上海市能评制度分析和评估

蒋鸣谦

上海市节能减排中心有限公司

0 引语

近年来，在经济发展的带动下，上海市能源消费进入了新的高速增长期。“十二五”期间，上海市能源消费总量净增量为11387万吨标准煤，单位产值能耗下降25．45%，碳排放强度下降28．58%，均超额完成了预期目标。“十三五”时期，上海不仅面临着能源技术革命、全国碳市场和电力体制改革的形势，还面临着更繁重的节能环保目标任务。资源环境问题已成为制约上海当前和未来发展的突出短板，需明确能源消费和碳排放峰值目标，以资源环境承载能力作为硬约束，促进经济社会转型升级[1]。

在此背景下，上海市出台了最新的节能审查制度和相关配套管理文件，完善了固定资产投资项目能评制度体系，从源头上提高了固定资产投资项目能源利用效率，加强了能源消费总量控制和节能降耗的管理，促进了产业结构调整，优化了能源结构。但由于存在能评内容针对性不强、机构管理和技术支撑体系不足、验收工作开展困难等问题，导致实施效果与制度设定预期存在一定差距。与此同时，国家推动政府职能转变、投资体制改革和强化大气污染防治、产业结构调整、低碳发展的新形势，也对能评工作提出了新的更高要求。[2]

1 上海市能评工作现状

自上海市开展能评工作以来，尤其是2011年7月上海市颁布实施《上海市固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（沪府发[2011]38号）以来，全市能评工作不断加强，在能评制度体系构建、工作流程理顺、工作队伍建设等方面取得了一定的成绩。

为贯彻落实《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国行政许可法》、《上海市节约能源条例》，响应党的“十九大”提出的进一步推进绿色发展、解决突出环境问题、加大生态系统保护、改革生态环境监管体制等生态文明建设任务，上海市参照《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发改委令[2016]44号）等国家相关文件，于2017年11月制定出台了《上海市固定资产投资项目节能审查实施办法》（沪府发[2017]78号）（以下简称“78号文”），《上海市固定资产投资项目节能验收管理办法》（沪发改规范[2018]5号）、《上海市固定资产投资项目节能评审费用以及政府投资项目节能报告编制费用支付标准》（沪发改环资[2017]158号）（以下简称“能评支付标准”）等配套管理文件，从管理框架、机构管理、收费标准等方面完善了能评制度体系。

目前，上海市节能评审入库机构共计16家，其中12家节能评审机构已开展了节能评审业务；节能评估入库机构共计96家，其中70余家机构已开展了节能评估工作。在队伍能力建设方面，截至2017年底，上海市对节能报告编制人员、节能评审机构人员和节能审查机构、节能主管部门有关人员组织了9期固定资产投资项目节能审查业务培训。

2 能评工作面临的新形势和新要求

在新的形势和要求下，“78号文”提出了能评制度完善的方向和要求，主要体现在优化审查权限、聚焦重点项目、强化事中事后监管三个方面。

2.1 优化审查权限

根据国家行政体制改革、投资体制改革提出的转变职能和简政放权的要求，作为固定资产投资项目审批、核准的重要环节，“78号文”进一步确认了节能审查制度的独立性。对于实行审批制的项目，建设单位应在报送可行性研究报告前，取得节能审查部门出具的节能审查意见。对于实行核准制或备案制、需报请节能审查的项目，建设单位应在项目开工建设之前取得节能审查意见。

审查主体方面，高于5000t标准煤（电力折算系数按当量值计算，下同）的项目由上海市发展改革委、上海市经济信息化委重点把控；其余情况，按照“谁批项目，谁核能耗”的原则，由各投资主管部门根据项目审批、核准、备案权限，分散办理。该《方案》将使项目节能审查与项目审批紧密衔接，做到“抓大放小”，有利于提高工作效率。

能评文件不再区分节能评估报告书、节能评估报告表或节能登记表，而统一规范为节能报告（内容和深度可参照节能评估报告书的形式），并且建设单位可自行编制节能报告（即编制节能报告不再需要资质），符合国家发展改革委《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》（发改投资[2013]2662号）明确提出的“减少事前审查”的改进措施。

2.2 聚焦重点用能项目

此前，低耗能和部分节能潜力较小的项目，经过节能评估和审查发现的节能效果与能评相应的工作量不匹配，从而对全市能耗和污染排放影响大、节能潜力大的高耗能行业没有引起足够的重视。“78号文”根据上述情况，提出年综合能源消费量1000t标准煤以下，且年电力消费量500万kWh以下的项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业项目将不单独进行节能审查[4]。同时，国家发展改革委印发的《不单独进行节能审查的行业目录》（发改环资规〔2017〕1975号）中提出了风电站、光伏电站、电网工程等，以及涉及国家秘密的项目类别同样不单独进行节能审查，对相应能评内容和流程予以优化。

此外，对项目节能报告进行节能审查时，注重项目的能源消费量和能效水平是否满足所属行业能源消费总量和强度“双控”管理等要求。

图1 节能验收工作流程图

2.3 强化事中事后监管

此前，能评工作重点主要集中在前期管理环节。节能验收、监督检查等后期监管工作较为薄弱，部分节能措施不能有效贯彻，并存在建设单位不重视节能审查意见的情况。根据国家要求，将能评工作从节能评估和节能审查两个阶段调整为节能报告编制、节能审查和节能验收三个阶段。节能验收需由建设单位在固定资产投资项目投运、生产前报请节能审查部门对节能审查意见落实情况进行验收。验收一般由节能审查部门组织开展，也可委托节能评审机构组织开展，最终结论为“通过”、“不通过”两种验收结论。验收结论为“不通过”的项目不得擅自投入生产、使用[4]。节能验收工作流程图详见图1。

2017年底，上海市发展改革委委托上海市节能监察中心对20家建设单位的20个固定资产投资项目节能审查意见落实情况进行了现场监督检查。这次抽查的20个项目涵盖了工业、能源、公共机构、数据中心等不同领域。公告提出了“节能措施落实不到位”、“使用国家命令淘汰的落后设备”、“设备选型未达到节能报告承诺”、“未按照节能评审阶段要求建设”等问题，并分析了原因，要求建设单位采取措施进行整改，相关抽查内容已以“上海市发展和改革委员会公告（沪发改公告[2018]1号）”发出。目前，上海市黄浦、杨浦、青浦等区先后开展了节能抽查和节能验收工作，提高了能评和审查制度的有效性，实现了闭环管理。

3 能评工作存在的不足

尽管上海市能评工作取得了一定的成效，但从实施效果来看，仍然存在不足。主要为以下五点：

3.1 节能审查部门内部工作协调机制有待优化

在部分节能审查机关内，节能审查由项目审批、核准或备案科室负责，与节能主管部门衔接不够，且缺乏控制新增项目能耗的手段，不利于能耗总量控制、完成“双控”指标。此外，由于节能审查专业性较强，且部分项目审批科室为保项目推进进度，对节能审查把关不严，存在走过场现象。

3.2 从业机构管理不到位、编制人员技术水平有待加强

目前，从业机构的管理制度、考核监督机制不到位，部分单位以极低价格竞争，尚不能实现鼓励综合能力强、节能报告编制质量高的机构在竞争中胜出，严重影响了能评工作的质量。上海市现有节能报告编制机构主要由设计单位、工程咨询单位、节能服务公司组成。总体而言，设计单位所编制的节能报告的专业性强，提出的节能措施建议比较合理可行，但由于节能评估业务性价比相对较低，因此设计单位开展此项业务的积极性不高；工程咨询单位综合能力较强，所编制的节能报告内容和深度能满足要求，但专业性有欠缺；节能服务公司编制的节能报告质量参差不齐，模板一旦确定后就难以从根本上优化，问题较为严重。

在近期能评工作开展过程中，发现节能报告存在缺乏内容、深度不足的现象，主要问题集中在能评依据过期、缺乏项目工艺流程（工业类）、缺乏主要能耗设备的描述和节能分析、未进行“双控”指标合理分析等，编制人员的技术水平亟需加强。

3.3 能耗计算欠缺真实性

“78号文”和能评支付标准分别明确了可免于节能审查的能耗量，以及节能报告编制费用挂钩能耗量[5]（详见图2，评审、验收费用同样与能耗量挂钩）。同时，能耗计算在目前还没有明确的标准、规范制约的情况下，存在建设单位、节能报告编制单位虚假计算能耗量并从中获益的情况。

图2 政府投资项目节能报告编制费用

项目的年综合能源消费增量是项目所属地区节能主管部门的重点考核任务之一。而能耗计算又掺杂着各类人为因素，随意性较大，若无法客观、如实计算能耗量将影响对各节能主管部门对项目的统筹安排。

3.4 缺乏与住建部门联动性，能评工作节点较晚

节能审查无法与住建部门取得联动性。建设单位在申请施工许可证的过程中，无需出示节能审查意见。从近期企业投资项目来看，建设单位一般在施工图设计阶段申报节能审查。该阶段设计方案、设备选型均已成型，即使在节能审查时对项目提出更高能效要求的设备选型和更优的节能措施，建设单位也难以承诺落实。

3.5 能评信息管理平台未能充分有效利用。

上海市能评信息管理系统虽已建立，但各节能评审机构并未充分利用。目前，仅根据上海市发展改革委环资处要求，在完成节能审查后将项目信息录入至该系统。

4 完善能评制度的总体思路

在总结前期工作经验基础上，为适应能评工作新形势和新要求，从从业机构规范化管理、提出针对性的意见和建议、严控高耗能项目准入条件、增加碳评价内容、充分利用能评信息管理平台、加强能评工作人员能力建设等方面入手，对能评工作进行完善，以挖掘“能评”制度潜力，确保能评工作更加有效地开展。

4.1 从业机构规范化管理

国家在评审阶段实行评分退回机制，向社会公布评分结果。作为国家发展改革委节能评审机构之一的国家节能中心，在节能评审工作过程中，组织专家根据指南文件及相关标准规范要求，对节能报告进行打分。分数未达到一定标准的，退回上报单位，并定期公布所有项目的分数和编制单位名称或建设单位名称。

由于缺乏有效的淘汰机制，低价低质的编制机构难以保障全市整体评估水平和评估质量，亟需加强管理。建议对编制机构采取基于具体业务的后期监管模式，如规定评审机构需组织专家对节能报告进行打分，分数较低的报告建议审核批准部门不予审批并将编制单位纳入负面清单。具体为：

4．1．1建立节能报告评分退回机制。评审机构组织专家对节能报告进行打分。打分内容应包括编写格式体例的合规性、建设方案节能分析评价的合理准确性、对节能措施分析评价的合理准确性、能耗计算过程及能效对标的合理性。将低于70分（百分制）的节能报告及其编制单位上报审查机关、抄送市工程咨询行业协会，并将报告退回上报单位。

4．1．2建立节能评估机构负面清单制。工程咨询协会每年对被退回报告的编制单位进行统计。年度内两次被退回的编制单位，由上海市节能主管部门将其纳入负面清单，并向社会公布。节能审查机关、评审机构在两年内不受理被公布企业编制的节能报告。

4.2 细化节能措施，提出针对性的意见和建议

一是推广应用节能产品和技术，提高能源利用效率。通过项目的能评能审，积极推广高效的空调机组、电机、燃气锅炉、变压器、节能灯具、节水器具等节能产品和技术的使用，有效提升项目的能效水平。节能措施结论应尽可能明确能效等级或相关能效指标，以某新建公共建筑类项目节能措施为例：

①冷水机组按COP不低于5．80选型，满足《冷水机组能效限定值及能效等级》（GB19577-2015）中Ⅱ级能效等级指标；燃气热水锅炉按热效率不低于92%要求选型。

②电机应按照《中小型三相异步电动机能效限定值及能效等级》（GB18613-2012）中Ⅱ级及以上能效要求落实选型。

③变压器应选用SCB13及以上型号，以满足《三相配电变压器能耗限定值及节能评价值》（GB20052-2013）中Ⅱ级能效指标空载损耗和负载损耗限值要求。

④走道、大厅、地下车库等公共区域采用LED灯具，并采取分区控制。

⑤卫生器具根据《节水型生活用水器具》（CJ/T164-2014）及《节水型产品技术条件与管理通则》（GB/T18870）中节水效率等级Ⅰ级要求落实选型。

节能产品和技术的大规模推广应用，促进了全社会能效水平的提升。

二是推进新能源和可再生能源应用，优化能源结构。在项目的能评能审中，结合项目特点，推进新能源和可再生能源的应用。如部分设有大面积屋顶的项目（特别是工业类建筑），新增太阳能光伏设施；部分占地面积较大、地下土壤环境较合适的项目，增设地源热泵系统，降低空调系统能耗；部分热电负荷需求较大且稳定的项目，新增燃气分布式三联供系统。

新能源和可再生能源的积极应用，优化了全市能源结构，降低了污染物及温室气体排放。

三是提升项目能源管理水平，提高全社会节能意识。通过对新建项目的能评能审，推动项目建设单位完善项目本身乃至企业的能源计量体系，健全能源管理机制，为项目运行期的节能管理打下坚实的基础。在能评过程中，项目相关建设单位、运营单位、设计单位能进一步认识到节能的重要性和意义，从而推动了全社会的节能意识。

4.3 严控高耗能项目准入条件

为加强对高耗能行业项目运营阶段的监管，对已编写节能报告的高耗能行业固定资产投资项目，建设单位在项目投产1年内，形成项目能效评估报告（即节能报告后评价），报上海市节能监察中心。上海市节能监察中心根据项目能效评估报告，对高耗能项目开展现场节能监察。对项目能耗总量或单位产品能耗未达到节能审查意见要求的，责令建设单位限期整改。

从严控制上海市新建高耗能项目或部分项目高耗能环节准入，提高能源利用效率，有效控制能源消费总量增长，促进全市能源强度的降低。

4.4 增加碳评价内容

截至2017年，上海市针对纳入碳排放交易配额管理的380余家企业所在工业、交通、建筑等行业，已发布了相关碳排放核算方法，为开展碳评估工作提供了有力的技术支撑[3]。随着后续碳交易的范围扩大和对行业温室气体排放数据管理工作的深入，国家和地方标准还将陆续出台。

鉴于碳评工作体系已初具规模，单独开展碳评价条件已逐渐成熟，借助能评工作开展碳评可操作性较强。建议在节能报告中增加项目碳排放边界、排放设备、能源品种和质量、碳排放统计、监测和计算、减排措施等内容。对于特殊行业，还应说明除二氧化碳之外其他温室气体排放情况。

4.5 充分利用能评信息管理平台

随着国家固定资产投资项目节能评估管理信息系统的推广，应不断完善上海市固定资产投资项目节能评估管理信息系统平台功能。除用于节能评审信息的录入，建议添加节能验收结论上传、专家评分体系等功能。

目前，上海市各区县节能主管部门按季度汇总本区县能评项目能耗情况，分析新增项目的能耗特点及其对区县能耗总量控制目标的影响，并将相关情况报送上海市发展改革委。结合国家正在开展能评制度信息管理系统的建设和推广工作，建议将上海市各区的能评项目信息录入信息管理系统内，实现数据的自动分析和实时更新，以减少各区委办工作量，提高信息化水平。

在上述基础上，由上海市发展改革委跟踪分析新增项目能耗特点及对各区、各行业能源消费总量控制目标的影响，对新增能耗增长较大的区和行业，适时发出预警信号，并适时采取相应调控措施。截止目前，上海市发展改革委、上海市统计局已发布了《上海市2018年一季度相关领域和区级政府能耗总量和强度“双控”目标完成情况晴雨表》。

4.6 加强能评工作人员能力素质建设

在后续工作阶段，要进一步加大开展节能报告编制人员、节能评审人员的培训工作，不断提高节能评估和评审机人员的专业素质。与此同时，加强对建设单位能源管理人员的培训，充分发挥建设单位能源管理人员的积极作用。

在用能计算中，编制人员要注重相关数据的真实性。根据相关技术导则、规范性文件，细化用能量计算。根据要求，节能报告应提供基础数据、基本参数等计算基础，并明确给出选取依据、支撑条件和计算过程，为核验能评数据真实性提供更科学的保障，便于准确核算项目能源消费情况和能效对标，为落实能效指标、审查机构开展后期监管等提供直接依据。

5 结论

在目前的能评工作背景下，执行现有法律法规、节能审查办法，切实强化事中事后监管，加强体制构架、人员专业性，已成为上海市节能降耗和可持续发展的关键所在。

从规划角度来看，在“十三五”后半阶段，在保证完成能源消费净增量控制在970万t标准煤以内，二氧化碳排放总量控制在2．5亿t以内，单位生产总值能耗和二氧化碳排放量下降17%、20．5%等的发展目标外，还需进一步加大产业结构调整力度、持续提升重点领域能效水平、控制农业和废弃物处置温室气体排放、全面提升适应气候变化能力、建设低碳社会等重要任务。实现这些任务除了需要各级政府的协同努力外，还离不开每个能评人员的努力和奉献。通过建设能评机制，营造沟通、交流、合作的良好氛围，进一步推动上海市乃至全国的能源节约、低碳化进程。