城市规划用地管理模式探析

吴青梅

（莱西市自然资源局，山东莱西266600）

0 引言

城市规划过程中，用地基本分3类：[1]纯公益性质的用地，如国防、军事、学校等用地，服务全体社会成员；[2]准公益性质，如廉租房、机场等用地，服务于社会部分成员；[3]非公益性质用地，包括私人住宅、商业用地等，只对特定人群服务。无论土地属于哪种性质，只有不断创新管理模式，才能让城市土地资源的价值充分发挥。

1 城市规划用地特点探析

1.1 空间拓展性

空间拓展性特征在中小型城市尚不明显，但在大城市充分显现，特别是城市中心区土地，单价较高，且土地功能被不断扩展。在规划地上建筑时要将每寸土地进行充分利用，在垂直方向上不断扩展土地空间，一般市中心都会建造高层建筑，低层作为销售、餐饮用途，高层作为企业办公场所，有的楼房整栋供人们居住。为缓解土地资源紧张现状，地下空间也被挖掘，以购物广场、餐饮为主，有些作为娱乐场所。由此可见，城市用地具有较强拓展性。

1.2 逆转困难性

城市起初基本都是农村，通过规划修建道路，盖起高层建筑，逐渐发展成高楼林立、车水马龙的城市。农村城市化就是对土地稍加改造就能向城市方向发展，但建成后的城市若想回归农村原始生态，其难度巨大。钢筋混凝土、工业生产等对土地造成不可逆转的破坏，土地想要恢复原貌难上加难。为避免这一问题，土管局进行土地规划时会严格控制农村土地占用量。

1.3 生态强度降低

城市与农村在土地资源利用方面的土地功能不同。农村用地以种植农作物为主，且农民不同季节播种作物不同，经过翻耕、除草及施肥等，土壤肥力升高；农作物属于绿植，对改善空气质量有很大帮助，农村用地与生态建设理念相吻合。城市用地以建设地面建筑为主，满足人类住房、生产等需求，土地规划以挖掘其承载功能为主，尽管在道路、小区周边栽种植物，但绿化面积远小于建筑面积，生态净化能力减弱。

2 城市规划用地管理模式缺陷分析

2.1 规划项目细化研究不到位

城市用地规划包括多方面，且每个项目都具有较强专业性，公共设施、小区建设、工厂建设等都属于土地规划内容，项目不同其特点、占地面积等都存在差异，各部门需分工合作，对单个项目进行细化研究，才能协调土地规划中存在的矛盾。通过实际调查发现，土地规划工作并未按相关标准进行，很多编制工作只是搭建了框架，细节性规划并未落到实处，导致土地使用过程中出现用地冲突现象，还有的城市直接借用其他城市的土地规划管理模式，并未结合城市实际发展需求，管理模式与城市发展不协调，土地价值未能充分发挥。

2.2 公共设施规划不合理

随着城市化进程的不断加快，大量人口涌入城市，城市容量超出负荷，因此土地管理部门通过各项措施，不断扩充城市容量，如增加建筑层数满足人们住房需求，扩大学校规模为更多学生上学提供便利等，但只解决城市建设的部分问题，车位少、运动场馆不足等问题仍然存在。公共设施规划较凌乱，缺乏全面规划意识。

2.3 土地征收管理矛盾突出

目前我国的城市建设正如火如荼地开展，但土地规划管理过程中，土地管理问题较多。

1）土地获取途径单一我国土地管理法中规定，城市建设用地一方面通过征收私有土地获得，另一方面是使用国家存储土地。但很多城市在进行用地规划时，往往只采用征收策略，仅凭单一征收方式，城市扩建存在较多阻碍。

2）不能严格控制征收范围土地资源宝贵，征收的土地归地方政府所有，征收土地量远超出城市建设用地量，大量土地被地方政府囤积起来，影响土地资源的正常分配。

3）农民利益受损土地是农民生存的根本，城市规划征用土地后，农民失去稳定的经济收入，务农为主的经济来源被切断，农民很难在城市中生存。采取货币补偿方式，受补偿者面临货币贬值风险；有的地方政府考虑自身利益，按照国家最低标准进行征地补偿，严重损害农民利益。

3 某市用地管理新模式探析

3.1 管理现状分析

如土地管理方式一直沿用传统方法，在土地功用、测绘等数据量不断增加的情况下，城市用地管理工作量加大，传统管理方式逐渐显现弊端。基础性土地资料查找不便，实施“一书四证”管理模式，每级审批都需对上一级审批工作进行整理分析，层层整理易出现数据错误，审批发证时间滞后。此外，人工统计数据量增加，各级部门间信息传输闭塞，领导无法实时接收管理动向，汇报管理情况多为口头汇报，管理透明度较差。

3.2 构建新型管理模式

管理部门将互联网技术引进到管理工作中，Arc/Info、Oracle等软件融入土地管理系统，利用小型机建立城市土地监测站，并构建局域网络，将城市土地资料分层存储在数据库中，如基础地形、地下管道分布等资料，同时依托GIS技术开发相应管理系统。为保证规划用地管理的透明度，将“一书四证”管理模式放到信息系统中，实现逐级审批、三位一体的信息化审批制度。在信息化管理基础上，结合现存管理问题，对各项管理工作进行如下优化。

1）完善项目编制实行管理公示制度，各类用地规划都要在网站进行公示，公示内容包括：各部门需要履行职责；用地规划的法律法规；审批制度公示；对不落实管理职责的部门进行问责；面向群众公示举报电话，随时举报土地规划中出现的不合理现象。此外，落实各项监管政策，保证土地规划中的各项细节性工作落实到位。

2）利用先进技术辅助用地规划构建BIM信息管理层，不同人员在线同时进行地面设施设计，上传到数据库后相关软件合成虚拟规划模型，然后进行碰撞检测，观察用地设计中是否存在冲突，及时调整设计冲突，保证后期建设的顺利进行。利用GIS技术对文档数据进行处理，再加上其他技术辅助，用户办公时能从数据库中直接找到文档资料，实现数据、操作界面的无缝连接。在模型操作界面提供菜单、参数，更改等各种图标，让管理者根据设计需求对参数进行优化调整，GIS系统还支持对历史数据进行查询。在各类技术的辅助下，公共设施建设可先在计算机上模拟运行，优化冲突位置，公共设施设计逐渐向一体化方向发展，方便人们日常生活，充分发挥土地功能。

3）缓解土地征收矛盾利用先进的监测网络，对城市空闲土地资源进行扫描，优先使用城市存储土地进行相关建设，在此基础上按照城市规划量合理征收土地，改变城市用地规划单一的局面。利用网络大数据，整理国家土地征收标准，严格执行政策；利用数据计算系统初步确定需征收的土地范围和方位，不盲目征地，征地工作须计算上报上级主管单位，切实保证农民利益。对于必须征用的土地，要和土地拥有者做好协商，根据农民要求，尽量在土地补偿标准范围内，给予最大补偿，并为其长远生活考虑，可为农民提供就业岗位，如小区管理、保安等，让被征地者有稳定收入，消除其后顾之忧。

4）实现联网图文查询各省市办公网络相互连通，且城市中遍布监测装置，地区土地资源通过网络传输，向中央土地管理部门实时传送，有效避免当地城市用地规划的不合理现象。土地数据全部集中到系统数据库中，实现对城市土地资源的集成管理；各职位人员获取资料权限不同，保证核心资料的安全性。规划审批过程可联网异地操作，缩减纸质文件来回运输时间，审批流程迅速。用地申请、审批等流程全部在同一平台上完成，申请者登录申请界面，平台直接将资料传输到审批系统，管理者在线审批，省去跨平台操作、降低数据丢失风险。

针对城市规划管理存在的问题，对管理模式进行全面优化，并将先进的互联网技术运用到管理工作中，实现全方位信息化管理，城市建设用地规划更合理，土地管理部门工作效率明显提升，土地利用率也将有所提高。

4 结语

城市化是现代社会的主要发展方向，在生态文明建设理念的影响下，土地合理规划尤为重要。网络技术是城市建设的助推剂，只有处理好用地过程中的各方矛盾，城市建设就是成功的。以上是对城市用地规划管理新模式的探索，城市建设必须和生态理念相契和，才能构建环境友好型城市。