国外及中国台湾民宿法律监管机制对浙江的启示

舒卫英

引言

民宿起源于欧美发达国家，亚洲民宿始于日本，盛于中国台湾。经过几十年的发展以及政府、行业协会、民宿经营者多方主体的共同努力，欧洲、日本及中国台湾地区民宿产业体系日益完善、业态极为丰富，在游客满意、环境保护、民众参与及增加营收间探索出一条可持续发展的路径。近些年，民宿产业在中国大陆也风生水起，并不断向着精品化、国际化发展。浙江民宿业在新农村建设的推动和乡村旅游发展大力支持的背景下，取得了爆发性发展，但其管理和经营还落后于产业发展，随之也带来行业标准的缺失和管理短板等问题。纵观世界民宿产业的发展历程，借鉴国外及我国台湾地区的民宿产业的经营、监管等经验，必将进一步推动浙江民宿产业的繁荣发展。

一、国外及中国台湾法律监管机制比较分析

欧洲乡村民宿市场发展较早并形成了符合各自地域特点的管理规则与法律监管机制。如英国、法国、日本及中国台湾地区也在发展民宿业的过程中积极加强监管立法，建立许可制度、充分发挥民宿联盟的监管作用，不断推动民宿业规范有序发展。

（一）采用法规、标准的民宿管理分级制度

旅游标准化是旅游业发展的重要规范，纵观国外及中国台湾地区民宿管理都采用法规或标准，并形成了各自具有地域特点的管理规则与标准。英国主管部门制订法规明确民宿经营中消防设施、室内改装、食品卫生和税额标准等，并形成由英国观光局认证“皇冠制”民宿管理旅馆分级。法国政府民宿相关法律限制民宿的房间数不超过5间，否则认定为旅馆，并以“麦穗标识”表示等级，最低等级1个麦穗至最高等级5个。日本有专门的政府监管机构，不同程度地促进了日本乡村旅游市场行为的规范化。日本依據《旅馆业法》管理农家住宿的经营;农林水产省为乡村旅游方面的政府监管机构，负责对乡村旅游包括民宿进行管理，提供咨询、经费补助、贷款等;同时，还推出土地出租付法、市民农园事务促进法、农山渔村旅宿型休闲活动法，允许人们对日本农场用地进行租借，民宿经营者可以运用农用土地建设房屋进行经营，2016年日本东京提出依照旅馆业相关法律合法管理和运营京都特区里的大田区民宿业。中国台湾民宿的管理主要是依据《民宿管理办法》和《发展观光条例》来实施的。这些条例明确了民宿经营主体的合法身份，并对设置民宿的地点、经营资格、民宿规模、设施标准、申请条件、管理监督及经营者权利义务做了明确、严格的规定。

（二）民宿联盟、行业协会组织的监管作用突显

在民宿发展初期，各国主要依靠的是民宿联盟、行业协会对民宿经营进行组织与引导，政府机构投入与介入都不多。法国民宿联盟多为非营利组织，直接依据标准对民宿进行等级划分，政府为加入联盟的民宿经营者提供各项资金补贴。如法国最大的民宿联盟度假宿所联盟（Gites De France），不仅为其成员提供经营辅导和咨询服务，检验其住宿条件与质量，而且还通过联盟的平台向数百万游客推介合格的民宿成员。成立于1971年的德国农业协会，负责向皇家供货条件委员会提出乡村旅游品质管理机制及度假农场与乡村度假评鉴制度，该协会对德国乡村民宿的整体印象、安全性、经营者与服务人员、环境等方面进行评定并指导着德国乡村民宿的建设。中国台湾民宿协会、旅游品质保障协会等机构，其职能由组织与管理转变为创新与营销，中国台湾的民宿协会不仅推动了相关单位对民宿发展相关规定的修改，而且还推动了各地民宿合法化政策的实施。同时，在推广、促进民宿产业、整合资源等方面也发挥着不可或缺的媒介作用。

（三）建立民宿认证许可制度

日本建立了民宿的许可制度，由政府授权的财团法人（财团法人本身不是政府部门）对民宿经营申请者进行辅导、审核，通过其认证、登记后取得执照方可营业，禁止非法经营。政府部门在认证过程中的职能有所弱化。德国“认证制”是以休闲农场为德国的主要民宿形态，凡通过认证的农场获得检验合格标章，有效期限为3年，必须定期接受政府相关部门对农场体验、服务质量、人员适任度、整体环境和安全设施等跟踪评鉴评审。

从欧洲、日本与我国台湾地区民宿的法律监管机制比较来看，存在诸多相同之处但又彰显着各自的特色。各国民宿法律都由特定的组织或者政府机构颁布实施，并对民宿各类设备、服务及民宿认证等进行管理，实现了民宿的合法正规化经营;而对于民宿的管理，则通过民宿联盟、协会以及政府组织对从事民宿经营者进行培训、提升，从而提高民宿经营者的整体素质，提升乡村民宿的服务水平。

二、浙江民宿监管机制现状分析

浙江重视民宿业与旅游业发展相辅相成带来的经济效益，民宿发展特色很鲜明，临安、丽水养生，桐庐、莫干山乡村度假，舟山、象山看海，衢州看山等具有地域特色的民宿品牌通过“互联网+”为民宿插上看新的翅膀。从现状看，浙江的民宿业发展一方面面临着“同质化”竞争严重、“差异化”发展不足的现象，另一方面缺乏相应法律、法规、政策的正确引导。浙江民宿产业的组织化程度较低，缺乏统一的民宿标准和管理规章制度，产业发展也缺乏统筹规划布局，行业监管及相关政策制度落实不到位;民宿的卫生督察、安全监察、评级评定也没有统一的细分标准，这些问题势必会影响到浙江省民宿产业的整体效率和可持续发展。

（一）立法渐趋规范，但市场准入条件模糊

2015年，浙江颁布了《浙江省旅游条例》，并于2016年1月1日起施。《浙江省旅游条例》明确鼓励全省各地发展农家乐和民宿，并将会务采购纳入政府机关、企事业单位，条例的出台推动了民宿从乡野走向前台。但是，会务采购中提到“符合条件”具体是哪些却缺乏明确的标准，民宿经营面临市场准入条件模糊的问题。如餐饮管理要求取得餐饮许可证，《旅馆业治安管理办法》提出，经营接待旅客住宿的旅馆必须取得特种行业、公共场所卫生许可证和消防安全检查证。但由于民宿业依托乡村自然景观生态，融合了多重业态，独具人文情怀，所以若执行旅馆业的准入和管理制度，那么必将限制民宿业的发展。

（二）民宿行业标准体系逐步建立，但覆盖面不够广

国内普遍存在民宿管理法规缺位的问题，浙江在民宿管理上已做出较多尝试。2015年全国首个民宿地方标准规范德清县《乡村民宿服务质量等级划分与评定》发布，该民宿标准对接待设施、安全管理、环境保护和服务要求等方面进行了规定，并将乡村民宿依次划分标准民宿、优品民宿、精品民宿3个等级;嵊泗建立民宿行业标准体系，强化统一管理和行业自律，政府制定了民宿的联合审批制度，嵊泗的民宿都拥有正规个体工商户经营执照;临安为促使“乡宿”产业健康规范发展，推进“乡宿”标准化进程。治安、消防、食品安全、卫生和税收等相关职能部门已联合制定出台“乡宿”建设标准，并将“乡宿”发展列入有关部门的工作考核内容之中;2015年，宁波特色客栈拥有了自己的等级标识——由江南民居马头墙结合宁波市树香樟树树叶构成，每个乡村客栈都有了自己的“叶级”，其中“五叶级”最高。另外，余姚、千岛湖、平阳等也纷纷发布《余姚市民宿管理办法（试行）的通知》《杭州市关于进一步优化服务促进农村民宿产业规范发展的指导意见》《平阳县民宿管理办法》，主要对民宿开业条件、消防、环境等做了规定。

民宿投资正走上品牌化运作，极需一系列的规范和标准来进行规范，这为浙江各地解决欠缺规范化的问题提供了契机。但现状来看，浙江民宿发展迅速但缺乏标准，管理混乱，详细的具有可执行性的符合民宿业标准体系还不够，标准化、高规格民宿经营管理的行业规范推广度不够。很多民宿普遍没有经过审批手续，也没有相应的消防审批，这些漏洞的存在会导致产生一定问题。

（三）监管法规密集出台，但监管存在障碍

在目前状况下，浙江省各地已经先后出台了各种地方法规、条例、质量标准对民宿经营活动进行不同规定。但在各地民宿发展中，一些民宿主体并没有取得合法合规的经营主体资格，行政管理手段在执行中也大打折扣，在现实层面上对民宿违法经营进行惩罚比较困难。首先，民宿由于法律法规界限模糊，规模小，消防卫生问题等，所以在办理证照的过程按照现行规定很难合法化，国家也没有相关文件明确界定短租与日租的界限，大部分项目均没有获得《特种行业许可证》，处在一种“违规不违法”经营狀态;各地出现了大量的无证经营、网络预订、朋友介绍的家庭旅馆，不利于市场管理;一些民宿在经营过程中缺乏客户身份查验手续，出现经营者和房客都没有相应的实名登记手续的问题，这就导致相关部门无法有效识别入住客人的身份，无法及时防范违法活动，给警方治安防控工作造成一定阻碍。其次，税收征管问题。经营者行业纳税意识普遍淡薄，法律及税法知识欠缺。而且民宿经营地点分散，征管难度大，经营收入多，申报税额少;未经过小区其他业主同意而在居民区内进行短租的民宿经营等类似问题在法律上目前还没有明确的规定。

（四）行业组织的监管作用不够突出

行业协会是同行业企业自愿组成的非营利性社会团体法人，在政企之间发挥着“桥梁”“纽带”和“润滑剂”的作用，发挥着不可替代的积极作用。2014年，浙江第一家具有独立法人资格的民宿行业协会——杭州西湖风景名胜区民宿行业协会成立，其制定了行业规章制度来规范各会员民宿的经营，规定会员民宿必须持有营业执照、卫生许可证、税务登记证和特种行业许可证才可营业。从调研情况来看，尽管各地自发组织的民间民宿协会已有多家，但由于起步晚，浙江民宿行业组织还处于初级阶段，发展滞后、作用甚小，所以只能发挥指导、组织等基础作用，而在推广民宿产业，提升知名度，规范民宿经营者行为，保护民宿经营者合法权益，为政府制定行业标准提供相关的依据等方面还有待提高。值得高兴的是，2016国际民宿联盟正式落户桐庐县，该联盟必将能进一步推动各地民宿规范化发展，在拓展市场、人才培训、反映行业意见等方面发挥重要作用。

三、国外及中国台湾民宿法律监管机制对浙江的启示

主推家庭旅馆、乡村旅馆以及农家乐的浙江要发展民宿业，打造现代民宿品牌，亟待从突破政策瓶颈入手，在鼓励发展和管理监督之间找到平衡点。借鉴欧洲、日本及中国台湾民宿法律监管机制的成功经验，构建适应浙江民宿业发展的法规、政策，对于浙江省民宿产业发展来说，具有现实意义。

（一）建立健全相关的法律法规并严格执法

对于新型业态民宿业，无论是从规范管理出发，还是从鼓励发展民宿业出发，人们都必须从政策、机制上加以理顺。当前的民宿业，必须有一个很好的顶层设计和配套的法规保障，因此，浙江要从政策制订入手，充分考虑民宿的准入、治安管理、食品卫生监管和税收等各个方面制度。一是制定民宿管理办法和准入标准。全面提升民宿从业者的自身素质和服务水平，建立健全民宿从业者的行业管理规范和标准，并在实际管理中严格执行。民宿经营者要主动接受监督，政府事后严惩，不符合规范的不允许注册和办证;不服从管理的，由政府部门或协会实施处罚;民宿具有安全、消防等方面的特殊性，民宿制度制定应区别一般旅馆业的管理办法，在规范的前提下简化相应审批手续，推动更多民宿经营者开拓市场。二是完善民宿执法监督检查、推荐机制。成立专项执法检查，对民宿消防、食品卫生安全、环境保护等方面进行民宿开办、经营中的日常专项检查，引导浙江民宿业主合法经营;对顾客认可、网络评价等满意度高的的民宿进行免检或少检，对信誉不良的民宿，予以公布，暂停其营业权利或取消其营业资格;通过权威的网络按等级推荐民宿，让游客自行选择合适民宿。

（二）采用“政府引导+市场运作”的民宿管理模式

民宿业要持久、和谐地发展，离不开政府的引导和政策的支持。政府在民宿业管理过程中应该准确扮演好自己的角色，围绕促进民宿产业有序、规范、健康发展的战略任务，注重民宿发展管理的自然特点，促进民宿与地方原生态的有机融合;要善于用市场的思维、理念、机制和运作推动民宿产业的进入及运营管理，政府应该实行线上下线的弹性民宿制度管理，给民宿一点空间，在利用政策规范的同时，注重民宿业发展的个性化、品牌化建设，让市场规律和游客需求来决定它的走向，从而促进其健康可持续发展。在政策的制定和实施中，各地政府要积极发挥牵头抓总和监督调控工作，通过制定一整套完善的民宿政策指导评分体系，引导全省结合各自区域实际制定颁布相应的法规条例，加强对民宿的资格申请、设施基准、服务内容与质量等的有效监督和管理，使整个行业能够在规范的环境中发展。

（三）弱化政府行政管理，强化行业协会自律管理的民宿发展模式

民宿行业协会应发挥专业优势，组织协调民宿业发展，政府应鼓励其延伸至政府机构力所不能及的地方。政府要全力补足政府职能转变的“短板”，树立民宿行业协会的权威，提高决策质量，确保民宿业有序发展。一是推进政府对民宿行业协会的职能转移。政府承担主导责任，公安、消防、环保、税务和卫生等有关部门各司其职对民宿进行监管，政府尤其是要将与行业管理相关的技术性、服务性的事务等职能转移给行业民宿行业协会，赋予行业协会规范行业经营、引领、推动行业繁荣发展的职责。二是引入市场机制发展民宿业行业协会。坚持政府“有形之手”和市场“无形之手”一起抓，坚持用政府权力“减法”换市场活力“加法”一起做，利用市场的调节作用使民宿在规范的环境中自发形成行业，浙江应分层次、分区域建立地方民宿行业协会，弱化政府对民宿的行政管理，强化行业协会的自律管理。

随着自驾游带动短途旅行市场的爆发式增长，全国将迎来民宿立法的高峰期。无论是从监管出发，还是从监管主体出发进行立法，无论是从规范管理出发，还是从行业自治组织出发参与监管，浙江各市、县、区政府都需转变思路，发挥上行下效的政策引导职能，通过完善民宿相关行业标准和运营规范，推动浙江休闲农业与乡村旅游实现跨越式发展。

（作者单位：宁波城市职业技术学院旅游学院）