水权分置下农民用水协会体制创新探析

马宝彦

（太谷县水利局，山西 太谷 030800）

农民用水协会从20世纪90年代末期诞生以来，已经运行了近30年。用水协会是我国用水制度改革的产物，在农业改革、尤其是农业用水制度的革新发展中，发挥着不可替代的作用。随着三农工作的发展和改革的深入，农民用水协会现有运行机制和管理体制的缺陷逐渐显现出来，尤其是随着水权的三权分置制度改革，使用水协会迎来了新的挑战和发展机遇。

1 农民用水协会的功能

1.1 农民用水协会的发展历程

我国农民用水协会从20世纪90年代开始到现在，大致经历了三个阶段的发展历程：第一个阶段从20世纪90年代初期到中期，基本处于探索阶段，主要是借鉴国外的经验和做法，结合各地的具体情况开始摸索。第二个阶段从20世纪90年代末期到21世纪初。在前期局部摸索的基础上，由政府和相关部门主导，在一些有代表性或有条件的地方，就农民用水协会的工作内容、运行机制和具体的方法开始试点工作。第三个阶段从2002年开始，农民用水协会作为基层水利管理体制的一部分，正式在全国各地运行，以当年国务院办公厅正式转发的《水利工作管理体制改革实施意见》为主要标志。之后分别于2007年和2011年，以中央一号文件的形式对农民用水协会在全国的推广做了规范和推动。如今农民用水协会在全国遍地开花，对提高我国农村农业用水管水水平发挥了重要的作用。

1.2 农民用水协会的作用

用水协会发挥了政府和农民、用水户之间的纽带桥梁作用。政府将斗渠以下渠系的管理权委托给专管单位与乡镇政府，并与农民用水协会签订产权责任书，授予农民用水协会管理。解决了多年来存在的“国家管不到，集体管不好，农民管不了”的老大难问题。一方面农民用水协会可以在第一时间，解决用水分配、用水时间安排和用水过程中产生的矛盾；另一方面协会直接接受相关政府和部门的领导和指导，将农户的诉求，第一时间汇总和反映到村委和主管部门。

通过自制管理有效地化解了用水矛盾，规范了用水秩序，保障了农民用水的公平公正。作为自治组织，农民用水协会有自己的章程、管理办法、议事原则，能通过自身的组织协调机制，回应协会成员在用水行为中所引发的各种问题，将农户的用水诉求和矛盾消化在组织内部[1]。协会直接同政府和管理部门对接，通过对话、沟通和引导，更直接、有效、便捷地解决农民用水的突出问题。初步实现了农民用水的规范化、科学化和市场化，有力地促进了节约用水和节水灌溉。

2 农民用水协会的困境与机遇

2.1 农民用水协会面临的制度性困境

众多的调研和研究文献表明，农民用水协会在经历了几十年的发展后显露出一些“硬伤”，多是制度性问题，极大地影响了协会作用的发挥[2]。

一是协会的功能定位范围过泛、功能过多、压力过大，有些功能之间存在矛盾，导致协会管理效率低下。协会的属性和功能定位，限制了其管理效率。协会的存在和运作，对落实水利工程设施的公益属性起到了有利的作用，但协会的管理模式基于农户集体协商，这种农耕经济的管理模式，缺乏与市场经济相协调的运作机制和专业化运作方法，管理效率不高。同时协会管理基本上是兼职人员，大多缺乏专业知识和管理经验，也缺乏足够的时间与精力，直接影响管理水平的提高。这样协会很难保障农民合法权益，无法提高管理水平和运作效益。

二是，水利设施维修压力大，资金瓶颈影响协会有效运作。现有的小型水利设施多是20世纪60—70年代的产物，老化失修严重，协会难以承受维修、养护、用工和技术等投资。按照“谁使用，谁投资”的指导思想，通过向用水农户收费和国家财政支持等手段筹资，理论上实现了权、责、利相统一。实际操作中，由于协会的收费对象是经济基础薄弱的农户，且种植的效益日趋低下，个体农户种地的积极性持续下降，投资农业的意愿不高，欠费现象较多，工程筹资的积极性非常低；加之国家对协会管理范围内水利设施的投资过少，很难解决协会面临的资金问题。

三是，资金短缺是全国性的普遍问题，仅靠现有机制解决是不现实的。在运行过程中，农户民主参与的自主性不强，民主管理作用发挥的不够。部分协会管理松散或流于形式，另外，部分地方还存在协会无收费权，财务不公开，缺少用水利益补偿机制等问题。

2.2 水权三权分置带来的发展机遇

我国实施水权三权分置的经营模式，将推动以农户为单位的小规模经营，向以经营大户、家庭农场和农业企业为主体的规模经营模式转变，是农民用水协会管理体制创新发展的一次难得的机遇。

一是，用水协会会员的成分产生积极变化。越来越多的企业家、科技人员以及投资者，成为用水协会的会员。会员的专业素质、管理意识与水平大幅提升，协会管理难度降低，协会管理水平和管理效率提升。二是，农业经营规模扩大，经营水平提高。农业效益将显著提高，为追求农业经营效益最大化，农业经营者运用科学技术的积极性提高。节水技术的推广速度加快，灌溉效率也会大大提高。三是，经营模式的创新刺激了农业从业者投资农业的积极性。投资水利设施的意愿，比农户小规模经营条件下显著提高，协会水利维护的融资难度降低，解决了协会的后顾之忧。四是，农业企业的兴起，促使协会会员更加关注协会的管理形式和管理效率。农业企业更加关注协会管理体制对自身企业的影响，从企业的利益出发，对协会管理提出更加切实可行的、甚至更加尖锐的意见，包括过去一直想做，但因为市场不健全而没有做起来的协会企业化运营。

3 农民用水协会管理创新

3.1 重新界定农民用水协会的功能

现阶段农民用水协会的功能涵盖政府委托管理、水权交易经营和行会自治等诸多方面。在水权三权分置下，应对农民用水协会功能进行重新界定。如回归协会的基本职能，协助政府和相关部门做好农户用水的秩序维持和利益诉求，在协会自治的基本职能外，加政府委托的社会协调职能。水权的运营借鉴大中型水利工程管理的做法，交付企业实行专门化、专业化和准市场化运营。

3.2 优化创新协会管理职能

一是发挥好政府和用水农户之间的桥梁纽带作用，应该说这是协会应发挥的主体作用。通过协会的工作，在政府和农户之间架起一座桥梁，一方面把政府的惠民政策落实到用水农户，另一方面把群众的呼声反映给政府，做好政府的好帮手。

二是增强协会的权威性。我国是个传统的农耕社会，在干旱少雨的地区，水是一种关乎自身生存和发展的弥足珍贵的资源。历史上各地因水资源使用权引发的矛盾和暴力冲突不可胜数，而这些矛盾和冲突的解决非有权威的部门出面很难平息。[3]自古至今，地方政府非常重视农民用水纠纷的调节，这也是体现水利公益性的重要途径。用水协会作为政府的委托机构，其权威性直接影响着主体作用的充分发挥。用水协会权威性来自两方面，包括政府赋权和民意授权，必须在政府和相关部门的授权和领导下工作，同时协会的工作人员应有广泛的民意基础，才能得到最广大会员的信服。

三是通过对水权交易运营的服务和监督，保障水权公益性和用水农户合法用水权益。水权专业化运营后，用水协会管理思维和方法都要改变，变直接操作为宏观掌控，变大大包揽为责任监督，承担着董事会和监事会的双重职能。首先，要通过对企业宏观决策的干预，保障水资源的公益属性，不能因企业化运营而改变水资源的属性。同时，在用水环节上，协会要与企业和用户沟通协调，贯彻党的相关政策，保障农户用水的公平、公正。

3.3 加强对水权经营企业的引导和管理

水权经营企业不同于一般的社会型企业，其经营对象属公益性自然资源。水权经营企业职能包括定价权、投资收益分配权、用水权的分配方式和相关矛盾的处理，不能简单照搬一般企业的市场经营模式。大中型水利工程的经营模式可以作为借鉴，但不能全盘照搬，二者有一定的区别，其经营规模、客户群等都有着显著的差异。水权经营企业的引导和管理着重有以下几个方面：

一是在经营方式上，注重协会会员对经营决策的参与。协会可用国家政策性资金转作股金成为企业股东，这部分股金的经营利润，一部分作为国家对水利设施维护的补助返回给企业；一部分用于平衡水价，作为农户用水的价格补偿。要注重吸收部分有经济实力的农业企业投资，以股东、会员参与水权运营。

二是国家应在政策性资金和税收等方面，给予水权运营企业政策性倾斜，保障其为用户提供公益资源的职责和权利。绝不能任由企业为了实现经营利润的最大化，侵害用户用水的合法权益。

三是水权运营企业应坚持水利的公益属性，自觉接受协会的指导和监督，通过提高经营水平和积极争取国家的政策性支持获得合法收益。