环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿研究

杜伟伟

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

民事公益诉讼破冰案(1)即广东“假盐”系列公益诉讼案，法院判令被告承担销售价款十倍的惩罚性赔偿，赔偿金总数超过140万，是消费者协会组织关于公益诉讼的赔偿性请求首次获得支持。的出现，使得民事公益诉讼与惩罚性赔偿的责任承担方式在实践层面有效对接，也为环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的问题提供了新的研究视角和研究思路。在以往的研究中，学界对环境民事公益诉讼引入惩罚性赔偿持否定观点的理由，主要有以下几点：一是“法无明文规定”的立法现状，使得在环境民事公益诉讼的司法实践中不能适用惩罚性赔偿的责任承担方式；二是受侵权法上的“同质补偿”原则的束缚，惩罚性赔偿与补偿性赔偿的责任承担方式相对应，违反了“同质补偿”原则；三是对惩罚性赔偿适用过度的担忧；四是从民事诉讼双方当事人诉讼负担合理分配的角度，认为诉讼中的被告已经负担了更多的证明责任，再被判处惩罚性赔偿，会过度加重企业负担。民事公益诉讼破冰案，恰好可以否定或者削弱上述四个阻碍环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的理由。

一、破冰案对环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的启示

(一)关于适用惩罚性赔偿“法无明文规定”

在民事公益诉讼破冰案中，法院裁判被告承担惩罚性赔偿责任的依据，是最高人民法院(以下简称“最高院”)2016年发布的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条第1款，即 “原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持”。很明显，该条规定并未明确惩罚性赔偿的责任承担方式，广东省消费者协会以其中的“等” 字为诉讼的筹码，最终获得法院的支持。[1]相较之下，在2015年最高院发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中也有类似的表述。该司法解释第18条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。” 在责任承担方式的表述上，依然有“等”的表述，在司法实践中需要对其做出相应的解释。显然，民事公益诉讼破冰案中，“等”被解释为包含惩罚性赔偿。由此，至少基于消费民事公益诉讼司法实践的启示，我们会对民事公益诉讼中的另一个子类，即关于环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的“法无明文规定”的观点进行反思。如果仅仅就民事公益诉讼本身而言，而不考虑相应的私益诉讼中是否已经规定了惩罚性赔偿，环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿是可以实现的。

民事公益诉讼破冰案中，原告消费者协会是依据最高院发布的审理消费民事公益诉讼案件的法律解释和食品安全法关于惩罚性赔偿的条款来请求法院予以支持的，所以，在司法实践中，私益诉讼的惩罚性赔偿规定实际上是作为公益诉讼适用惩罚性赔偿予以考虑的因素。在民事公益诉讼破冰案中，食品安全法的惩罚性赔偿规定是计算公益诉讼中惩罚性赔偿数额的基础。那么，食品安全法的规定，究竟只是计算惩罚性赔偿的依据，还是意味着民事公益诉讼惩罚性赔偿的适用需要以相应的私益诉讼中存在惩罚性赔偿的规定为前提？这对于我们分析环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的问题就显得十分重要了。如果是前者，那么，在现有的法律规定框架下，环境民事公益诉讼不能够适用惩罚性赔偿；如果是后者，需要从行为的主观恶性以及行为造成的损害综合考虑，以民事公益诉讼涉及的违法行为损害的是不特定多数人的权益，危害性更甚为由，在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿。在这种情况下，行为造成的重大损害或者可能具有的重大威胁性，才是公益诉讼中引入惩罚性赔偿的理由。但是，不论是上述哪种情况，至少从司法实践的角度可以得出，环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿并非“法无明文规定”。

(二)关于民事侵权责任受制于“同质补偿”原则

显然，民事公益诉讼破冰案中惩罚性赔偿的适用表明，传统的“同质补偿”原则下的补偿性赔偿已经不足以有效遏制那些具有严重危害性的违法行为，尽管惩罚性赔偿的相关法律并不健全，却能够在遏制违法行为方面起到立竿见影的作用。由此，环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿是否还受到“同质补偿”原则的约束，在多大程度上受到约束，值得反思。

消费民事公益诉讼中，消费者可以选择基于侵权责任或者违约责任对侵害人提起诉讼。违约还是侵权，是决定消费民事公益诉讼和环境民事公益诉讼在惩罚性赔偿适用上是否受到“同质补偿”的要素之一。在以往的消费权益保护案件中，申请适用惩罚性赔偿的既包括合同纠纷案，同时也包括侵权纠纷案。在民事公益诉讼破冰案中，惩罚性赔偿的适用并没有因为是违约责任还是侵权责任而有所区分。“同质补偿”原则在早期民法理论中占有重要的地位，至今，在民事侵权法领域，除了消费者权益保护法与食品安全法以及有关精神损害赔偿的法律中有部分规定，民事侵权的责任承担方式依然遵循这一原则。在当今经济发展、资本相对集中的情况下，与补偿性赔偿责任对应的“同质补偿”原则，已不能有效遏制那些主观恶性极其严重、违法行为具有重大社会危害性的行为。与此同时，惩罚性赔偿作为超过补偿性赔偿以外的损害赔偿，可以有效弥补“同质补偿”原则的不足。[2]如前所述，由于环境侵权责任为民事侵权责任，“同质补偿”原则阻碍了环境侵权适用惩罚性赔偿。[3]在环境民事公益诉讼语境下，“同质补偿”原则已经渐渐松绑。

以往认为“同质补偿”原则是环境侵权适用惩罚性赔偿的束缚，因为侵权责任中存在“同质补偿”原则，而环境侵权属于民事侵权责任，所以也要受到“同质补偿”原则的影响，不能引入惩罚性赔偿。在民事公益诉讼破冰案中，以民事侵权为案由，按照食品安全法中规定的十倍惩罚性赔偿对违法者进行处罚。也就是说，在民事公益诉讼破冰案中，违法者所承担的责任承担方式实际上属于民事侵权责任，并且没有受到侵权法上“同质补偿”原则的束缚。同理，在环境民事公益诉讼中，对严重污染环境、侵害不特定多数人的环境权益的侵权行为，也意味着“同质补偿”原则不再是适用惩罚性赔偿的阻碍性条件。统观民事公益诉讼的司法实践以及学界关于环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的制度建议，惩罚性赔偿通常以“同质补偿”原则对应的补偿性赔偿数额作为基数，再乘以相应的倍数计算得出，因此，“同质补偿”原则在惩罚性赔偿的适用方面也具有间接性的重要意义。从这个角度来说，“同质补偿”不但对适用惩罚性赔偿没有阻碍作用，而且对适用惩罚性赔偿具有正面的价值。基于此，在适用惩罚性赔偿的问题上，要重视“同质补偿”原则的补偿金在惩罚性赔偿计算中的基数价值。

(三)关于惩罚性赔偿适用过度

惩罚性赔偿起源于英国，后在美国应用成熟。在美国，许多高度公开的价值数百万美元的判决导致了一个普遍的看法，那就是惩罚性损害赔偿金往往过度。然而真相并非如此。据统计，只有2%的民事案件可以判处惩罚性赔偿，从这个比例来看，惩罚性赔偿并不存在过度的现象。另外，上述惩罚性赔偿金的平均数是在38000美元到50000美元之间。[4](P723～736)从数额来看，惩罚性赔偿也并没有过度。在我国，最早引入惩罚性赔偿是在2009年颁布的《侵权责任法》中。(2)详见《中华人民共和国侵权责任法》第47条第2款：“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定。”目前，公益诉讼中适用惩罚性赔偿在实践中处于破冰状态。

因此，在立法方面，在明确惩罚性赔偿适用范围的同时，还要明确赔偿金的分配机制，从“入口”和“出口”两个角度同时进行规制。

(四)关于证明责任分配失衡

环境民事公益诉讼对应的是环境侵权责任，按照民事诉讼法的规定，属于举证责任倒置的类型之一。目前，学者们对举证责任倒置的说法存在争议。大多数学者支持原告完成初步证明以后，证明责任即转移给被告的观点。即使是这样，就环境污染侵权案件来说，被告污染企业在证明责任方面已经处于诉讼负担相对较重的一方。

证明责任的分配原则适用于审判程序，在环境民事案件中，被告往往在证据收集上处于弱势地位，无论是在环境检测技术上，还是在证据资料的占有方面，都是弱势的一方。因此，在审判中，基于公平的价值取向，应对环境民事公益诉讼的原告一方给予证明责任方面的照顾。证明责任分配规则在要件事实真伪不明时发挥作用。[5]而惩罚性赔偿是权利救济的方式之一，属于责任承担的环节。证明责任要解决的是如何认定事实的问题，而惩罚性赔偿要解决的是事实认定完毕以后的责任承担问题，二者不能混淆。加重被告的证明责任不能成为引入惩罚性赔偿的阻碍。满足适用惩罚性赔偿条款相应事实的证明责任标准要更加严格，要达到真实的高度盖然性的标准。[2]

二、环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的必要性及可行方案

(一)必要性

公益诉讼中的环境侵权行为损害的是不特定多数人的合法权益，且环境一旦遭受破坏，则难以恢复。蓄意的环境侵害行为还具有隐蔽性，难以在短期内被发现。为了有效遏制环境违法者的违法行为，需要不断完善立法，探索解决问题的可能性。

侵权导致的损害并非都能够得到法律的救济。美国侵权法中惩罚性赔偿最初的应用，针对的就是按照当时的法律规定无法得到救济的损害——精神损害。美国惩罚性赔偿设定的最初目的，是实现损害完全填补的目标，进而适用范围从无形损害救济向社会性损害救济转变。[6]美国惩罚性赔偿制度不仅是对损害实现填补，其价值还在于救济公法所不及，在不脱离民主制度的前提下，实现救济最大化，维护实质正义。另外，美国侵权法实施惩罚性赔偿的目的，是惩罚被告可归责的作为或者不作为。侵权法中的惩罚性赔偿在近二十年来经历了不断的改革，尤其在具体适用方面体现出对惩罚性赔偿限制的增加。自1998年至今，美国侵权法中增加的惩罚性赔偿限制主要表现为，将被告是否需要对填补性损害赔偿负责这一基础问题与惩罚性赔偿适用的正当性审查区分开来。[7]笔者认为，惩罚性赔偿的引入需要实现一种平衡关系，一方面，要救济法律未规定的救济性损害；另一方面，又要具有可预测性。另外，惩罚性赔偿在救济公法所不及并且实质正义所保护的损害方面，具有不可替代的价值。

环境公益诉讼与一般的民事诉讼不同，涉案环境问题通常涉及不特定多数人的利益，如果只是严格按照完全赔偿原则，将难以遏制蓄意而为的环境违法行为。惩罚性赔偿是在补偿性赔偿之外，对环境违法者施以额外的带有惩罚性质的赔偿金，这样做，既能够有效惩治环境违法者，又可以对潜在违法者起到有效的威慑力量，遏制可能发生的环境违法行为。[8]惩罚性赔偿还具有制裁和激励维权功能，[9]促使受侵害者维护自己的合法权益。总之，惩罚性赔偿所具有的预防和惩戒功能，能够实现法律的秩序价值，有利于环境保护。

(二)可行方案

1.明确惩罚性赔偿适用要件和前提，缩小惩罚性赔偿的适用范围

明确惩罚性赔偿的适用要件和前提，缩小其适用范围，一方面，能够为司法实践提供理论支撑；另一方面，可以从源头上防止惩罚性赔偿泛化，因此具有重要的司法实践价值。

适用要件方面，主观上存在过错，并且客观上违法行为属于侵害型环境污染行为。依照最高院2015年颁布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，环境民事公益诉讼的受案范围包括对“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”提起的诉讼。已经损害社会公共利益的行为相较于具有损害社会公共利益重大风险的行为具有更大的可责难性，因此，应将“已经损害社会公共利益的污染环境、破坏生态的行为”，即侵害型环境污染或者破坏生态的行为，优先列入惩罚性赔偿的适用范围。

具体条件方面，依据受损地点和环境介质形态，明确使用前提标准。以水体污染为例，对于受损地点处于重点治理流域区域，且水体修复尚需要人工干预的环境污染行为，适用惩罚性赔偿。环境保护的视角逐渐发生转换，分别从民事、行政、刑事三种诉讼类型角度进行规制，逐渐实现环境司法专门化。依托环境本身的区域关联性，流域管辖或者相邻的行政区划实行协同保护，成为主流趋势。目前，“长江经济带”流域管辖、“京津冀一体”行政区划协同保护发展，是最好的例证。这种新的管辖趋势为以受损地为基准适用惩罚性赔偿提供了条件。在环境民事公益诉讼中，损害赔偿金的计算方法为虚拟成本治理法，即按照虚拟治理成本乘以相应的推荐倍数的方式进行计算。

2.注重与生态损害赔偿制度衔接，保证惩罚性赔偿金计算基数的统一

统观民事公益诉讼的司法实践以及学界关于环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的制度建议，惩罚性赔偿通常以“同质补偿”原则对应的补偿性赔偿数额作为基数，再乘以相应的倍数计算得出。关于惩罚性赔偿和补偿性赔偿之间的比例，美国司法实践是由宪法来进行严格限制的。在美国，法院判决的惩罚性赔偿与补偿性赔偿的比例存在严格的限制，比例超过10∶1会导致违宪。同时，在极其特殊的案件中，也允许有更高比例的情形存在。从比例原则的角度来看，“同质补偿”原则在惩罚性赔偿的适用方面具有间接性的重要意义。我国2013年修订的《消费者权益保护法》第55条规定，消费欺诈的惩罚性赔偿与补偿性赔偿的比例小于2∶1；2018年修正的《食品安全法》第148条规定，惩罚性赔偿与补偿性赔偿的比例是价款十倍或损失三倍。可以看出，在我国，惩罚性赔偿的比例是在具体的部门法中予以确定的。比例原则为公法中的“帝王条款”，以行政法上关于比例原则的界定为蓝本。惩罚性赔偿是公法私法二分体制下以私法机制来执行由公法担当的惩罚与威慑功能的特殊惩罚制度。[10]惩罚性赔偿与比例原则在价值上相契合。适用比例原则来确定惩罚性赔偿的数额，补偿性赔偿的数额作为比例原则的基础，具有确定性和相对稳定性。为了能够有效实现比例原则，必须明确补偿性赔偿的计算标准。在环境公益诉讼中，环境修复费用的计算，通常是采用虚拟成本计算法，以虚拟成本乘以相应的推荐倍数的方式来实现。这与生态损害赔偿诉讼以及环境犯罪中关于环境修复费用的计算方式是一致的，所不同的是，在环境刑事诉讼中，通常采用的是“公私财产损失”的表述方式来描述环境修复费用。虚拟成本计算方法为补偿性赔偿的计算提供了可行且相对稳定的计算方式，同时也有利于环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼、环境刑事诉讼的有效对接。

3.明确惩罚性赔偿金的分配机制，综合考虑人身权和财产权的救济

民事公益诉讼破冰案的判决实现了民事公益诉讼与惩罚性赔偿在司法层面的对接，但是对于赔偿金的分配问题仍然没有详尽的法律规定。对于惩罚性赔偿金是否应当用于救济消费侵权受害人，有学者提出，受损消费者应当直接从赔偿金中获得救济份额，以实现公益诉讼的效益价值，避免因为同一消费侵权行为而提起私益诉讼，从而导致诉讼资源的浪费。[11]如果说惩罚性赔偿的适用是为了增加违法成本，那么，惩罚性赔偿金分配机制的研究则是要探索效益价值的实现。

明确赔偿金额的分配机制，对于环境民事公益诉讼中人身权和财产权的保护，具有十分重要的意义。另外，由于惩罚性赔偿引入，赔偿金额较补偿性赔偿数额成倍增加，明确公益诉讼赔偿金分配机制，具有重要的司法实践价值。环境民事公益诉讼视角下，环境权益包含三种权利，即人身权、财产权和环境权。人身权损害是指由于环境介质生态破坏而导致的人身损害；财产权损害是指由于环境介质或生态破坏间接导致的农田减产、牲畜生病或者死亡等财产损害；而环境权损害是指对环境介质或者生态环境本身的破坏，比如水质恶化等。根据环境民事公益诉讼司法解释的规定，提起环境公益诉讼不影响相应的私益诉讼的提起。按照我国目前的司法实践，环境公益诉讼适用补偿性赔偿原则，并且赔偿金归于公益。学界建议的做法，一是存入环境公益诉讼基金，一是采用公益信托的方式。环境公益诉讼基金主要用于补助环境公益诉讼费用，以及诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、 评估、拍卖等发生的，依法应当由当事人负担的费用。环境公益诉讼专项基金的适用，应视原告败诉还是被告败诉而区别对待。(3)参见《〈环境保护法〉的实施问题研究——2015 年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集》，环境保护部政策法规司、中国环境资源法学研究会、上海财经大学、上海政法学院、中国法学会环境资源法学研究会,2015年。在我国，环境公益信托的设立，是为了保持、治理和恢复生态环境和历史文化遗址原貌，国家是委托人，非政府的公益组织是受托人，受益人是全体公民。[12]无论是环境公益诉讼基金，还是环境公益信托，其赔偿金的分配并不涉及对人身权和财产权的救济。环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的情形，在赔偿金的分配上，笔者认为，应当考虑到对人身权和财产权的救济份额，在合理的分配比例内，为人身权和财产权的救济提供兜底性的保障。与环境损害的实现方式不同，人身权和财产权的兜底性救济份额比照代表人诉讼中的登记制度实现。

4.明确适用惩罚性赔偿要件事实的证明责任，提高要件事实的证明标准

证明责任至少要有两项内涵：要件事实真伪不明的情况下，由哪一方证明；证明标准是什么。依据我国侵权责任法的规定，对于一般侵权责任，采取“谁主张，谁举证”的原则。在环境私益诉讼中，由原告承担基本事实的证明，由被告方承担行为和结果之间不存在因果关系的证明责任。环境公益诉讼中，对于环境污染行为与环境损害之间的因果关系要件的证明，与环境私益诉讼证明原则相同。在环境民事公益诉讼中，补偿性赔偿和惩罚性赔偿所对应的要件事实往往具有重叠性，因此，在惩罚性赔偿要件的证明标准上，要达到比适用补偿性赔偿要件事实的证明标准更高的证明标准。惩罚性赔偿属于公私法二分体制下由私法机制完成公法惩罚功能的特殊制度设置。有学者认为，在通常情况下，民事诉讼中要件事实的证明标准应当是高度盖然性的证明标准，即法官基于盖然性认定案件事实时，应当能够从证据中获得事实极有可能如此的心证。[13]笔者认为，环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的证明标准应当采用高度盖然性的证明标准。

三、结语

基于此，在适用惩罚性赔偿的问题上，环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿要明确适用要件和适用前提，以缩小惩罚性赔偿的适用范围；注重与生态损害赔偿制度衔接，保证惩罚性赔偿金计算基数的统一；明确惩罚性赔偿金的分配机制，综合考虑人身权和财产权的救济；明确适用惩罚性赔偿要件事实的证明责任，采用高度盖然性的证明标准。