辽宁省财政支持县域经济发展的现状及完善建议

陈立双

[摘要]在县域经济发展过程中，有效的财政政策可以培植新的经济增长点，提升县域经济实力和竞争力。近年来，辽宁省相继出台了一系列财政支持县域经济发展的政策，取得了一定成效。但在政策执行中，也存在省级财力对县域地区的投入仍不足、县域地区经济实力不足导致财政支出困难、县（市）财力弱使部分基层政府公共服务能力较差、财政支持经济发展方式单一、财政资金管理还不够规范等问题，据此，提出相应的完善建议。

[关键词]财政支持;县域经济发展;财政体制;财政资金

[中图分类号]F812.0[文献标识码]A

辽宁省目前有41个县及县级市，行政面积123236km2，占全省总面积的83.06%;包括742个乡（镇），常住人口2045万，在全省总人口的比重为48.33%。2016年，全省县域地区GDP总量为6520.59亿元，占全省的29.31%。以上数据表明，在土地面积和人口规模上，县域地区约为辽宁省全省的3/4和1/2，但是经济总量却不到全省的30%。显然，县域地区经济成为辽宁省经济发展的“短板”。

财政肩负着政府的资源配置、收入分配和调控经济等职能，在县域经济发展过程中，有效的财政政策可以促进该区域经济建设的进程，培植新的经济增长点，提升县域经济实力和竞争力。为此，辽宁省财政部门制定了支持县域经济加快发展的实施意见。那么在新的形势下，县域地区财政收支状况如何？相关财政支持措施具体落实过程中可能存在哪些问题？从财政视角还需要进行哪些改革和推进？这些问题需要当前进行深入的研究。

1 辽宁省财政支持县域经济发展的措施与成效

1.1 辽宁省财政支持县域经济发展的措施

近年来，辽宁省相继出台了一系列财政支持县域经济发展的政策，如《辽宁省县（市）财政综合绩效评价暂行办法》、《关于县（市）财源建设工程实施方案的通知》、缓中县和昌图县“省直管县”的试点改革等，不断加大对县域经济的扶持力度。特别是2017年，省财政厅先后出台了《关于财政支持深入推进农业供给侧结构性改革的实施意见》（辽财发〔2017〕10号）和《辽宁省财政厅关于财政支持县域经济加快发展的实施意见》（辽财发[2017]20号）两个文件，为充分发挥财政职能作用，发展壮大县域经济，增强县域经济实力和综合竞争力提供了政策支持。

10号文件提出要充分发挥支农政策资金乘数效应，不断提升财政支农效能;增强财政支农政策的系统性、整体性、协同性，为市县提供指导和基本遵循;突出成果导向，创新支农机制，最大限度提高资金使用效益;综合运用国家和省各项财政支农政策，创新资金管理体制机制，注重可操作性。

20号文件则有的放矢地提出如何积极运用财政政策发展壮大县域经济。包括落实积极财政政策，实施减税降费，支持现代农业发展、新型工业化、新产业新业态，大力支持培植财源;支持设立县域经济产业发展引导基金，吸引社会资本，加大县域经济发展的投入力度;统筹整合财政专项资金，集中支持一二三产业融合、特色优势产业发展;吸引金融资本，发挥信贷担保、农业保险的功能，加快新型农业经营主体发展;梳理县域特色产业项目，争取国家政策资金支持，促进农民增收;着力提升基本公共服务均等化水平，加大对基层政权建设、城乡义务教育、医疗卫生、社会保障的投入，提高农村基本公共服务水平;加大财政扶贫资金投入，确保如期完成脱贫攻坚目标任务。

1.2 财政支持县域经济发展政策的执行成效

1.2.1 加大了对县域地区转移支付力度，深化财政体制和预算管理改革。2017年，省级财政持续加大了对县域地区，特别是困难县（市）的補助力度;2018年，继续增加对困难县域地区转移支付额度，拨付资金15.1亿元，同比增长30%，增加了15个贫困县财力性转移支付资金8亿元，缓解了贫困地区财政运行压力。

深入推进财政体制和预算管理改革，完善县乡财政管理体制，2018年乡镇一般公共预算收入增长27.3%。在项目资金管理上积极推进先建后补、以奖代补的项目资金管理方式改革，充分体现“结果导向、事后奖补”的激励政策，将财政专项资金绩效评价贯穿财政资金管理的整个过程，完善资金支持方式，强化绩效评价结果应用。

1.2.2 设立专项资金用于乡村振兴，支持推进县域地区产业发展。2018年，拨付资金245.9亿元促进县域地区农业高质量发展。设立乡村振兴产业发展专项资金，支持村级集体发展壮大主导产业，扶持1211个行政村发展村级集体经济。以沈阳市为例，沈阳市财政局专项资金主要支持符合条件的行政村发展“一村一品”产业，建设精品果园、设施蔬菜小区和标准化水产养殖场，开发特色经济林，发展林下经济，并对每个行政村按照不少于80万元、不高于200万元的标准给予一次性补助。同时，在不降低专项资金支持条件的前提下，选择行政村数量和分配专项资金时，也适当采取向贫困地区倾斜的政策。

同年，全省整合10亿元资金，重点支持县域农产品深加工、特色产品推广、农产品研发等，以增强县域经济综合竞争力。统计数据显示，2018年全省41个县（市）一般财政预算收入增长了20%。

1.2.3 推进农业供给侧结构性改革，健全县域地区农业信贷担保体系。2017年，省财政拨付151.6亿元，落实农业生产补贴等惠农补助政策，调整优化农业种植结构，支持农田水利等农业基础设施建设，提高农业综合生产能力;全年共调减玉米种植面积7.93万hm2，累计完成农村土地承包经营权确权登记颁证476.72万hm2。

进一步健全了县域地区农业信贷担保体系，吸引社会及金融资金投入农业，2017年为213个新型农业经营主体提供融资担保业务，带动5000多户农户受益。2018年全省累计担保金额18.7亿元，缓解了新型农业经营主体“融资难、融资贵”问题。

1.2.4 开展农村基础设施建设，整治农村环境，打造美丽整洁乡村。2017年，在财政支持下，全省建设完成“一事一议”村内道路6288km，美丽乡村示范村重点项目300个。支持生态文明建设，实施蓝天、碧水、青山、净土和农村环境整治五大工程。2018年，增加新改建农村道路5819km，维修改造5207km，建设“一事一议”村内道路6293km，美丽乡村448个。并拨付资金13亿元，推进了农村污染治理项目。

1.2.5 加大县域地区财政扶贫力度，社会保障、医疗、教育投入不断增加。财政支持脱贫攻坚，积极落实各项扶贫政策，支持提高贫困地区基础设施和公共服务水平。并创新专项扶贫资金管理方式，将资金切块分配到县、直拨到县，确保专了项扶贫资金落实到位。2017年，支持实现25.3万人脱贫、566个贫困村销号，康平、新宾、清原、桓仁4个省级贫困县摘帽。

县域地区社会事业进一步发展。2017年农村低保提高到每年4293元，并均按时足额发放。城乡居民医保财政补助标准提高到每人每年450元，城乡居民大病保险筹资标准提高到每人每年35元，基本公共卫生服务经费补助标准提高到每人每年50元。继续深化基层医疗卫生机构综合改革，促进公共卫生均等化，支持解决乡镇卫生院标准化建设短板问题。

2018年，支持县域地区农村义务教育薄弱学校改造，拨付资金75.1亿元，落实城乡统一的“两免一补”政策。进一步提高社会保障水平，县域地区居民低保标准比上一年提高8.5%，提高比例较城市居民高2.2个百分点。

2 财政支持县域经济发展中存在的问题

2.1 省级财力不足制约了对县域地区的投入

经济发展水平决定了财政收入规模，GDP总量决定了一个地区财政收入的高低。由于近几年辽宁省经济发展速度下滑，2017年和2018年GDP及财政增速与“十二五”期间相比都有所降低，经济发展水平下降必然导致财政收入上不去。经济增速下行，财政缺乏高速增长的内生动力，财政收入规模扩大势必受限。同时，省级财力面向全省各行业与部门，需要保障的事务较多，支出压力较大，这些都很大程度上约束了省级财力对县域地区的投入。

2.2 县域地区经济实力较弱，财政支出存在困难

全省除了个别县（市）经济发展一骑绝尘以外，大部分县域地区经济实力并不强。全省县域地区财政收入规模主要集中在10亿元以下，多数地区财政收入水平都处于低端位置。2018年，全国百强县中仅有海城市和瓦房店市占据了2席。由于目前许多县域没有形成主导产业，一些县即使培育形成了初具规模的产业集群，但是也缺乏规模、经济、集约型企业，高新技术发展的动力不足，难以对地方经济起到支柱效应，促进税收增长的效果不明显，财政增长后劲不足。

而从事权的角度，县级政府需要为公众提供社会管理、医疗卫生、义务教育等公共产品和服务，还需进行资金投入发展地方经济，公共责任支出和经济发展支出致使县级财力支出压力增大，财政支出出现困难。特别是2016年“营改增”改革后，又使县域失去了一部分财源，县域地区财政运转艰难。

2.3 县域间财力不平衡，部分基层政府公共服务能力较差

由于地理环境、资源禀赋、产业结构的差异，全省县域地区经济发展严重不平衡，出现明显的两极分化。这也直接导致了财力上的巨大差异。有个别县（市）财力甚至无法满足基本保障需求，存在缺口，需要省级财政给予县级基本财力保障补助才能维持基本运转。县域财政经济发展的不平衡客观上造成了基层政府提供基本公共服务的能力差距较大，部分县对农村基础设施以及教育、文化、医疗、卫生等社会事业投入明显不足。

2.4 现行财政体制存在不合理性，县（市）财权事权不匹配

现行的财政体制存在财权向上集中、事权则逐级下放的问题。财力逐渐向中央、省级层面上移，县级留成比例低。事权下放，县级支出责任加大。地方的各种公共需要都要由县乡政府负责，而这些大部分都是刚性支出，难以压缩。部分县域的财政状况只能保工资、保运转、保稳定和法定支出，难以挤出财力支持地方经济发展。同时，转移支付资金的拨付在时间上往往比较滞后，使财政困难县（市）资金调度出现障碍。

2.5 财政支持经济发展方式单一、支出效率不高

财政支持引导县域经济发展的方式还比较单一，当前主要是以奖代补和贷款贴息，而采用政府投资基金、融资担保、政府和社会资本合作模式（PPP）等，吸引社会资金投资产业和县域经济发展的实例相对较少。

财政支出效率也比较低。2012～2016年财政支出弹性系数尽管整体上县域要优于全省，但大部分年份支出弹性系数都大于1，这表明财政支出效率较低。GDP每增长1个百分点需要增加1个以上百分点的财政支出。

同时，也有研究显示，一些政策脱离实际，没有发挥财政资金应有的引导作用，资金安排分散，无法形成合力进行“支持重点，重点支持”，实际受益的县（市）、企业、项目太少，降低了财政支出的使用效益。

2.6 财政资金管理还不够规范，监管体系仍需完善

一些部门预算编制还不够精細化，没有科学、严密的分析论证，不切合实际，导致无法按照预算安排进行支出;在预算执行过程中也存在着预算约束力不强的现象，造成资金支出随意或者农用资金，甚至一些部门和官员挥霍浪费财政资金，越过红线。

另一方面，对于财政支出的效益评价尚未没有形成科学、客观的体系，目前监督检查主要是在财政支出事后进行，缺乏事前、事中的有效控制，监管体系还不健全。

3 完善财政支持县域经济发展的建议

3.1 培植县级财源增加县（市）财政收入

县域地区经济的发展归根到底主要还需依靠自身的力量来实现，各县（市）做大自身的财力才是根本，只有自身“造血”功能完善才能实现可持续发展。而财政收入的增加有赖于本地方经济的发展。因此，要依据各县（市）特色，因地制宜地发展优势产业，挖掘增收潜力，实现财力保障。上级政府以及社会的转移支付和投入应依据各县域地区的特色起到扶持和引导作用。应找准适合各县的发展定位和模式，“宜农则农”、“宜工则工”、“宜商则商”、“宜旅游则旅游”，培植壮大优势特色产业群体，形成规模和品牌。依托农业供给侧结构性改革，加快农业转型升级，延长农产品产业链条;支持农产品加工园区、农业示范园区的建设，加快推进园区基础设施建设，完善配套服务功能，创新园区管理体制机制，推动集群式项目落地。以工业企业为主导的地方要增加科技创新的投入及支持力度，转变简单的原料加工、订单生产的经营模式，逐渐创建自有品牌，拓展市场范围和市场占有率;有条件的县（市）还应提升科技创新能力，培育发展战略性新兴产业，打造新的经济增长极和经济发展新动能。

3.2 深化财政体制改革，加强预算管理

首先，对县域经济发展与县域地区财政状况进行充分的调查、分析、论证，本着事权财权相匹配的原则，在与当前财政制度无重大冲突的前提下，给予县域地区充分财政管理权限，使县（市）能有充裕的财力来办好其管理职责范畴的事务;继续理顺省、市与县域的财力分配关系，合理划分各级财政收入，尽可能提高县域基本财力保障能力。其次，继续完善财政预算管理机制，严格执行《预算法》等财政法律法规，所有财政资金都要纳入法律法规框架下办理;强化综合财政预算，细化预算编制，提高年初预算精准率，强化预算执行管理，确保预期完成。

还要进一步完善转移支付制度。可以借鉴外省思路，扩大一般性转移支付规模，控制专项转移支付资金总量。将省级县域的一般性转移支付按均衡性、激励性、政策性转移支付三种形式，尽量做到转移支付资金及时足额到位，以不影响县域地区的使用和支配。

3.3 优化财政支出结构，发挥财政政策导向作用，不断扩大财政支持方式

继续优化财政资金的投向结构，进一步明晰财政支出界限，将财政资金更多的投向公共服务领域，如医疗、教育、卫生、环境等，改善民生，改进营销环境，提高社会整体福利水平;有效整合财政资源，提高财政资金的使用效率，推进地区特色产业和产品的发展，带动县域经济发展和财政收入增加。

发挥财政政策的导向作用，利用财政贴息、减税等政策，引导民间资金投入到县域经济发展中来，以补充县域经济发展资金的不足;将财政政策与金融政策进行有机结合，积极搭建银政企交流平台，引导金融机构增加县域信贷，充分利用财政投融资杠杆功能，吸引、凝聚社会民间资金和银行资金参与到县域经济建设中来。

扩大财政支持县域经济发展的方式，除了以奖代补和贷款贴息外，可以设立产业投資基金、县域经济发展基金、中小企业发展基金，采取市场化方式运作，支持县域经济的发展。

3.4 运用财政手段解决县域经济发展不均衡的问题，实现区域经济协调发展

由于资源禀赋、地理位置等因素影响，辽宁省县域地区发展存在不均衡问题，可以运用财政手段，结合各县（市）功能定位、发展方向、主导产业情况缩小差距。对于经济发展水平高的县（市），经济实力强，财政底子厚，可以赋予这些地区更多的财政自主决策权和社会管理权，在不违反大政方针的前提下，将权利下放，优化资源配置，促进这些地区城镇化发展进程;对经济发展较好的县域地区，要将帮扶与激励结合起来，调动其发展经济的积极性，可以通过“以奖代补”，鼓励技术创新，完善服务体系，争取国家试点等方式引导县域地区提升自身竞争力，自主独立地发展经济;对于发展较弱的县（市），要加大财政倾斜力度，扩大基础设施建设投资，采用财政补贴、财政贴息、财政参股、财政垫息、财政转移支付等手段，以及税收优惠和税收减免措施改善投资环境，促进招商引资。针对各县（市）的特点，在政策上有差别的进行适度调整，以更好地发挥政策效应，促进县域间的均衡发展。

从全省的角度来看，各县（市）应寻求产业间的融合，创新彼此间的财政合作机制，例如通过“飞地经济”实现项目的互通有无，财税收入共享，一个项目给两个地区都带来收益，并且也促进了全省产业集群和产业格局的形成和优化，实现整个区域经济的协调发展。

3.5 完善财政资金监督管理体制，规范财政资金的合理运用

整体上来看，辽宁省县域地区财政资金利用状况较好，但也存在一些问题，如支出不及时、不到位、使用不规范等等，要解决这些问题，就需要强化监督，不断完善财政资金监管制度。一要加强对财政资金使用的事前控制、事中监督及事后评估，实行全程监督，建立日常监督与专项检查相结合的监督检查机制，避免资金使用支出不规范的情况出现。二是要制定、执行并落实财务制度，通过制度来规范财政的收支，通过加强内部控制，保证财政支出合法合规、及时到位。通过监督检查，提升县域地区财政资金的使用效益，纠正县域财政相关部门财政资金利用不合理现象，以此来提高县级财政的保证水平。

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