个公民，都应发挥家庭家教家风的积极作用，不断提升自我修养以达致良知之境界，才能实现社会之善治，从而实现社会治理的现代化。

“天下之本在国，国之本在家，家之本在身。”①《孟子·离娄章句上》。其斯之谓与？

综上所述，《决定》从上述八个方面，提出并部署了加强和创新社会治理、推进社会治理现代化的整体战略。

共建共治共享作为社会治理制度，强调公共性，承载国家战略，实为战略之本；“七位一体”作为社会治理体系，突出全局性，彰显多元开放，形成战略之体；党建引领的“三治融合”作为社会治理格局，落实城乡，扎根基层，夯实战略之基；重心下移的基层公共管理和服务作为社会治理的支持系统，保障战略之利；发挥群团组织、社会组织和各种社会力量的积极作用，充实战略之用；探索和鼓励群众参与，重在培养战略之主体；加快推进市域社会治理现代化，意在构建承上启下的社会治理之体制；发挥家庭家教家风的重要作用，则以指向修身齐家发掘社会治理之内在动力。

这八个方面，可谓上下结合、前后呼应、相互衔接、内外相承、浑然一体，构成社会治理及其现代化战略思想的完整体系。

《决定》全面部署了推进国家治理体系和治理能力现代化的国家战略，强调要坚定文化自信，更好构筑中国精神、中国价值、中国力量。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，在社会治理体系和能力现代化方面，基于中国传统文化的公共性的弘扬，以公共性为核心的共建共治共享的制度建构，以及发挥家庭家教家风作用的修身齐家思想的回归，都是坚定文化自信的基础工程。在加强和创新社会治理的实践中，只有不断挖掘优秀传统文化的丰富内涵，从中汲取古圣先贤博大精深的修身齐家、礼乐仁政和社会善治的思想精华，用之于实践，植根于实践，在实践中创造性地丰富发展，并不断总结提高，形成中国特色的社会治理及其现代化的经验、模式乃至理论和思想体系，才能真正构筑起合乎新时代要求的中国精神，形成基于中国文化和实践的中国价值，造就不仅能够解决当下问题也足以影响和改变未来的中国力量。

近日，国家副主席王岐山代表习近平主席出席纪念孔子诞辰2570 周年国际学术研讨会暨国际儒学联合会第六届会员大会并表示：中华文明推崇的“小康”“大同”“天下为公”，与今天我们为之奋斗的中国特色社会主义事业息息相通；中华文明推崇的“重民”“安民”等民本思想，与今天我们坚持的“以人民为中心”“全心全意为人民服务”一脉相承；中华文明推崇的“仁义礼智信”，与今天我们倡导的家国情怀、责任担当乃至社会主义核心价值观交相辉映；中华文明推崇的“和而不同”“协和万邦”，与今天我们主张的开放合作、推动构建人类命运共同体的理念思致相因。中华文明始终是中华民族生生不息的源头活水。他强调：要深入挖掘、兼收并蓄，努力发掘中国和世界上不同时代、不同文化的思想精华，让中华文明更加发扬光大，让人类文明更加绚丽多彩。②中国新闻网www.chinanews.com 2019-11-16 报道。这就将中华传统优秀文化与新时代中国特色社会主义事业、我党不忘初心的教育和制度、社会主义核心价值观以及推动构建人类命运共同体紧密联系在一起。

“大道氾兮，其可左右。”①《老子·道德经》。我们坚信：探究和挖掘中华优秀传统文化中的社会治理思想，使之古为今用并发扬光大，是坚定文化自信，更好地构筑中国精神、中国价值、中国力量的重要的基础工程。对此，作者将另文专题讨论。