小型农田水利工程现状及治理管护措施研究

(四川省水利科学研究院，成都，610072)

引言

配套良好的农田水利工程及设施是推动农业快速发展的前提条件，小型农田水利工程与农民的生产生活密切相关，在农业生产方面扮演着重要的角色。小型农田水利工程的主要功能是在灌溉期将水资源输送到田间用于农田的基本灌溉，在汛期能够及时排除田间多余水量，防止发生涝害和渍害，从而确保农业生产的正常进行，因此，小型农田水利工程的建设与改造直接关系到农业的生产、农民的生活。小型农田水利工程从工程角度来讲，它是一种生产资料，具备了工程的自然属性，除此之外，从受益对象角度来讲，它还具备了一定的经济属性和社会属性。正是由于小型农田水利工程自身多重属性的叠加，使其形成了建设容易管护难的局面，在对其管护的过程中，常常出现“政府管不到、集体管不好、农民管不了”的情况。为进一步加快农村经济发展，提高农民收入，改善农村生态环境，推进美丽乡村的建设，需要地方政府高度重视现阶段进行的小型农田水利工程建设与改造，并结合当下推行的河长制做好后期的管护工作。为此，重视现阶段各小型农田水利工程的建设及改造和后期治理管护问题研究，已经成为农业经济发展极为重要和关键的课题。

1 小型农田水利工程定义及其属性分析

1.1 小型农田水利工程的定义

农田水利是为了农业生产而服务的水利事业，其基本作用是通过各种水利技术措施改造不利于农业生产发展的自然条件，从而达到合理有效利用降雨、地表水和地下水的目的；通过调整农田土壤水分条件，改善土壤肥力状况，从而保证作物的生长以达到稳产增产的目的；通过调整区域水情，预防洪水、干旱、土壤盐碱化等自然灾害，从而保证农业生产的顺利进行。农田水利工程的主要内容包括农田灌溉排水、盐碱地改良、水土保持等水利措施。一般来说，小型农田水利工程所指的是为解决耕地灌溉和农村饮用水安全问题而修建的田间灌溉排水工程、小型灌区、小型水库、塘坝、水井、水窖等工程[1]。这些小型农田水利工程辐射范围很小，通常只有一个或几个农户，或一个村民小组，或一个村庄。相比于大中型农田水利工程，小型农田水利工程直接作用于农业生产，为农业生产服务，往往并不具备服务工业等其他产业的职能。农田水利工程可以通过改变一定的农田灌溉和生产条件，保障农业生产的稳产高产，但大中型农田水利工程还可承担防洪抗灾，水资源调运等其他社会功能，促进了整个社会的稳定发展，具有很大的外部效应[2]。与大中型农田水利工程相比，小型农田水利工程因为受益对象主要为农民，所以通常只能促进农村小范围的社会稳定，因此，外部影响较小，这也给后期的治理带来了难度。

1.2 小型农田水利工程的属性

作为一种生产资料，小型农田水利工程除了具有工程的自然属性外，还具有一定的经济属性与社会属性[3]。小型农田水利工程的自然属性体现在其规模小；由于气候、时间、空间、人类生产活动等原因，采取到的水具有不确定性；产权拥有和使用信息不对等几个方面。

经济属性是指人类的经济活动给工程所带来的经济特征，如产权关系、利用方式、投入和产出特征等，这些经济特征给予了小型农田水利工程的运行管理转向市场化和产业化的可能性。小型农田水利工程的经济属性主要体现在其具备公共物品属性，同时兼具了准公益性、区域垄断性、产权混乱性、外部性等几个方面[4]。其中，正是由于其具备公共物品属性，导致了小型农田水利工程的治理陷入困境。

与经济属性相对应的社会属性指的是小型农田水利工程所带来的价值以及利益相关者(如项目提供者、农民用水户、工程管理者)之间的关系，主要体现在其参与主体的多样性，如工程投资者、工程建设者、农民用水户、村集体或村委会，以及用水户协会等合作组织、乡镇级以上政府等。

1.3 小型农田水利工程的作用和地位

随着我国经济的迅猛发展，党和国家出台了一系列文件加强农田水利的建设，2019年中央一号文件给农村水利等基础设施再次提出了新要求。小型农田水利工程因其具有防洪排涝的基础性功能，能够在汛期加强区域的防洪排涝能力，保障人民群众的生命与财产安全，降低工农业受汛期影响，促进社会的经济发展；农业综合生产能力往往取决于农田水利基础设施的完善程度，制约农业生产的主要因素通常是干旱缺水和洪涝灾害，高效的灌排设施能够有效保障作物的生长，确保农业的增产、高产和稳产，保障粮食安全；配合国家美丽乡村建设，现行的小型农田水利工程改造在确保其功能完整下，与以往相比，更加重视其在视觉效果上的美观性。改造后的小型农田水利工程不仅能够帮助农民提高农业生产所得，并且能够给农民带来诸如农家乐等项目的旅游性收入，这些农田水利工程改变了农村面貌、改善了人居环境、提高了农民的生活水平；加快小型农田水利工程改造，特别是高效节水灌溉工程的建设，能够有效地提高灌溉水利用效率，降低因粗犷方式播撒农药所带来的农业面源污染。

2 小型农田水利工程现存的主要问题

近年来，随着中央一号文件持续关注农田水利基础设施的建设和改造，全国各地的小型农田水利工程设施得到了有效改善，在保障农业生产发展，提高人民生活质量，改善农村生态环境等各个方面都起到了非常大的作用。但是，由于经济的迅猛发展，建设目标的不断提高，各地的小型农田水利工程开始展现出诸多问题，集中在工程建设和后期管理两大环节，具体表现在以下几个方面：

2.1 水资源利用效率不高

满足农业生产的灌溉需求是小型农田水利工程最主要的任务，然而许多上世纪建设的工程在建设之初，没有经过较为系统的论证，建设较为随意，工程不配套，工程性缺水与水资源浪费问题突出，具体表现为：各类供水工程总量不足，工程性缺水问题突出，导致农业生产仍存在“靠天收”的现象；末级渠道年代久远且多为土渠，加之管理维护的缺乏，导致杂草丛生，过水能力下降，输配水时间延长，渠道渗漏严重，从而导致渠系水利用率下降；节水灌溉设施占比低下，粗犷的灌溉方式仍然存在，尤其在我国某些水资源较为丰富的地区，仍然采用着漫灌的灌溉方式，从而导致下游地区缺水；地下水的过度开采与使用；渠系建筑物不配套，斗农两级渠道控制闸老化失修或无控制闸，无法实现轮灌制度，致使上级渠道水位较低，灌溉效益削减。

2.2 防洪排涝能力薄弱

防洪圩堤不达标，圩堤坍塌剥落现象严重，尤其当圩堤跨境，联合修复困难，工程难以达标；河道防洪标准偏低，受人类活动影响，河道淤积，杂草丛生，加之资金困难，河道疏浚不彻底，直接影响农田的引水灌溉和排涝除水；某些山区暴雨洪水灾害频发，缺乏有效的防洪预警手段。这些问题的存在往往导致在汛期雨量较大的时候，雨水不能及时的通过排水网络排出，从而使农田发生涝灾，影响农作物生长，致使粮食减产甚至绝收。

2.3 长效治理维护不足

小型农田水利工程因其内涵丰富、种类多样、涵盖面广，所以在后期的管护问题上一直存在难度。在实行农村家庭联产承包责任制以前，小型农田水利工程的管护工作一直由村组负责；1981年后，农村集体经济组织逐渐退出了管护主体，小型农田水利工程的所有权此时虽然仍归村集体组织所有，但其各方面产权正逐步过度给农民用水户，特别是2002年农村税费改革之后，农村集体经济组织的管护职能进一步弱化，小型农田水利工程的产权问题越来越突出。对于农民用水户来讲，小型农田水利工程因其公共物品的属性，农民不愿意承担其后期的管护工作，习惯于以前的只管不用，吃大锅饭，喝大锅水。对于乡镇级水务站来讲，水务站只负责支渠以上的农田水利工程的管护工作，缺乏对支渠以下尤其是农渠等末级渠道的治理管护，导致末级渠道沿线的小型农田水利工程老化严重，年久失修。近年来，虽然政府积极开展了小型农田水利工程管理体制改革，但小型农田水利工程由于其本身经济效益低下，加上缺乏政策和资金的支持，农民缺乏参与建设和管理的积极性，运行管理和维护责任难以落实，老化失修的趋势逐渐加快，致使骨干工程的效益得不到充分发挥，常使农作物出现受涝减产，不能实现农业的高产、稳产。

3 促进小型农田水利工程治理的探讨

小型农田水利工程建设与改造符合社会需要，对推动农业产业改革，提高人民生产生活水平，改善农村生态环境，促进农村经济可持续发展等诸多方面起着至关重要的作用，这为当下推进小型农田水利工程的建设与改造及后期的管护提供了有利的条件。在政府的宣传下，农民能够清楚认识到小型农田水利工程所带来的好处，能够积极配合政府做好管护工作，因此，归根结底，小型农田水利工程改造与治理的主要障碍来源于资金不足、产权主体不明晰及产权问题所带来的管理体制的混乱，然而其在技术层次方面的障碍并不显著。因此，小型农田水利工程改造与治理不得不依赖于其产权制度的改革。

3.1 明晰产权主体，优化管理体制

小型农田水利工程因其具有公共物品属性导致了有人用无人管的局面，农民往往从自身利益出发，不愿缴纳水费而获得水资源。尤其在我国2002年税费改革后，此时小型农田水利工程的所有权虽然归集体所有，但是在实质上，小型农田水利工程的所有权、经营权、使用权正逐步转移到更小灌溉单元的农民用水户。当设施老化失修时，许多的农民更愿意通过打井挖堰等方式来维持自身农业生产，此时集体因资金欠缺而无法及时有效治理破损的工程设施。在小型农田水利工程的改造及后期治理过程中，有必要通过产权改革来明晰产权主体，可以通过承包、租赁、拍卖、个人或集体投资等方式来确立各方权责关系。如果小型农田水利工程有明确的个人或主体进行使用、经营等活动，则可以由其使用者自行治理，如确实存在治理难度的，可由政府出资进行扶持，避免因个体维修困难投入高收益低而放弃维修治理的情况出现。

3.2 发展现代水利企业，健全监督体制

在小型农田水利工程通过承包、租赁等方式进行产权改革的过程中，政府应鼓励并积极创造条件发展股份制或股份合作制水利企业，建立健全现代水利企业制度，推进水利现代化发展[5]。目前传统水利企业的主要表现形式有：单业主制、合伙制及由地方政府出资的公有公司制，这些传统水利企业的资金来源主要依靠政府投资，资金来源单一，筹资能力有限。与传统水利企业不同的是，现代水利企业得益于企业制度(股份制和股份合作制)，因而其发展能力强，筹资金额大，筹资手段多样。因此，政府鼓励并创造条件发展现代水利企业，有利于小型农田水利工程的市场化运作，提高灌溉水利用效率，促进农田水利的快速发展。政府在放权给企业的同时，应当建立健全监督体制，防止企业为谋取更高的经济效益而改变水资源的使用方式，确保水费的合理定价，保证农民用水户农业生产的正常灌溉。

3.3 明确发展政策，建立补偿机制

通过一系列的农田水利产权改革可以明晰产权主体，促进政府企业的附属分离，但由于农田水利工程公益性较大的特点，致使农田水利在其发展的过程中出现了投资高受益小的特点。对于投资者来讲，投资者在小型农田水利工程的建设改造及后期管护中，给其自身带来的经济效益相对有限，而更多的是源源不断的为社会创造福利，例如：防洪、排涝、调节当地小气候、涵养地下水等。这些福利为社会所享有，是水利投资者和水利企业通过自己的投资无偿对社会的贡献。因此，政府应制定特殊的发展政策，对水利投资者给予一定的扶持，同时建立特殊的补偿机制用于补贴企业及投资者，避免出现企业和投资者因投资过高收益过低而放弃工程的后期管护，尽量使这些社会福利通过政府补偿的方式转化为企业和投资者的内部收益，从而实现水利企业和投资者经营成本的足额回收，满足水利企业的自我发展，促进农田水利事业的可持续发展。

4 增强小型农田水利工程管护的具体措施

4.1 建立农民用水户协会

农民用水户协会的建立可以充分调动社会多方参与到小型农田水利工程的管护工作。用水户协会可在每年灌溉之前举行用水户代表大会，集体商议并制定所辖区域的渠系管护、水费预收等工作；在灌溉期间，协会组织专门人员或队伍对灌溉进行管理，并做好渠系巡查等工作；灌溉结束后，协会召开会议商榷本年度水费结算方案，制定节水奖补规则，用水户集体决策并进行公示。同时，在本年度灌溉期内，对于出现问题的工程设施，用水户协会应及时修缮。农民用水户协会通过完善的机制可以充分调动农民的积极性，使农民真正地参与到小型水利工程的管护工作中来，包括灌溉水价的制定，使小型农田水利工程达到“有人用，有人管”的状态。

4.2 结合河长制，明确责任个体

2016年，为克服在河道治理方面多部门职能交叉的问题，我国全面实行河长制，河长制是由党政领导直接负责河段。在小型农田水利工程的管护中，可以河长制为基础，通过整合资源，依托水利、交通、林业、城建、城管等相关部门，定期以农村河渠为单位进行管护。管护内容主要包括：河长所辖河渠水面清洁，无影响水环境的植物及塑料袋等生活垃圾；所辖河渠水路通畅，无阻碍水流的障碍物；所辖河渠沿线圩堤整洁，无乱堆乱建和乱填乱挖等；所辖河渠沿线闸门、泵站等水工建筑物无损坏失修现象，如有破损应及时通知相关部门进行维护修缮。

4.3 建立市镇村三级管护模式

小型农田水利工程因其数量多、种类多样和涵盖面广的特点，所以一旦发生问题，很难在第一时间开展维护修缮工作。此外，在对工程的修复过程中，资金缺乏是导致管护维修的另一大阻碍。基于以上方面，可以建立市镇村三级管护的管理模式，以河渠为单位进行划分，实行“市局管干渠，乡镇管支渠，村组管斗渠”，市局相关科室负责主要河流及干渠沿线工程的定期检查、维修及养护工作；乡镇级水务站负责支渠沿线工程的管理维护与修缮工作，出现由于资金不足、技术欠缺等问题而不能及时修缮的，应在问题发生的第一时间进行上报；斗农渠等末级渠道的清障清杂工作则由其所在的村组负责，保证水流运行、渠道畅通，减少因阻水障碍物造成的水资源浪费。市镇两级单位应预留一定的专项经费以应对所出现的问题，争取在问题发生的较短时间内解决问题。

5 结语

小型农田水利工程的改造建设是农业可持续发展、农业增产、农民增收的必要条件；是确保农民生活质量，改善农民生活条件的重要措施；是保护农村生态环境，实现绿色发展的重要途径。小型农田水利工程的作用不仅体现在农业的生产发展方面，同时承担了所在地区的防洪、排涝，并且具有调节气候、涵养地下水等多面用途。因此，政府应高度重视现阶段的小型农田水利工程建设及改造，并做好后期小型农田水利工程的管护工作，从而促进农村经济的可持续发展，保障社会稳定。