金融控股公司立法与监管的国际经验

周昕　虞磊珉

2018年3月，《国务院机构改革方案》对我国金融监管体制做出重大部署，中国人民银行（以下简称“央行”）作为中央银行所行使的宏观审慎管理与系统性风险防范两大职能得到进一步加强。2018年11月央行发布《中国金融稳定报告2018》，正式对外披露模拟监管试点的5家金融控股公司（以下简称“金控集团”）名单，并在综述中明确“加快制定金融控股公司监管办法，补齐监管制度短板”。由此可见，央行已开始实质行使其“拟定重要法律法规草案和审慎监管基本制度”职能，可预见的未来我国金控集团的立法与监管工作将逐步落实。

金控集团定义与分类

由巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会共同组建的联合论坛在《金融集团监管原则》中将金控集团定义为“在受监管的银行业、证券业或保险业中，实质从事至少两种金融业务，并对子公司有控制力或重大影响的所有集团”。根据该定义，金控集团概念的外延极为宽泛，重点突出“从事两种以上金融业务”和“对子公司有控制力或重大影响”两大特征。但是，因各国金融监管立法与体制的差异，上述金控集团定义并未在全球范围内取得普遍性共识。联合论坛2014年9月发布的《金融控股公司监管实施概览》显示，在14个受调研国家中，大部分国家均未参照适用《金融集团监管原则》中的示范定义。

长期以来，我国承继金融分业监管的传统，以全能银行模式开展金融业综合经营不具备制度土壤。为此，2002年国务院批准中信、光大、平安为金控集团综合试点，作为我国开展金融业综合经营试点工作的市场主体。随着近十多年金融市场实践与发展，目前我国已经初步形成多种金控集团模式。从历史形成来看，央行发布的《中国金融稳定报告（2018）》中将金控集团分为两大类：一类是金融机构在开展本行业主营业务的同时，投资或设立其他行业金融机构，形成综合化金融集团;另一类是非金融企业投资控股两种或两种以上类型金融机构，事实上形成了金控集团。但是，从表现形式来看，我国金控集团又可分为表1中所示的四类。

表1 金控集团类型分类

观察表1中的四类表现形式，参照《金融集团监管原则》与其他国家金控集团的立法经验，可以采用适当性外延原则将金控集团定义为“以控股公司形式存在，以金融业为主营业务，完全或主要从事银行业、证券业、保险业中两种或两种以上的金融业务，控制或影响多家金融机构及非金融机构的企业集团”。这与《金融监管分工合作备忘录》中的定义也较为一致。符合上述定义的金控集团将同时具备如下特征：

一是持有两家以上具备系统性金融风险可能的金融机构的股权，金融机构特指实施行政许可准入的银行业、证券业、保险业金融机构。尽管当前金融监管部门对支付机构、消费金融公司、基金销售公司等机构同样实施行政许可准入监管，但是上述机构通常不被认为具有系统性金融风险特征，因此不宜纳入金控集团的识别标准，但在考察资本充足率与流动性时应合并计算相关指标。

二是具备控制金融机构的能力，控制特指持有一定比例以上股权、具备控制力或者其他重大影响力。

主要监管方法的国际经验

与单个金融机构相比，金控集团风险的整体性、关联性和交叉性更加突出，因此国际组织和各金融发达国家均对金控集团的管理目标、风险要素和监管方法进行理论和实践探索，已形成相对成熟的监管经验，如表2所示。

表2 金控集团监管方法的国际经验

现行金融监管规定与监管措施的不足

针对多类型金控集团未建立有针对性的监管制度

我国金控集团表现形式多样，除了存在共性的监管问题以外，针对各类型金控集团的业务与风险特点尚未制定差异化的监管规定，监管措施的针对性和有效性均显不足。

持股型金控集团往往仅承担投资或者控股职能，除成员企业的分红以外，自身缺少稳定的主营业务收益或者现金流，因此出资真实性与重复资本计算的问題较为严重;经营型金控集团从事不同的金融业务，受限于我国金融分业监管与部门规章制定权限，当前规定仅着眼于满足本金融监管部门的监管需要，各经营性金控集团之间缺乏统一标准的并表监管制度;产业型金控集团未制定风险集中度监管与防火墙设置标准，对于跨行业风险和关联交易缺乏监管手段;国资平台型金控集团代表国有资产履行出资职责并参与金控集团的公司治理，但较少介入成员企业的金融业务经营，因此对于该类具有国情特色的金控集团实施监管应当适当考虑国有资产管理与考核的因素。

针对金控集团整体的并表监管和风险防控较为缺失

当前，世界银行、国际货币基金、联合论坛等国际监管组织已明确了金融控股公司并表监管的总体原则，但当前国内并表监管的规则却仍局限于银行或保险集团的范畴之内，缺失针对金控集团整体的并表监管规则。另外，现行金融监管体系偏重于对成员企业具体金融业务合规性的监管，忽略了针对金控集团层面战略、持股与风险状况的审查与监管，导致金控集团与各成员企业在发展战略与风险偏好上存在差异。而且，由于金控集团内部多存在交叉持股和交叉销售行为，现行金融监管制度难以把握金控集团的整体资本、经营信息和风险状况等综合信息。

针对金控集团内部的股权结构管理、公司治理和关联交易监管较为薄弱

当前，不少金控集团股权结构和组织架构较为复杂，容易引发信息失真的透明度风险。金控集团内部关联交易也较多，通过各种手段隐匿资金去向，开展不正当利益输送。金控集团复杂模糊的治理结构、关联交易使得监管者、投资者、消费者等难以清晰分辨集团内部之间的管理角色与权责关系，同时也降低了内部管理的效力，从而难以评估与识别真实风险状况。此外，金融控股集团涉及金融业务、金融子公司较多，因此风险源相较于单一金融机构也更多，一旦超过风险阈值，就容易带来跨机构、跨市场、跨业态的传染风险。

监管路径选择与相关建议

建立以宏观审慎为中心的金控集团管理体系

参照美国《多德·弗兰克法案》确立的间接监管思路，注重风险监测和预警，守住不发生系统性风险的底线，主张建立以宏观审慎为中心的金控集团管理体系。一是由央行将金控集团纳入宏观审慎管理框架，加强对金控集团资本充足情况的监测和控制，在满足资本约束与风险管控的前提下对金控集团实施适度监管;二是制定以资本充足率、关联交易及风险集中度为核心目标的监管措施;三是建立金控集团综合评价制度，通过定期开展综合评价引导金控公司提高公司治理和风险管理水平;四是完善金控集团市场退出机制，科学设计风险救助措施，研究资质吊销与司法破产之间的衔接;五是对于具备系统重要性特征的金控集团应当关注系统性风险防范，加强协调监管并纳入《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》适用范围。

逐步明确市场准入监管

目前，主要国家和地区均对金控集团实行准入许可。因此可参考美国、日本及台湾的经验，由相关监管部门对金控集团的设立、变更、投资范围等事项进行许可或核准。未经许可不得从事金控集团活动，不得在名称中使用“金控”“金融控股”等字样。当前可以采用地方或者行业主管部门推荐的方式，选择不同类型中有代表性的金控集团作为试点管理对象。同时，建议充分发挥央行金融稳定管理部门的系统性风险管理经验，从数据报送和综合评价入手，逐步实现从非现场监测向全面监管和执法检查过渡。

强化金控集团的独立性

金控集团内部的股权结构模糊、公司治理不明和关联交易泛滥，给金控集团的独立性带来很大的影响。通过严格规范信息披露制度，定期编制并及时更新股权结构，如实披露公司与控股股东、实际控制人之间的控制关系，促进股权结构的简洁、清晰和透明。同时加强金控集团内控制度建设，限制关联交易规模，规定涉及关联交易各项资金及业务的上限比例。应当建立风险隔离防火墙机制，以隔离不同金融行业及不同风险等级业务的风险。

针对不同类型金控集团实施差异化监管

对于持股型金控集团应当将股东资质与出资来源真实性作为监管重点，严格执行《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》中的监管要求，控股股东原则上需符合一定期限的持续盈利、净资产与权益性投资余额符合特定标准，应当以自有资金出资，不得负债出资、虚假注资、循环注资和抽逃资本。

对于经营性金控集团应当实施统一标准的并表监管，以资本监管为核心，强化对金控集团公司总资本和杠杆率的监管要求， 加快制定《金融控股公司并表监管指引》，在资本、风险和会计三个维度实施并表监管。

对于产业型金控集团，应当科学设定产业与金融板块之间的资产/收入占比指标，对金融业务占比达到一定程度或具备一定程度系统性重要机构特征的产业型金控集团，应要求其必须单独成立一家持股型金控集团，以该金控集团控股或持有金融业务板块子公司，并作为接受金融监管的主体。

对于国资平台型金控集团，应当尊重地方政府与国资管理部门的出资权和必要的管理权，由于地方政府在国资平台型金控集团的公司治理上的话语权较大，其领导班子也采用任命制，部分金控集团也具备地方政府融资平台的特点，因而也可考虑将地方政府适当纳入金控集团的监管体系中来，强化属地监管和风险处置责任。

对于金控集团内非金融业务开展适度监管

总体上看，各国对金控集团从事非金融业务都有一定限制， 如欧盟发布的《欧盟金融集团指令》要求金控集团中的金融资产占集团总资产比例要高于40%。我国目前的金融监管体系主要将涉及汇集公众资金并可能具备金融风险传染的金融机构纳入牌照管理，但是几乎所有金控集团仍然存在大量与金融业务相关但是属于非吸储型的放贷类型机构，如由地方金融管理部门管理的保理公司、融资租赁公司、小贷公司、担保公司等。部分以互联网业务为特点的金控集团还将数据服务、企业征信、区块链技术等非金融机构纳入金控集團。建议对金控集团体系内的金融业务和非金融业务设定合理的资产或收入占比指标，秉持适度监管原则，在遵循金控集团战略方向与风险偏好的前提下鼓励成员企业共同发挥协同效应，对非金融机构审慎使用并表监管或者实施资本充足率指标监管。

平衡业务协同发展与业务风险隔离

近年来，金控集团内成员企业的业务协同效应日益受到重视。例如，日本三井住友金融集团大力开展集团内银行与证券业务协同发展——经客户书面授权，银行可将符合监管要求和满足商业目标的客户推荐给证券公司，并由金控集团指派一名客户经理维护客户。此外，三井住友金融集团内银行和证券公司还可通过考核加分、双边记账等激励措施来加强业务协同。随着金融科技发展，信息和数据的价值挖掘潜力大大提高，金控集团内不同业务间的协同效应增长明显。随着金融科技的发展，传统金控集团内的资本协同效应正在向数据与信息协同方向发展。因此，在遵循客户信息保护与数据安全标准的前提下，鼓励金控集团探索多样化手段挖掘金控集团内各业务之间的协同效应，同时在风险管理上仍应设置必要的防火墙制度，在金融集团内部实现必要的风险隔离，以避免风险感染与风险的过度集中。

（作者单位：金杜律师事务所）