区县档案馆档案开放鉴定工作存在的主要问题及对策研究

赵丽军

档案开放鉴定也叫档案划控鉴定，是指档案馆对馆藏档案的社会开放范围的鉴定，它的任务是区分馆藏档案中哪些可以开放使用，哪些要控制使用。当前，随着经济、社会的迅猛发展，百姓档案意识不断增强，利用需求不断增加，开放鉴定工作作为档案利用的前提和基础，面临着新的挑战。如何更好地开展档案开放鉴定工作，发挥档案服务社会的作用，成为各区县档案馆亟需解决的问题。

一、档案开放鉴定工作依据

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第十九条、《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法实施办法》）第二十条、《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第二十五条都对档案馆馆藏档案的开放鉴定时间、要求等做了明确规定；1991年国家档案局、国家保密局联合印发的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》、国家档案馆印发的《各级国家档案馆开放档案办法》对20种控制使用的档案做了原则上的规定；北京市档案局2010年印发的《关于加强区县档案馆馆藏档案开放鉴定工作的意见》（京档发〔2010〕2号）、2014年印发的《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》（京档发〔2014〕8号）对档案开放鉴定的组织职责、鉴定标准、鉴定程序等做出了更详细的要求，对各区县档案馆开展档案开放鉴定工作提出了指导性的意见。

二、档案开放鉴定工作存在的问题及原因分析

（一）档案开放标准不具体、不统一、可操性不强

1.开放鉴定标准较笼统。《档案法》和《档案法实施办法》中关于档案开放鉴定的规定比较笼统，没有具体、明确的鉴定标准。上级档案部门对档案开放鉴定标准的框架太大，操作性不强，给各区县在实际操作中留下了很大的任意性。同一内容的档案有的区县鉴定为开放，有的区县鉴定为延期。

2.开放鉴定标准调整频繁。目前，档案开放鉴定工作标准的制定还处于探索阶段，各级档案馆开放鉴定工作现实情况较为复杂，导致标准修改比较频繁，进而加大了档案开放鉴定工作的压力。

（二）开放意识不足，社会开放程度低

一是区县档案馆在档案开放鉴定中趋于保守谨慎，对可开放可延期的档案大多鉴定为延期；二是区县档案馆对档案开放、宣传力度不够，档案馆在公众心中不是信息库而是保险库；三是基层立档单位重保密轻开放，对公众知情权重视不够，对档案开放没有给予足够重视。

（三）涉密档案缺乏具体的解密程序，档案开放不及时

密级对档案开放与否起着决定作用，部分档案存在标密过高、定密不准的问题。2014年发布的《中华人民共和國保守国家秘密法实施条例》第十六条规定：“已经依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密的档案，由原定密机关、单位按照国家有关规定进行解密审核。”但该条例对于具体的解密程序没有明确规定。因为没有解密依据，各定密单位对涉密档案基本不解密；各区县档案馆也通常以安全为第一要务，严格控制涉密档案的开放。这就导致标密过高、定密不准的档案不能及时向社会开放。

（四）工作量逐年增加，人员不足导致开放质量不高

1.开放鉴定工作量日益增加。一是馆藏到期档案数量不断增多。以平谷区档案馆为例，1985年到期需鉴定的档案为95个全宗、2381卷、27159件、118852页；1986年到期需鉴定的档案达到101个全宗、2715卷、28342件、171812页。随着各级档案馆不断加强档案资源体系建设，每年到期需鉴定的档案也在逐年增加。二是档案开放鉴定由“卷”转为“件”。2014年，新要求实施后，工作人员需逐页逐句逐字鉴定，工作量增加了数十倍。以平谷区档案馆文书档案为例，按卷鉴定每年为1000余卷，按件鉴定每年约为30000件，工作量约增加30倍。

2.开放鉴定工作人员严重不足。区县档案馆馆藏量大，档案内容涉及面广、专业性强，开放鉴定工作需要专人负责。但目前大部分区县档案馆都未设置开放鉴定科室，缺少专职人员。以平谷区档案馆为例，开放鉴定工作由管理科承担，只配备1名专职人员，其余均为兼职，在承担鉴定工作的同时还承担档案利用、安全管理等日常工作，现有的人员机构编制难以应对繁重的鉴定工作。

（五）档案数字化作用发挥不够，开放工作效率较低

1.部分区县档案馆数字化质量不高。档案数字化成果直接影响开放鉴定工作效率，若档案题名三要素齐全，部分档案可从题名中直接看出是否延期及延期理由，节省查看原文的时间，提高工作效率。但目前部分区县档案馆数字化成果存在诸多问题，如题名三要素缺失、会议记录议题不全、转发文件缺少责任者等，鉴定者无法直接利用数字化成果，还需花费大量时间修改档案题名。

2.开放鉴定工作利用现代化信息手段不充分。各区县档案馆进行档案开放鉴定的方式比较单一，主要是组织人员对每件档案对照原文逐页逐句进行鉴定，然后标注开放还是延期开放，延期开放写明延期理由，这种方式很难适应档案开放鉴定这项浩大工程。目前档案数字化工作已在各区县普遍开展，开放鉴定可以借助数字化副本，不用调还卷，节省了一些时间，但仍没有充分利用信息检索软件等现代化信息手段，没有深入探索信息化在档案开放鉴定工作中的促进作用。

三、档案开放鉴定工作对策建议

（一）制定切实可行的工作标准

1.上级档案主管部门应制定具体、统一的鉴定标准。上级档案主管部门应制定详细具体、操作性强的档案开放鉴定标准，实现整个地区鉴定标准统一。标准应有明确框架和具体分类，注明哪类档案可以开放、哪类档案延期开放、延期开放的理由和延长期限等，标准能指导鉴定人员从何处入手、如何把握政策、如何分辨档案是否延期，能尽量避免出现同一份档案由不同鉴定者重复鉴定，因工作经历、社会阅历及接触档案工作时间长短等因素，出现不同鉴定结果的情况。

各区县档案馆可根据上级主管部门制定的鉴定标准，结合本区县馆藏档案的实际情况，进一步细化、充实、完善鉴定标准，使各区县的鉴定标准在统一标准的基础上具有各自的特点。

2.开放鉴定标准要与时代发展相适应。各级档案馆在档案开放鉴定过程中应及时注意总结新问题，了解现行的工作标准与时代发展相冲突的内容，定期修改档案开放鉴定标准；应该将档案开放鉴定工作标准修订纳入档案馆常规工作中，致力于开放更多可利用的档案，为利用者提供高价值的档案信息资源。

（二）转变思维，提高档案开放率

1.增强档案馆工作人员的开放意识。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出：各级国家档案馆要严格按照档案法积极开展档案鉴定工作并开放应开放的档案。同时，国家大力打造“服务型政府”和“阳光政府”，政府信息公开不断提速，群众的档案知情诉求提高，档案信息需求量日益增加，对开放档案的利用价值要求越来越高。因此，开放鉴定工作也需与时俱进，区县档案馆及工作人员应树立档案开放意识，按照法律法规的要求，不断扩大开放档案的范围，将更多利用价值高的档案对外开放，更好地满足档案利用者的需求。同时，加大档案宣传力度，提高公众知晓率，有效发挥档案服务社会的作用。

2.提高各立档单位对开放鉴定工作的认识。档案开放鉴定绝不只是属于档案馆的工作，也需要立档单位的参与，区县档案馆应加强对立档单位的宣传和培训，增强其对开放鉴定工作的重视和理解，让此项工作逐步成为立档单位的常规工作。立档单位应逐步摒弃“重藏轻用”思想，树立开放意识，提高开放档案质量，从而形成从上到下各级档案相关部门鉴定标准清楚明确、工作程序严格依法的格局，切实推动档案开放鉴定工作有效开展。

（三）完善涉密档案的解密程序，及时向社会开放

一是档案部门应与保密部门加强沟通，按照“谁定密，谁解密”的要求，规定档案解密的程序和具体操作方法，对档案馆和立档单位的责任做出明确划分。比如《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第四条规定：各级国家档案馆保存的1991年1月1日后形成的涉密档案，未接到保密期限变更通知的，自保密期限届满之日起，即自行解密。若档案馆未接到延长保密期限的通知，档案是否可以自行解密？自行解密的流程如何操作？解密结果如何表现？这些都应有统一要求。完善的档案解密程序可有效促进开放鉴定工作的开展，實现部分保密到期的高价值档案对社会开放，满足公众需求。二是在档案接收工作中，接收人员要依托政府信息公开政策，积极引导档案移交单位做好降密解密和鉴定划控工作，使增量档案在源头上完成开放鉴定工作。

（四）多措并举，提高档案开放工作效率与质量

1.设置专门工作机构，增加专职工作人员。北京市各区县档案馆有的设立了专门的鉴定科，有的抽调人员专职从事开放鉴定工作，但大多数区县从事鉴定工作的人员都是兼职，有专门科室区县的开放鉴定速度要快很多，因此配备专门鉴定机构是非常必要的。劳动人事部、国家档案局发布的《地方各级档案馆人员编制标准》第一条规定：“以馆藏档案1万卷确定编制基数：地、县（区）及县级市档案馆5人；馆藏超过1万卷不足30万卷的，其超过部分每5千卷增配1人；超过30万卷的，其超过部分每7千卷增配1人。”区县档案馆馆藏量每年都在增加，但人员编制是固定的，以平谷区档案馆为例：2010年馆藏档案198261卷/件，编制是37人，而2017年馆藏档案340616卷/件，编制仍然是37人，人员不足成为当下制约档案工作开展的重要因素，尤其是开放鉴定工作，需要专职人员才能满足新时期的要求。

2.加强培训交流，提升工作人员的专业能力。一是加大培训力度。希望市级档案部门继续定期开展业务培训，讲授鉴定工作的最新要求，介绍先进工作方法；区县档案馆可邀请档案行业专家传授经验、拓宽思路，多措并举，逐步建立适应档案事业发展需要的档案鉴定专家队伍。

二是应加强馆际间、同行间的交流。各级档案馆可定期组织馆际之间的业务交流活动，通过参观、座谈、学术研讨等形式，使工作人员互通有无，取长补短，不断提升档案开放鉴定工作水平。

3.利用信息化手段，提高开放鉴定工作效率。一是提高档案数字化成果质量，加强对数字化人员的指导培训，讲授基础档案业务知识，使其充分认识数字化成果对各项档案业务工作的重要意义，确保题名要素齐全、责任者明确、语句通顺、数字化成果实现高质量利用。同时，档案馆工作人员应加大对数字化成果的验收力度，通过抽样等方法对数字化成果质量进行检验，若质量不合格，要及时修正。

二是利用计算机批量处理功能，对部分档案进行批量处理。为更方便、快捷地服务群众，在馆藏档案数字化过程中，可建立若干个档案专题数据库，包括文书、房产、婚姻、知青、招工等。可以借助数字化成果对这些专题数据库中涉及个人隐私的档案进行批量处理，全部鉴定为延期开放档案，避免一件件鉴定，以节省时间，有效提高鉴定效率。

三是探索开发计算机软件，通过检索敏感词进行初步筛选。可以借鉴青岛市档案馆的做法，开发软件，设定敏感词库，对文件级目录及数字化全文进行检索扫描，借助信息化手段进行初步审查，再由工作人员进行复核，确定开放还是延期。这样既可以减少工作量，也可以大大提高工作效率和准确率。

作者单位：平谷区档案局