建设中国（海南）自由贸易试验区（港）的财政支出政策建议

廖国民

[摘 要]习近平总书记在海南建省办经济特区30周年纪念大会的讲话中宣布中央支持海南岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索中国特色自由贸易港建设，并在《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中明确提出了具体要求和建设重点。海南如何在有限的财力下改善财政支出结构支持和保障自由贸易区（港）的建设是一个亟待研究的问题。本文对海南近10年的财政支出作了分析，总结了财政支出特点，在对标海南自由贸易试验区（港）重点建设领域的基础上，结合新加坡、中国香港、迪拜自由贸易港的建设经验，就改善财政支出政策给出了九条建议。

[关键词]自由贸易试验区（港）财政支出政策

[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A

2018年4月13日，习近平总书记在海南建省办经济特区30周年纪念大会的讲话中宣布中央支持海南岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索中国特色自由贸易港建设。《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》进一步提出要围绕种业、医疗、教育、体育、电信、互联网、文化、维修、金融、航运等重点领域，高标准高质量建设自由贸易试验区。要不以转口贸易和加工制造为重点，而以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导，探索建设中国特色自由贸易港。具体来看，重点发展领域包括人才培养和引用、公共服务、生态环境保护、现代服务业、航空航天、海洋资源开发、南繁基地等热带农业、通讯网络、机场、港口、电网、供汽管网、地下综合管廊等现代基础设施体系、南海维权开发服务保障、军地融合等。重点建设领必然需要政府财政重点支持，要不断优化财政支出政策，把有限的财力支出在最贴合海南自由贸易试验区（港）建设的需要中。

1 海南财政收支情况分析

按照时间序列和数据的可获得性，我们选取了海南省2009-2018年十年财政统计数据来全面分析海南省目前的财政收支情况。

1.1 2009-2018年十年财政收入情况

按照财政收入分类原则，为了聚焦重点，我们把财政分为财政总收入、全省一般公共预算总收入和政府性基金收入三个大类，其中全省一般公共预算总收入仅列出其主要组成部分：地方一般公共预算收入、上级补助收入和地方政府债券收入。数据统计情况如表1所示，2009年至2018年，海南省财政总收入从678.88亿元增长到了2895.12亿元，同比增长326.45%;全省一般公共预算总收入从537.37亿元增长到了2232.53亿元，同比增长315.45%;政府性基金收入从141.51亿元增长到了662.59亿元，同比增长368.22%。就全省一般公共预算收入主要组成来看，地方一般公共预算收入从178.24亿元增长到了752.67亿元，同比增长了322.27%;上级补助收入从269.96亿元增长到了830.54亿元，同比增长了207.65%;地方政府债券收入由29亿元增长到了323.91亿元，同比增长了1016.93%。

可以看出，一方面，海南省这十年间由于经济的发展，财政总收入、全省一般公共预算总收入、地方一般公共预算收入以及政府性基金收入不管是绝对数还是增长幅度都是巨大的。但另一方面，也可看出海南省财政自给能力还严重不足。2018年上级补助收入占全省一般公共预算总收入减去地方政府债务收入的比例为43.52%，超过4成财政收入是中央转移支付给海南省的。地方政府债务规模也在不断增大，2018年地方政府债券收入占全省一般公共预算总收入的比例达到了14.51%。同时，政府性基金收入绝对数和增长幅度也是巨大的，这对于弥补一般公共财政预算收入的不足起到了至关重要的作用，但海南省的政府性基金收入主要是土地出让金收入，说明海南自身产业发展还不够，房地产业依赖严重，财政收入稳定性和可持续性不足。总体来看，海南省财政收入还很有限，需要精打细算合理安排财政支出才能更好地支持自由贸易区（港）的建设。

1.2 2009-2018年十年财政支出情况

海南省统计年鉴显示，2009-2018年海南省财政支出数额与财政收入额基本一致，因此，十年间财政支出不管是增长幅度还是绝对数同样是巨大的。对于财政支出结构，我们分别对公共预算支出和基金预算支出情况进行分析，然后再总体分析。

1.2.1 公共财政预算支出情况

根据政府收支分类科目，公共财政预算支出主要可以分为20类，为了分析方便，我们统计出这20类支出十年间的支出平均数进行横向比较，以确定各项支出的占比情况，其支出结构统计数据分析如表2所示。这十年间支出最多的领域是教育，平均占比14.84%;第二是农林水实务，平均占比12.70%;第三是社会保障和就业，平均占比11.89%。排名前三的占比均超过10%。支出占比相对较多的还有公共安全、医疗卫生、城乡社区事务、交通运输、债券还本付息以及住房保障支出。支出相对较少的领域有外交、粮油物资儲备事务、科学技术、商业金融等事务、国土资源气象等事务、资源勘探电力信息等事务、文化体育与传媒等，支出占比均在3%以下。

1.2.2 政府性基金支出情况

同样，根据政府收支分类科目，政府性基金支出主要可以分为11类，同样取2009-2018年的平均数，计算各类支出的占比情况。如表3所示，结果很明显，政府性基金收入超过65%用于城乡社区事务，将近5%用于交通运输，还有约30%用于其他方面的支出。

1.2.3 财政支出结构总体情况

我们把公共财政支出和政府性基金支出放在一起考虑，总体分析财政支出结构。根据表2和表3统计，城乡社区事务支出遥遥领先，占比达到了25.75%，其次是教育，占比11.52%，第三是农林水事务，占比9.94%，接下来投入较多的是社会保障和就业（9.26%）、交通运输（7.11%）、一般公共服务（6.92%）、医疗卫生（5.50%）、债券还本付息支出（5.96%）和公共安全（4.46%）。

1.2.4 地方财政用于科教文卫和社会保障及就业的支出

1.2.4.1 科教文卫支出。如表4所示，2009-2018年，海南地方财政用于科教文卫的支出逐年增长，从2009年的120.45亿元增长到2018年的455.85亿元，增长278.45%，但占地方公共财政预算支出的比例基本保持在27%。同时，对教育的支出主要用于普通教育，按照十年平均数计算，普通教育投入是职业教育投入的7.9倍。

1.2.4.2 社会保障及就业支出。如表5所示，2009-2018年，海南地方财政用于社会保障和就业的支出逐年增长，从2009年的79.20亿元增长到2018年208.87亿元，增长163.74%，占地方公共财政支出的比例大约维持在12%左右。主要支出项目是财政对社保基金的补助和行政事业单位离退休人员的支出。

1.2.4.3 科教文卫和社会保障及就业支出总体情况。根据上述分析，科教文卫和社会保障及就业支出占公共财政支出的比例大概维持在49%左右。

2 海南财政支出的特点

综合上述分析，目前海南财政支出存在以下几个方面的特点：

（1）公共财政用于维持行政事业单位正常运转的一般公共服务支出较多，在公共财政支出中占比达8.99%，排第四位，和全国平均数8.94%相当，不过对于欠发展的海南来说，占比偏大。

（2）公共财政用于教育、就业、基本养老保险、基本医疗卫生、住房保障、公共文化体育等基本公共服务的支出相对较为充足，十年间，科教文卫和社会保障及就业支出占公共财政支出的比例大概维持在49%左右，人均平均支出约7114.46元，远远高于全国同期的平均水平37.67%和4016.19元。就教育支出而言，主要投入的是普通教育，对职业教育投入相对不足。

（3）财政对城乡社区事务投入较多，这对完善海南省城乡公共设施和卫生环境起到了积极作用，但占比相对来说都比较大，相对支出结构不均衡。

（4）对节能环保、资源勘探、电力、商业金融、科技信息等自贸区建设重点领域支出较少。

3 新加坡、中国香港、迪拜自由贸易港主要财政投入情况

新加坡、中国香港、迪拜等地自由贸易港是国际公认相对建设比较成功的自由贸易港，我们对上述国家（地区）主要建设领域进行了分析，以便给海南一些借鉴和启示。研究发现，除了法律法规等制度层面的建设，人才引进和培养、咨询服务、无线网络、智能电网、数据信息网络、金融网络等软基础设施和港口码头、道路交通网络、机场、仓储以及城市配套实施等硬基础设施是这些自由贸易港成功建设的基础。

在人才培养方面，新加坡的做法值得借鉴。为了提高人才素质，新加坡在重视普通教育的同时，更注重职业教育，政府不断加大财政投入力度，建立了专门的职工技术培训基金，设置了厂内训练、海外培训和联合培训等多种培训形式，也对职工培训做出了很多规定，比如企业自己出资培训工人，政府为其补贴培训费。与此同时，对国民普及电脑应用知识，实行英语和汉语并行的双语教学。

4 财政支出政策建議

针对海南省财政支出特点，对标海南自由贸易试验区（港）建设重点，结合新加坡、中国香港、迪拜自由贸易港的建设经验，建议从以下几个方面进一步优化海南省财政支出结构，更有效地支持海南自由贸易区（港）建设。

（1）进一步控制压缩行政管理经费支出，行政事业单位要厉行节约，坚持过“紧日子”，强化“三公”经费预算管理，严格控制和压缩一般性支出。压减资金用于生态文明建设、偿还债务以及重点项目支出。

（2）保持并进一步加大对教育、就业、基本养老保险、基本医疗卫生、住房保障和公共文化体育等基本公共服务的支出力度，为建设优质公共服务提供财力保障。

（3）在大力引进高端人才的同时，要加大对各高职、中职等职业教育的投入力度，提升现代职业教育水平，以适应自由贸易港建设对高素质一线操作工和服务人员的需要。

（4）安排重点生态功能区建设资金，保障海南热带雨林公园建设项目、生态移民搬迁项目、森林生态保护工程项目、节能减排项目以及土壤污染治理等生态环保项目的建设资金需要。

（5）统筹各项财政资金保障自贸区建设重大改革事项资金需要。聚焦南繁育种、深海科技、航天科技等领域，重点支持现代服务业、旅游业和高新技术产业等重点产业，促进新兴产业培育和发展。

（6）加强对政府性债务管理，妥善安排财力化解政府存量债务。严格遏制政府隐性债务增量，督促部门和市县落实存量政府隐性债务化解计划，防范和化解政府性债务风险。

（7）创新财政资金投入方式，发挥财政产业投资资金的杠杆效应，拓宽实体经济融资渠道。

（8）政府性基金收入在政策允许的范围内，建议可以调出一定的资金用于公共财政支出，补充海南省公共财政财力不足问题。

（9）落实财政支出全面绩效管理，所有预算部门都设置部门整体绩效目标，所有专项资金都设定绩效目标，加强对财政资金支出绩效考核，使有限的财政资金用在最为急需的事务上，提高资金使用效益。

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