聊城市开展小农水工程产权制度改革探讨

宋景朋，丁继国，王轶真

（聊城市水利局，山东 聊城 252000）

小型农田水利设施是农村基础设施的重要组成部分，为农田灌溉、农业产业结构调整、农民增收和农村稳定发展，提供了可靠的支持和保障。自2011年起，聊城市已连续7年实现8个县（市区）项目全覆盖，也是山东省唯一实现该项目连续7年全覆盖的市。大力开展农村水利基础设施建设是夯实农业发展基础、确保粮食安全和实现国家乡村振兴战略的有力抓手。

1 小农水重点县项目确权和管理现状

1.1 小农水重点县项目建设情况

近年来，聊城市水利、发改、国土和农开等部门实施的一系列涉水项目，大力发展农村水利基础设施建设。截至2017年底，项目共完成投资17.01亿元，共发展节水灌溉面积79.98万hm2，年可节水8 300万m3，项目区内村庄和农民群众得到了实惠。

小农水重点县项目的实施，显著提升了农村农田水利设施标准和现代化水平，项目区农田水利设施抗御自然灾害的能力和保障水平得到了跨越式发展。

1.2 小农水项目产权现状

按照当时山东省水利厅的要求，2014年前建设的小农水项目均移交给了各乡镇的依托水利站成立的用水户协会。

自2015年开始，水利部门率先在小农水项目中开展了“两证一书”试点，“两证”是农田水利设施产权证和农田水利设施使用权证，“一书”是农田水利设施管护协议书。项目完工后，由县水务局向工程所在地的乡镇政府，颁发《小型农田水利工程产权证书》，再由乡镇政府向各村颁发《小型农田水利工程使用权证书》，并和各村签署《小型农田水利工程管护协议书》，落实工程管护主体和责任。

1.3 小农水项目管理运行现状

1）井灌区。目前聊城市井灌区管理分为两种模式，一种是村集体管理模式，管护人员由村集体指定，负责本村内灌溉设施的日常维修养护和电卡充值；另一种是专业服务队管理模式，由乡镇成立服务队等专业组织，专业服务队负责井灌区灌溉设施的日常维修养护，农民持电卡到乡镇集中充值。两种模式均在基本电费的基础上加收了服务费和维修养护费。同时，井灌区实施了“井长制”管理，即以单井为单位，组成一个灌溉小组，受益农户推选一名小组长，负责确定灌溉顺序和射频卡充值等工作，提高了灌溉效率。

2）泵站灌区。泵站灌区根据灌溉面积的大小，分为两种管护模式。一种是跨村的泵站，由乡镇水利站或用水户协会统一管理，各村派水管员参与管护和收费。一种是不跨村的泵站，由村集体自行管理。泵站灌区的收费方式一般是根据各户灌溉面积按亩收费。

2 农村水利基础设施确权改革

2.1 改革目标

进一步下沉和落实农村水利基础设施产权归属，构建符合市场经济要求的运行管理机制，确保农村水利基础设施保值和可持续运行，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

首先在高唐县2017年小农水项目区开展农村水利基础设施确权试点，在产权确权和移交村集体后，可采取多种形式进行管护，如村集体组织自行管护、委托农民专业合作组织和服务组织等，搞活经营权，提高管护效率。在总结试点经验基础，逐步向其他项目区和全市推广。

2.2 改革方案

1）确权登记。参照以下原则确定产权：国家投资建设的不跨村的水利设施，产权下沉到村集体，跨村的水利设施，各村共用部分，以共同所有人的形式落实产权，各村自用部分，分别落实到各村集体；农民自建的水利设施，产权归属农民自己；国家和村集体共同投资建设的，产权落实到村集体。在明晰工程产权的基础上，在水利部门的指导下，乡镇政府负责对辖区内的农村水利基础设施进行登记造册，向工程产权所有者核发《农村水利基础设施产权证书》，并建立农村水利基础设施台账。

2）运营方式。对落实产权的农村水利基础设施，坚持市场化导向，兼顾村集体、农民和市场主体三方利益，通过承包、托管等方式，大力发展公司化、专业化管理，村集体管理能力较强的，也可以采取村集体经济组织自主运营方式。村集体经济组织作为农村农田水利工程产权所有者，与运营主体签署管理协议。协议载明双方职责、运营经费，运营管护范围，管护费用收取、安全责任和违约责任等条款。可以在不增加农民负担的基础上，设置合理收益。通过农村水利设施的专业化运营，可以解放农村劳动力，提高水利设施管理的专业化程度，更好的维护农村水利设施，实现资产保值和可持续运行。

3）充分发挥各方职能。县级水利部门做好服务和指导工作，推进小型农田水利项目确权工作顺利开展。乡镇水利站作为基层水利服务机构，要做好农村水利设施管护的技术服务工作。加强对村集体管理人员的培训，增强主人翁意识，提高管护水平，在保障管护到位的基础上进一步降低管理成本，保障水利设施良性运行。村集体要严格实行民主理财，保障村集体成员的知情权、监督权、管理权和决策权。基层党组织要充分发挥领导作用，协调发挥村党支部，村民委员会和村集体经济组织的职能，探索新型管理结构，增强基层战斗力，确保农村水利基础设施长久良性运行。

3 存在的主要问题及原因分析

3.1 建设单位不同，产权归属形式多样

小型农田水利设施的建设主体有国土、发改、农业开发、水利等多个部门，产权移交有交由政府的、也有交由协会、也有交由村集体的，没有统一的模式。

3.2 乡镇水利基层人员技术力量薄弱

按照基层水利建设的要求，乡镇水利站按人头配备了相关人员，但基层水管员存在年龄较大，学历水平较低，职责范围不清，工作积极性不高等问题。后续教育培训效果一般，在社会科技迅速发展的今天，乡镇基层需要充实一批水利专业技术人员，推动农田水利现代化建设。

3.3 农民用水户协会管理运行困难

聊城市农业土地经营分散，农民用水协会难以由用水户通过一系列的协会规章产生，协会没有较好的收益，很难吸引能力强、会管理的能人参与；农田水利工程项目多方投资，重建轻管的情况依然突出，运行管理缺少资金支持。有些县级民政部门按照《山东省行业协会商会与行政机关脱钩实施方案》等政策文件把乡镇农民用水者协会列入清理范围，造成乡镇农民用水者协会被动注销。

3.4 农民群众参与积极性不高

农户实行一家一户分散的小生产模式，给农田水利设施的建设和维护带来了弊端。一是农民经营土地面积小，很多人都外出打工，改善农田水利设施条件的决心不大，能力有限。二是农民的组织化程度低。做农民的思想工作难度大，很少有组织或个人能把农民组织起来，让农民出资共同改善水利设施。

4 解决对策和建议

4.1 整合农田水利建设项目

近年来，随着国家对农村工作的重视，除水利部门外，发改、国土、农业等部门涉水项目也含有农田水利工程建设。2018年3月，国家机构改革方案提出，将农业部的职责以及国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责整合，组建农业农村部。下一步将为同步开展小型农田水利设施产权制度改革提供便利条件。

4.2 加强基层水利人才培养

对于乡镇水利基层组织技术力量薄弱的问题，一是通过人员的更新，多吸收水利专业人员进入水利站所；二是通过统一的人员技术培训，提高原有的人员技术水平，强化培训学习。通过举办水管员培训班，整合水管员工作知识要点，印发水管员培训教材，邀请水利专家进行授课，提升新选聘的水管员业务水平。

4.3 加大对农民用水合作组织的扶持力度

1）积极探索公司化管理模式，按照有利于高效管理的原则，对项目工程提供维修、灌溉、收费等有偿社会化服务，推动农田水利设施管理公司化发展。

2）通过对农民用水合作组织的调查摸底，了解其在实际运作中的困难，制定相应扶持措施。通过多种媒体进行宣传，吸引更多的能人参与到农民用水合作组织中，鼓励引导群众自发自主的管理。

4.4 做好群众引导工作

1）要加强宣传引导力度，明确“谁受益、谁负担、谁管理”的原则，增强群众的主人翁意识，让群众认识到受益的主体是自己，田间水利工程的投入就如同农药化肥一样也是必须的生产成本之一，投入的主体也应当是群众自己，政府给予适当扶持，“民办公助”。让群众认识到这些，积极的投资投劳，来改善自身的农业生产条件。

2）加快土地流转，鼓励以农民用水合作组织或种植大户为名义申请项目，上级有关部门可采取以奖代补、先干后补等方式给予补助，要将工程由给我建变成我要建，工程建成投入后的管理才能由要我管变成我要管，真正做到所建工程就是老百姓期盼工程，切实发挥作用。