多重激励机制下的基层政府行为研究——以GC县河长制实施为例

赖慧苏

(河海大学公共管理学院,南京 211106)

1 引 言

基层政府的行为逻辑是一个富有探索性和生命力的话题，目前学界讨论得最多的是地方政府“政策变通”问题。“政策变通”现象大量存在于政府的日常行政之中，“上下共谋”“拼凑应对”“逆向软预算约束”[1]“上有政策、下有对策”[2]等现象频繁出现，如上级对下级工作进行“检查”或“考核”，而下级政府采取各种手段来应对[3]。“政策变通”策略，孕育了地方保护主义和重复建设等“非合作现象”[4]，基层政府在行政分权、财政包干等制度环境变革的诱导下，激发了创造性[5]，形成经济中心主义，塑造了“谋利型政权经营者”的形象[6]，出现“文本规范”与“实践规范”分离的现象[7]。吕方认为，“政策变通”及其各种衍生物出现的原因在于“政策制定的统一性与治理过程的地方性，行政体系的科层化与地方过程的非正式性之间存在着较为广泛的矛盾”[5]。简单来讲，就是政策的“决策一致性”与“需求在地性”[8]产生了矛盾。一些地方政府出于政策地方适用性弱、缺少执行资源等原因，对其进行处境化诠释，对文本进行“选择性学习”和“选择性阐释”，从而达成“形式绩效”[9]。

目前关于基层政府行为的研究，大多是在描述政策目标与执行效果之间的偏差问题，较少着眼于阐明政策在执行主体的操作过程中的演变路径，也鲜少分析执行主体在实施政策过程中受到哪些激励机制的影响。基于此研究背景，本文着眼于河长制，分析这项确立了合法性，成为国家意志的公共治理制度，为何在执行中被消极对待？基层政府官员受到哪些机制影响，促使其形成“抗拒”心态？其消极应付的具体行为表现有哪些？以此来理解制度环境的激励与河长制实施之间的密切关系，从而进一步完善河长制。

2 基层政府的多重激励机制

基层政府在形成治理行为前，首先考量的是制度实施的环境，考察执行制度的情与理，而这个过程恰恰也是制度转译和地方化匹配的过程，其中容易延伸出影响制度具体落实的多重激励机制。

2.1 GC县的河长制

GC县是我国中部地区的一个国家级贫困县，该地于2016年3月28日，发布了关于《GC县“河长制”工作实施方案》的通知，规定由县委和县政府主要领导分别担任行政区域“总河长”“副总河长”，县党政四套班子相关领导担任河流河长。全县境内河流均实施河长制，镇级“总河长”由乡、镇党委副书记担任，“村河长”由该村村主任担任。实际上，在认知层面，河长制在当地体制内外的认知度低，民众不关注，政府宣传少，一些身为“河长”的村主任，对于这一身份竟然四顾茫然。层级较高的乡镇级河长，他们对河长制具有一定的了解，并在语言和态度上对之形成了一套良好的评价体系。“河长”基于客观视角，对河长制表示认同，认为其是一项实现水资源综合治理的长效机制，能够起到修复生态、保护环境、减少污染的作用，并认同“首长负责制”的制度安排，认为“首长”能够统筹多方资源、协调部门关系，提高水环境治理的效率，各级河长需要加大认识和理解，挖掘制度的长效优势。但当地官员鉴于实地情况，作出理性选择，即在具体实践上又形成了新的行动逻辑，而这种逻辑又完全与其制度认同的态度南辕北辙，呈现出消极应付的状态。

2.2 多重激励机制

常规治理中的新制度实施裹挟着各种各样的内在和外在条件，这些条件从不同方面给了基层政府官员进行“政策变通”的客观性支持。新制度的特征与当地的制度环境创造出多重激励机制——时间激励、绩效激励、体制激励和榜样激励，基层政府在多元化的影响下，遵循利益最大化原则，消极应对河长制在当地的推行。

2.2.1 时间激励：原生资本的支持

如上所述，GC县是一个国家级贫困县，整个县城亦是河流源头生态保护区，环境优良，经济发展水平低，工业企业少，当地没有发生过影响民生的环境污染事件，原生生态能够消解现有的内生污染。因此，当地的经济发展需求相比生态环境保护需求显得更加强烈。河长制在这个山清水秀的地方推行，只能起到“锦上添花”的作用，但是鉴于当地的贫困状态和旺盛的经济发展需求，就目前而言，河长制的推行无异于“火上浇油”，不仅分散当地政府的注意力，还要消耗捉襟见肘的行政资源。GC县对于河长制的需求性不足，制度的地方适用性还有待提高。

由于有良好生态环境的先天优势，GC县实施河长制无迫切性，因此即使当地进行政策搁置，目前的水质也能够达到制度要求；即使延迟执行，当地环境也“消耗得起”。GC县各乡镇政府官员没有基于现实需求上的执行压力，对其产生了时间上的激励。基于利益博弈的视角，时间压力是基层政府与上级的博弈的一个重要因素，在谈判过程中，拥有耐心多的一方能够获得更大的份额，反之则不得不做出让步[10]。当地政府官员在实施河长制上几乎毫无时间压力和成本，因此这一点成为助力其进行制度搁置的重要激励因素。

2.2.2 绩效激励：优越性发挥迟缓

新制度的功能发挥具有延迟性，基层政府不能从其短时间的工作中获得立竿见影的回报，甚至官员整个任职期间对实施的制度都没有明显的获得感。新制度的优越性需要在多种时机和条件配合下才能得到发挥，只有主客观条件同时得到满足后，制度的功能才能在较短的时间内得到显现。但由于新制度携带的资源和体制机制尚处于筹备、建设和调试阶段，很难在短时间内达到成熟的状态，所以制度效用的发挥很难在准备阶段就能展现，要经历“春种秋收”的过程，才能获得丰盛的“果实”。

河长制被认为是水环境治理的长效机制，发挥着修复生态、保护环境和预防污染的功能。对于GC县而言，良好的原生生态资本使得河长制的生态修复功能“无的放矢”，其保护环境的功能也很难在人们的认知层面产生强烈的感受，预防污染的功能效果发生在未来场域，不能在此时此刻化作动力激励基层政府官员积极的实施该制度。一方面，如上所言，河长制是一个见效慢的制度，其功能显现发生在未来场域，此时投入的成本无法立即转化成政治绩效，待到投入产生回报时，首长们或许已经被调离，享受不到自己前期工作带来的利益。另一方面，河长制规定各个层级的党政首长为河长，认定的是职位，而不是具体的人，所以一旦党政首长被调离，就不用再对其负责任。领导们鉴于压力、风险、与责任、利益的分离，他们都偏爱选择“不折腾”和不作为。在职的弱绩效和制度优越性的延期发挥，激励着基层政府官员采取形式执行，实际搁置的方式，以平衡风险与利益。

2.2.3 体制激励：配套设施不完善

制度的成熟不仅依靠该项制度本身内容和规则设计的不断完善，而且还依靠比较规范、稳定的配套体系协助。河长制是一项促进水环境综合治理的创新举措，治理效能外显性慢，需要多个控制机制促使地方官员完成每一阶段的任务。但监督、激励、约束和考核机制的建设要在制度实施的过程中不断完善，无法一蹴而就。迄今为止，GC县与其他大多数地区类似，河长制的相关配套体系过于抽象、笼统和不完备，无法对官员的工作结果进行有效的监督和测量。

来自行政体制内外部的监督力量过于弱小，基层政府官员在具体进行制度执行的时候，没有“后顾之忧”。奖惩体系尚未建成，官员的变通、变异和虚假操作等不规范行为暂时还不会受到相应的处罚。就目前而言，GC县河长制工作的绩效占基层政府官员整体的政绩考核中的比例很小，按当地官员们的话来说：“可以忽略不计”，且考核内容多为一些常规指标，主观性强，考核者的自由操作范围大，在各个乡镇没有出现明显失误的情况下，考核者通常在一些指标上给考核对象打满分。与河长制相对应的制度体系还未完善，激励官员们产生投机行为，进一步为其消极应对该制度提供了时间和空间。

2.2.4 榜样激励：高位推动的“弱”示范

在没有太大约束和正向激励，以及地方诉求与制度不匹配的情况下，上级领导不会过多的关注制度的执行和管理。而这种态度，往往会变成下级政府进行政策执行的风向标，他们对上级领导进行“察言观色”，揣摩上级政府的偏好和行为，通过对上级政府各种资源、时间和精力的投入，来判断各项任务的重要程度，以及执行的优先次序。基层政府长期以来形成的任务执行惯习，使其内嵌于所有的政策执行过程中，甚至成为决定一项制度或政策执行成效的关键影响因素。

上级政府和领导的态度对下级官员起着激励作用。GC县政府及其相关领导，在衡量来自更上一级的科层化的激励和约束机制给自身带来的行政压力，和整个县城整体的状态、需求和能力后，对河长制做出了较为消极的态度选择，其行动大多只是常规的按照上级的基础规范要求，向各个乡镇下达市、省和中央的指令和各项文件，没有实质性的建设举动。河长制在GC县的县级层面遭到了忽视，县政府及其官员把该制度束之高阁，表现为县政府没有在该项工作分配专项资金等等，这些举动无形的降低了河长制的重要性，同时也形成了一个消极态度，向下级传递着特殊信息。各个乡镇的官员，接收到来自上级制度执行的态度指令，就偏向于与上级亦步亦趋，形式执行和消极应付河长制。

3 制度抗拒的行动体现

当地原生环境资本优良，在未来很长一段时间内能够“消耗”当前“污染”，达到不影响居民生活的效果，所以基层政府没有治污的时间压力；河长制优越性发挥迟缓，官员们享受不到即刻的绩效奖励，这一情境对他们产生了反向激励——政策怠慢；当地尚未建立与河长制配套的体系，所以河长们有较大的自由操作空间；上级领导对河长制的不重视，激励他们亦步亦趋，进行政策搁置和变通。在时间、绩效、体制和榜样等多重激励机制的作用下，当地政府产生了制度抗拒行为。他们认为，河长制的有效落实，离不开高位推动、现实需要和民众环保意识的提高3个因素，但目前当地对其没有迫切需求、上级政府不重视、民众环保意识处于较低水平，因此，河长制对当地而言没有实质意义，只能是“徒有其表”。官员们对河长制进行情境匹配和效益评估，形成了消极应付的抗拒态度，表现为“借力执行”和“办公室执行”。

3.1 “借力执行”

“借力执行”，即借助其他行政任务或者政策的资源，完成河长制的内容。由于河长制内容广泛，包含水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等内容，涉及水土保持、污水处理、封山育林、环境治理等，而这其中的很多工作在河长制之前就已经开始。官员们基于多样任务内容的交叉，多元化利用资源，把具有重叠性质的工作成果计算进河长制执行成效中，达到“一石二鸟”的效果。例如，当地正在全力进行脱贫、“摘帽”的扶贫工作，需要给部分贫困者提供职业，以帮助他们改善生活，达到尽快脱贫的效果。当地政府往往给那些“贫民”提供河岸清洁、水体打捞等工作，而这些工作的内容恰恰与河长制水环境治理、污染防治等内容重叠，所以官员们就借用扶贫的契机，使用扶贫的专项资金来完成河长制的要求。此外，当地正在推行环境整治工作、很多乡镇建立了新的污水处理设备，而且大部分集镇上的住户已经接好了污水管道，农村地区的管道铺设也在进行中，而这些与河长制中的水污染治理等内容不谋而合，所以其治理成效也被“借用”。

实际上，“借力执行”的方式，虽然能够减少行政资源的重叠和浪费，但如果长期借力于它者，容易滋生行政怠惰，不利于制度目标的达成。

3.2 “办公室执行”

“借力执行”并不能达到文本规范的要求，那怎样做才能既避免行政资源的分割，又能“巧妙完成”规定任务呢？当地官员选择“办公室执行”。

所谓“办公室执行”即坐在办公室编造数据和信息的行为，实际上是虚假执行。对于GC县各乡镇政府而言，执行河长制的目的是为了迎合上面的需求，用他们的话讲“上面非要蛮我做，我也能做”，这种带有“逼迫”意味的制度执行，往往容易衍生出虚假的结果。河长制规定各级河长要定时巡河，并且把巡河中发现的问题拍成照片，整理成文字，最后汇总向上进行反馈。但事实上，除了领导视察外，河长们基本不会去巡河，更不用说拍照片和反馈问题。而这些内容却出现在政府的河长制工作记录和总结中，毋庸置疑，这些都是他们坐在办公室里编造出来的结果。除此之外，制度要求每条河道和主要河段要竖立含有河流名称、所属地各级河长姓名、举报电话、河长职责等内容的河长公示牌，但实际上当地每个乡镇大多只竖立了两三块公示牌，远远没有达到规范要求。另外，制度还规定河长之间要建立交流群，及时交流经验，共同解决问题，但是事实上，纵向和横向河长之间很少交流，所谓的河长制交流群是原先的水利工作交流群，而非河长们的专属群。归根结底，所有的这些规定，都需要官员花费时间、精力和资金去完成，而这些在扶贫的高压力下，又显得极其微小，所以他们只能选择“办公室执行”的方式来表达其内心的制度抗拒。

4 完善基层河长制的路径

要改变基层政府在实施河长制中的“借力执行”和“办公室执行”行为，就需要破解来自时间、绩效、体制和榜样四方面的激励，走出制度抗拒状态，实现河长制的有效落实。

4.1 落实专项资金

资金是基层政府进行一切政治行为的基础，也是激励官员竞争的资本和原始动力。没有资金的支持，所有的设想都是“纸上谈兵”，资金不足往往是很多官员消极应对河长制首当其冲的理由。因此，要实现基层河长制的有效落实，就必须提供与之匹配的专项资金，为建设和完善整个制度提供资源保障。落实制度实施的专项基金，给予基层政府积极执行任务的信心和资源，避免因硬件设备不足，阻碍河长制优越性的展现。

4.2 建立健全的考核、监督和奖惩体系

一个好的政策或制度，不仅仅要契合实际需要，具有高瞻远瞩的特性，还需要匹配健全的考核、监督和奖惩体系，从整体上促进制度的有效落实。完善河长制，要建立公平、合理、科学的、可测量的、规范化的考核体系，增加河长制的考核占比，加强河长制工作考核与官员晋升之间的联系；要建立完整的、具有法律效力的、权威的内部监督体系，鼓励来自公众的外部监督；要建立合理的、具有强激励作用的奖惩体系，颁发“优秀河长”称号，并给予“优秀河长”相应的物质奖励，反之颁发“不合格河长”称号，对其进行物质惩罚。完善河长制的考核、监督和奖惩体系，能够减少“人治”的弊端，增强整个制度的“合法性”，由此避免基层政府的制度执行偏差行为。

4.3 促进制度的地方化建构

新制度常常带有“统一规划”的特征，这源于制度在设计阶段把各个地区高度抽象成一个具有相同问题的“理想类型”，这是新制度诞生和发展中无法避免的问题。因此，在实际落实中，各个地区应该根据各自的需求和属地特征，对河长制进行地方化建构，逐渐改变其“统一规划”的特性，使之更加贴近实际，贴近生活。基层政府在实施河长制的过程中，可以结合“绿色农业”、“生态资源开发”、“特色乡村旅游”等内容进行建设，构建出具有鲜明地方特色的河长制。在与地方实际进行磨合和调试的过程中，修改与地方需求相悖的制度内容和规则，鼓励官员在合理基础上进行创新，减少因制度环境的复杂性导致的政策停滞、异化等行为造成的损害。

4.4 发挥高位推动的示范效应

领导的态度是基层官员行政的风向标，领导的行为具有高引导和高示范效应。通过开展政策解读座谈会，深化上级河长对制度的理解，提高认同度；通过明确责任，落实严格的问责制，增强党政首长的责任意识和危机感，促进河长制的上层建设；通过开展上下级河长交流会，传递上级领导的态度，凸显河长制工作的重要性，保证该制度能够从上到下贯彻落实。高位推动是保障河长制能够长期有效落实的必要条件，因此，必须发挥领导的带头示范作用，推动整个河长制的发展。

4.5 实现水环境治理主体的多元化

水环境治理的主体不仅仅只有政府，社会公众，包括组织、企业和个人，都有责任保护和维持水环境的清洁。河流治理应该呈现多主体状态，传播来自社会各个领域的声音，鼓励民间力量的加入，挖掘不同形式的河长(如企业河长、民间河长等)，开展官方和民间的有效合作，促进河流等水环境治理的良性运行。水环境治理主体多元化能够减小环境治理的阻力，亦能够集中多方面的智慧，为河长制建设提供“接地气”的建设方案，助力其有效的落实。

5 结 语

基层政府治理逻辑受制度环境、制度定位的影响，官员的行为表现也循迹于此。在分析政府或官员的行动逻辑时，不仅要考虑到与制度环境相关的多重激励机制、还要着眼于制度的地方化定位以及制度、执行者、执行对象、执行地点四者之间的关系。

5.1 多重激励机制导致制度抗拒

本文通过研究中国官僚体制的治理逻辑，分析GC县各乡镇河长在时间、绩效、体制和榜样等多重激励机制的作用下对河长制进行的抗拒行为。当地原生环境资本优良，在未来很长一段时间内能够“消耗”当前“污染”，达到不影响居民生活的效果，所以基层政府没有治污的时间压力。河长制发挥效能在未来场域，官员们享受不到即刻的绩效奖励，于是就产生了政策怠慢；当地尚未建立与河长制配套的体制机制，河长们的行为尚无严格“牵绊”，因此变通行为时有发生。上级领导对河长制边缘化的态度，促使基层政府对其进行搁置。

研究表明，当地基层政府对于河长制的主客观需求度低，没有基于需求形成主动建设该制度的意识，且受到多重激励机制的影响时，“借力执行”和“办公室执行”等制度抗拒行为便会呼之欲出。

5.2 制度的地方化定位影响其具体落实

“上头千条线，下面一根针”，基层工作无法完全遵循制度设计的程序和步骤，作为“针眼”的基层政府势必会根据任务的轻重缓急安排优先秩序，分配有限的行政资源，如此一来，无迫切性的制度将会被边缘化，利用各种非正式的方式达到文本或程序上的执行。基层政府官员的行为受到不同面向的影响，如绩效、声誉、晋升等，制度设计本身的不足和与执行地之间的情境差异，通过以上不同面向的正向激励或者反向激励表现出来。制度的地方化定位，决定其在当地众多制度中被执行的优先秩序和执行程度，同时它能通过以上几点刺激执行者作出相应的行为，从而直接影响制度的具体落实状况。因此，要达到制度的有效落实，就需挖掘并利用制度优势，使之为居民和政府产生实实在在的效益，提升它在当地的“地位”，形成良性循环。

5.3 新制度的落实需要进行多元化考量

中国基层官僚治理存在复杂的逻辑，官员们时而出于资源优化的缘由，对制度进行变通执行，时而为了一己私利，在政策执行中产生目标偏差。因此，要有效落实一项政策制度，必须厘清制度、执行者、执行对象、执行地点四者之间的关系，先摸清实际情况，再进行制度创新，同时配备必要的资源，完善的辅助机制，克服官员的懈怠和寻租行为，从外到内为新制度服务。