生态文明建设体制改革背景下的湿地保护对策

邱万保 蔡胤凝

(1 东北林业大学文法学院，黑龙江 哈尔滨150040； 2 西北农林科技大学 水利与建筑工程学院，陕西 咸阳712100)

湿地作为地球重要的碳资源储备库，在保护水资源、调节径流量、消除转化有害物质、保护物种多样性等方面具有重要的生态价值。湿地水体污染、径流量减少、水土流失、土壤荒漠化、物种种类和数量锐减等直接影响其生态功能的发挥。加快生态文明建设体制改革是国家生态环境保护的重大战略决策，十七大以来，从“要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”到“五位一体”和“四个全面”战略布局再到今天的“加快生态文明体制改革”（卢维良等, 2015），国家不断提升生态文明建设的战略地位，不断完善生态文明建设的管理体制并加强环境治理力度。引导绿色环保、可持续发展的模式转变已成为当今我国湿地保护的重要方式，结合党的十九大提出的方针政策，认真执行生态文明治理体制改革举措，贯彻落实国家的政策法规，积极推进生态文明治理体制改革，实现湿地资源的有效保护。

1 当前生态文明治理体制改革现状

我国生态文明治理体制改革提出以来，取得了显著的成绩 ：首先，弥补了我国生态治理制度的不足，在一定程度上推动了相关制度的发展和政府职能转变，其中包括建立责任终身追究制度、对领导干部实施自然资产离任审计制度并建立试点地区规划，实现自然资源整合和统一管理等。其次，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出建立健全自然资产产权制度和用途管理制度，对森林、山岭、荒地、滩涂等自然生态空间进行进一步确权登记，形成归属清晰，权责明确、监管有效的自然资产产权制度。最后，在耕地保护红线、资源保护红线、环境保护红线的基础上建立生态保护红线，主要在制度层面做出多项明确而严格的规定，其中包括：坚定不移地实施主体功能区制度、建立国土空间开发保护制度、严格按照主体功能区定位推动发展。建立资源环境承载能力监测预警机制，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核（李显锋, 2016）。

这些改革举措坚定了生态文明治理的方向，促进治理体制的构建和完善，但仍存在诸多问题，阻碍生态文明治理体制改革的科学化进程，具体表现在以下几个方面：

（1）生态文明治理体制改革的制度设计还有待完善。环境监管职能部门的垂直执法机制改革与新环境保护法中规定的地方各级政府对本区域内环境质量负责相悖，不能有效地明确管理权属，造成职能部门间相互推诿，不能认真履行职责，不利于环保工作的开展。

（2）政府部门职能、职权混淆，对各部门协调的改革任务艰巨，各部门之间协同合作能力有限，一些项目或共同合作事项并不能有效地实施，部分协同合作的项目经常因为其他部门的不配合而无法达到预期的效果。

（3）企业环保意识差，不能积极主动承担社会责任。在环境体制改革中政府居于主导地位，为改革提供政策法律的支持，另一方面，企业也是生态文明体制改革中的重要一环，企业应配合政府的工作，积极响应国家号召，贯彻落实好政府分配的环保任务，承担起社会责任。

2 湿地保护的政策引导

2.1 推进绿色发展

随着环境保护意识和绿色发展理念逐步深入到法制建设和环境保护工作中，湿地保护的重要地位更加明显。政府及环境管理部门应不断加大湿地的保护力度，坚决抵制随意侵占、恶意破坏湿地环境的行为。大力开展湿地恢复工作，逐渐扩大湿地保护覆盖范围，积极开展绿色、健康、环保的经济建设，使湿地保护和经济建设和谐发展。

2.2 着力解决突出环境问题

解决环境突出问题就是要着力解决人民需求最为迫切的环境污染问题。湿地是淡水之源，我国的湿地共维持着约2.7万亿t淡水，约占全国可利用淡水资源的96%（耿国彪, 2016）。湿地同样是野生动物的重要栖息地，全球超过50%以上的野生动物生活在湿地或生活在湿地周边的环境中。湿地还具有重要的社会经济价值，为人类提供鱼类、药材、能源等，为国家经济稳定发展做出了重要的贡献。湿地保护在我国环保事业发展和经济、社会稳定方面有着举足轻重的地位，保护湿地就是保护环境。

2.3 加大生态系统的保护力度

我国的湿地保护已经从19世纪70年代的抢救性保护转变成现在的全面性保护，环境保护部门不再着眼于过去的湿地数量，而是全面衡量湿地的质量，力求多而优。习近平总书记在党的十九大报告中指出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，并明确要求“加大生态保护力度”。提高湿地系统的保护管理力度，客观上巩固了我国生态文明体制的建设。

2.4 改革环境监管体制

加强环境监管体制改革的力度和覆盖范围，分层级、分阶段逐步完善环境监管体制改革。加强生态环境监管体制的建设，及时解决体制运行中的矛盾，明确监管机构的职责，建立健全自然资产和生态管理机构。监管体制的核心和组织保障是监管机构与监管队伍的建设，培养素质高、能力强的监管人员和执法队伍，形成完整有效的环境监管机构。

3 湿地保护对策

3.1 提高环境执法与行政处罚能力

环境管理能力不足、各种新污染源频频出现、执法不严等问题都是环境执法能力不足的表现，一些限期整治的企业不能完成防污减排任务，导致环境治理合格率低，环境违法行为不能及时纠正，且多数不能按照行政处罚程序处理。加强湿地监督管理体制，完善现有湿地保护政策、法规，如：湿地资源开发审批许可制度、湿地环境影响评价制度、湿地占补平衡制度、湿地资源恢复制度、湿地生态用水保障制度、湿地生态效益补偿制度、湿地生态系统监测评价制度等完整的制度及监督管理体制建立（杨邦杰等, 2011），确保湿地保护工作的顺利进行。

3.2 促进全面信息公开

倡导全民参与环境保护，提高公民环境意识和基本环境素养，使每个公民都成为环保事业的重要组成部分。坚持全民共治、源头防治，完善社会组织、个人参与生态环境决策的机制，充分发挥民间公益团体和个人的作用。营造良好的社会和自然环境，提高环境质量，对公众进行环境普法和节约型社会的理念教育，为公众投身保护环境营造良好的氛围。充分发挥主流媒体的作用，适时进行舆论监督，引导人们绿色的生活方式，建立绿色发展奖励制度。

3.3 发展绿色产业

提升第三产业占比，摒弃资源依赖型发展模式，避免资源浪费和重污染型经济。我国经济长期以粗放型的经济发展方式为主，国民生产总值的增长以高资源投入、高污染排放为特征，不仅加剧了原来就存在的资源短缺状况，而且使我国的生态环境更加恶化（竺效等, 2016）。只有推进绿色产业发展，加快促进绿色生产消费的法律制度出台，建立循环经济发展模式，切实履行企业的环境保护责任与社会责任，加大对学校、党政机关、社区等单位和个人的宣传力度，促进绿色、和谐的社会风气的形成，达到保护自然资源环境的目的。

3.4 加强部门间合作

湿地保护的相关工作需要多个部门间相互协作，明确各部门的权利、责任与义务，加强对地方党政机关和相关责任部门的监督力度，落实环境保护责任划分和义务承担，积极探索经济绿色发展新模式。改革生态环境监管体制，建立健全国有自然资产管理制度，完善机构管理制度，统一行使自然资源的规划和修复职责，在湿地公园、森林公园等基础上建立以国家公园为主体的自然保护地体系。