我省危险化学品生产企业安全生产许可工作探讨

王成恩，鲍文杰

(1.山东省安全生产技术服务中心，山东 济南 250100；2.山东省应急管理厅，山东 济南 250100)

随着我国经济社会的快速发展，化工行业得到了长足发展，作为国民经济的支柱产业，化工行业的发展关系到国民经济的健康发展，也影响着人民生活的各个方面。保证化工行业的安全健康有序发展是政府有关部门的重要职责。危险化学品安全监管是安全生产监管领域的重点工作，也是危险程度高，事故较多发的领域，对安全生产监管提出了巨大挑战。危险化学品生产企业安全生产许可是危险化学品安全监管的重要组成部分，严格准入是降低风险、消除隐患的重要手段。在工作中发现我省危险化学品生产企业安全生产许可工作中存在的一些问题，归纳总结供监管人员和企业探讨参考。

1 危险化学品生产企业认定问题

《安全生产许可证条例》(国务院令第397号)第二条规定：国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业(以下统称企业)实行安全生产许可制度。《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》(原国家安监总局令第41号)第二条“本办法所称危险化学品生产企业(以下简称企业)，是指依法设立且取得工商营业执照或者工商核准文件从事生产最终产品或者中间产品列入《危险化学品目录》的企业。“根据以上规定，危险化学品生产企业的认定依据是营业执照。《危险化学品安全管理条例》(国务院令第591号)第六条第八款：“(七)工商行政管理部门依据有关部门的许可证件，核发危险化学品生产、储存、经营、运输企业营业执照，查处危险化学品经营企业违法采购危险化学品的行为。”在实际工作中，工商行政管理部门或市场监督管理部门将危险化学品安全生产许可证作为工商登记的前置，依据安全生产许可证对企业的经营范围进行登记，而《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2015〕11号)和《工商总局关于严格落实先照后证改革严格执行工商登记前置审批事项的通知》(工商企注字〔2015〕65号)未将危险化学品生产列入《国务院决定保留的工商登记前置审批事项目录》和《工商登记前置审批事项目录》中，即危险化学品生产不是进行工商登记的前置审批事项。政策文件的不完善导致部分企业提交的营业执照经营范围中不包含危险化学品生产，不能够认定为危险化学品生产企业。

2 安全评价作用发挥不足

安全评价是安全生产行政许可的重要依据，安全评价报告的质量影响许可决定的正确性。目前安全评价报告普遍存在质量不高的问题，不能够很好地发挥安全评价报告应有的作用。

2.1 评价依据问题

评价依据是安全评价的基础和标准，包括与评价项目相关的法律、法规、规章、标准、规范和评价项目有关资料信息等。部分评价报告没有能够根据被评价项目或企业的实际情况收集相关的评价依据，导致引用的评价依据不全，例如缺少相应的规章、行业标准、地方标准和被评价项目或企业的相关资料等。部分评价报告依据的法律法规规章已经失效，引用的被评价项目或企业的资料不合法等问题。

2.2 评价报告质量有待提高

部分评价报告评价方法选择不当，仅根据有关法律、法规、标准、规范进行符合性评价，缺少定量分析评价，检查表编制不够详细甚至缺少检查项目。部分评价报告危险因素辨识不全，未对重大危险源的设备、物质进行分析评价，未能根据被评价项目或企业的实际情况充分辨识危险因素。

评价报告提出的整改措施建议缺乏针对性。部分评价报告提出的措施建议直接引用安全生产的有关法律法规标准规范条文，或者提出“加强检查”、“加强检修”、“加强培训”等[1]适用于大部分项目或企业的建议，或者提出可操作性不强甚至对被评价项目或单位无法实施的建议。不能结合被评价项目或企业的实际情况提出针对性强、可操作性强的对策措施。部分评价机构不能站在第三方的立场上客观的、科学的、公正的进行评价，导致部分评价报告不能直面问题，正确的看待问题，而是回避问题，避重就轻，人为的埋下隐患。

3 申请材料中的常见问题

3.1 申请时间问题

根据《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》(原国家安全监管总局令第41号，以下简称41号令)第二十四条、第三十条、第三十二条和第三十三条的规定，首次申请和变更需在安全设施竣工验收通过后或发生变更之日起10个工作日内提出申请，延期需要在有效期届满前3个月提出申请。许多申请单位未按照规定时限提交申请。部分申请单位在临近有效期届满时提出延期申请，导致原安全生产许可证到期而延期未办理完成的情况。

3.2 申请材料问题

根据41号令第二十五条的规定，危险化学品生产企业首次申请安全生产许可证需要提交12项材料。申请材料中常见问题：

3.2.1 申请书及申请文件问题

第1项申请材料要求提供危险化学品生产企业安全生产许可证申请书及文件，申请书中存在的常见问题有申请书版本不是现行版本，申请书内容填写不完整、不规范，申请书中填写的内容与其他申请材料信息不一致，不是主要负责人签字，签字人与表格中的主要负责人不一致，主要负责人未签署意见，申请许可产品为非危险化学品等。许多申请单位未提交申请文件。

3.2.2 安全生产责任制文件问题

第2项申请材料要求提供安全生产责任制文件，安全生产规章制度、岗位操作安全规程清单。许多申请单位会提供安全生产责任制目录清单而非安全生产责任制文件。

3.2.3 安全管理人员考核合格证问题

第3项和第4项申请材料要求提供设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员的文件复制件和主要负责人、分管安全负责人、安全生产管理人员和特种作业人员的安全合格证或者特种作业操作证复制件。许多申请单位提交的安全合格证人员与安全生产管理人员不一致，持证人员行业类别不是危险化学品行业。根据《生产经营单位安全培训规定》(原国家安全监管总局令第3号)第二十四条的规定，危险化学品生产企业主要负责人和安全管理人员自任职之日起6个月内必须经安全生产监管监察部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。部分申请单位的主要负责人和安全管理人员未在规定时间内取得安全合格证。

3.2.4 缴纳工伤保险费用问题

第6项申请材料要求提供为从业人员缴纳工伤保险的证明材料。许多申请单位提交的证明材料中缴纳工伤保险的人数与从业人数不一致。

3.2.5 危险化学品登记证问题

第8项申请材料要求提供危险化学品登记证复制件。申请单位提交该申请材料时往往忽略了登记证附页。部分申请单位申请许可的产品未登记，或者登记信息与申请信息不一致。

3.2.6 工商营业执照问题

第9项申请材料要求提供工商营业执照副本或工商核准文件复印件。部分申请单位名称发生过变更，导致申请书等其他申请材料中单位名称与营业执照法人名称不一致的问题。许多申请单位尤其首次申请单位营业执照经营范围不包括危险化学品生产。

3.2.7 竣工验收报告问题

第11项申请材料要求新建企业提供竣工验收报告。部分申请单位把竣工验收报告和建设项目安全验收报告混淆，认为是同一个材料。《山东省危险化学品生产企业安全生产许可证实施细则》对竣工验收报告的内容进行了规定，申请单位应按照规定进行编写。

3.2.8 重大危险源问题

申请单位存在重大危险源的，还要求提供重大危险源及其应急预案的备案证明文件、资料。重大危险源的应急预案备案证明材料往往被忽略。

3.2.9 其他问题

申请材料还存在复印件不清晰、不完整，例如，特种作业操作资格证只复印一面；用复印件代替原件，例如，提供申请书复印件；伪造证明材料，例如，伪造毕业证、特种作业操作资格证等；只提供部分证明材料问题，例如有的申请单位特种作业人员较多，只提供部分人员的特种作业操作资格证。

3.3 申请材料提交问题

目前危险化学品安全生产许可申请仍要求通过邮寄或窗口提交书面材料，增加了申请人的负担。由省级审批的项目，需要市级出具征求意见，市级要求县区级出具征求意见，让申请人层层跑，增加了申报时间和跑腿次数。

4 对策建议

4.1 完善政策法规

完善危险化学品生产企业安全生产许可相关政策文件，加强各部门之间的沟通协调，保持政策的一致性，避免让申请人和行政许可工作人员“夹在中间”的尴尬情况发生。

4.2 推进“互联网+政务服务”建设

推进“互联网+政务服务”建设进程，全部行政许可事项实现网上申请、网上办理、网上送达，让申请人“足不出户”就能够申请许可。推行电子证书，让申请人在自己的账户下就能查阅、打印许可证书或文件，用“数据多跑腿”换取“申请人零跑腿”。推行电子档案，行政许可事项的申请材料、审查材料及审查结果全部上网，形成电子档案，既方便查找，也节约空间。

充分利用大数据技术，打破各部门各系统之间的数据壁垒，实现数据共享，让申请人的有关信息能够在网上查询并获取，减少申请人提交申请材料的种类和数量。

4.3 深化“放管服”改革

深入推进安全生产领域“放管服”改革，通过多种方式压缩许可种类、降低许可层级，精减申请材料，优化审批流程，压缩审批时限。坚决砍掉各类无谓证明和繁琐手续，让群众办事更明白、更方便、更快捷。大力推行一窗综合受理、并联审批、代办服务等做法，不断提高服务效率和水平[2]。

4.4 提高行政许可服务能力

4.4.1 创新许可审查模式

探索实施异地审查、指定审查，即某市行政区域内的许可事项通过随机选取或省级指定地市行政许可工作人员进行审查。提升许可审查的客观性、公平性和公正性。

4.4.2 加强行政许可专家队伍建设

严把专家队伍准入关，提高为行政许可提供支撑的专家的准入门槛，细化专家服务行业范围，建立专家擅长的专业明细，只能从事擅长的专业领域内的技术支撑。加强对专家的考核评价，定期对专家进行考核评价，建立考核机制和考核体系，对未通过考核的专家，取消专家资格。落实专家个人责任，制定专家管理的政策文件，明确专家在行政许可工作中的任务和责任。建立专家淘汰机制和黑名单制度，在许可工作中存在不尽职尽责、未贯彻“回避制度”、弄虚作假等行为的专家列入黑名单，因个人能力原因未能有效履行专家职责的，淘汰出专家队伍。不断增强专家的能力水平，为行政许可工作提供有力的技术支撑。

4.4.3 增强安全评价机构服务意识和服务能力

探索实行安全评价机构记分制，建立记分标准和体系，对评价机构的违规行为、评价报告的审查结果及存在的问题分别记分，记分结果作为年度核查、延期换证、增加服务行业等的重要依据。让安全评价机构回归第三方本位，站在客观、公正的立场上，为企业提供科学的、规范的技术服务，控制风险，消除隐患。为行政许可提供科学的、可靠的依据。制定安全评价报告审查量化标准，设定否决项，根据审查得分确定安全评价报告的审查结果。

4.4.4 规范细化审查标准

开展安全生产行政许可标准化工作，制定出台安全生产行政许可业务标准，将事项名称、业务流程、办理条件、申请材料、办理时限等规范化、标准化。消除地域限制。消除许可事项法定办理条件的区域差异，大力推行行政许可业务“一张网、一体化、一个标准”。

4.4.5 加强教育培训

加强对行政许可工作人员的教育培训，提高其业务水平和服务能力。加强对企业安全管理人员的教育，强化行政许可方面的培训考核力度。加强对安全评价机构的教育培训，让评价人员及时掌握有关法律法规标准规范，掌握新的技术，提升服务水平和服务能力。