丽水市“河权改革”探索

(1.丽水市水利局河道管理所，浙江 丽水 323000；2.丽水市水利局，浙江 丽水 323000)

丽水市“河权改革”就是引入市场竞争机制，将山区性河道分段或分区域承包给农户，把河道日常保洁与管理工作责任落实给承包者，承包者通过在河道内养殖鱼类等获得收益，达到以河养河的长效管理目的，这是丽水市试点推行的一个河道管理创新模式。截至2018年12月底，丽水市累计完成296条河道的“河权改革”，约1368km，涉及54个乡镇(街道)、234个行政村，每公里河道年均收取出让费用200～500元，预计每公里河道年均增收8000元以上。其中2018年完成新增97条河道的“河权改革”。

1 改革主要做法

1.1 创新工作机制

地处浙江省西南部的丽水市，地如其名，山清水秀，风光秀丽，被誉为“浙江绿谷”，生态环境质量居全省第一。境内有乡村河道近万条，丽水市在河道治污过程中，首当其冲需要解决河道保洁和长效管理的难题。可“九山半水半分田”的丽水，GDP在全省各设区市中倒数第二，经济能力不佳。

2014年8月，丽水选取了山区特征明显的章村乡作为试点进行“河权改革”，将各村的河道打包承包，对流经几个村的河道，则以村为单位，分河段公开招标。把河道经营权像承包田、承包山一样分段承包出去，承包人有权在河道经营特色渔业、乡村休闲旅游，但也要负责河道的日常管护。

1.1.1 股份制承包模式

章村乡的吴村，由15个村民合股承包村里的河道。河道承包后，不到1年的时间，河道水环境和村庄面貌发生了极大的变化，河里的野生鱼也越来越多。他们还先后在承包河道范围内举办了“休闲钓鱼节”和“美丽乡村”运动会。

1.1.2 个人承包模式

章村乡黄肚村采用了个人承包模式，由1名村民承包全村河道，承包期10年，每年承包费8000元。河道承包后，该村民用10天时间清理了村内河道垃圾，几个月后，野生鱼数量明显增加。村里把该村民的4万元河道承包款给了村里老人协会管理的幸福食堂，并号召老人们主动参与河道的日常巡查监管工作。

1.1.3 集体承包模式

章村乡黄寮村，是由3个行政村合并而成，村与村之间的河道没有明确的界线，最终乡政府决定由集体承包，承包后的收益全部用于河道建设。集体承包后不久，黄寮村的河道变得干净了，鱼也越来越多。由于河道是集体承包的，村班子的凝聚力大大增强，村民的集体意识也得到进一步提高，这使村里一些几十年的遗留问题，在集体承包河道后得到了解决。

1.2 规范操作程序

1.2.1 制定开发规划

章村乡动员16个行政村，对辖区内河道的界线、条数、长度、资源、水质进行全面排查。乡政府结合实际，将其中19条主要河道划分为3类实行有序开发。

a.水面较宽、水质较好、条件较成熟的河道作为先行试点，包括吴村坑、黄肚村坑、黄寮村坑等共计9条。

b.水面较窄、水质一般的河道作为第二批次承包，包括王金村坑、新民村坑、赵塘村坑等共计9条。

c.县级河道章村港，河道长19km，需要成立开发公司，共同开发河道资源。

1.2.2 政府审核把关

按照先易后难、示范引领、存同求异的原则，由乡政府选出试点村及试点河道，并结合行政村开发意愿、河道立地条件、界限清晰度等条件，确定试点河段。

1.2.3 民主评议讨论

待可承包的河道确定后，召开村民代表大会，讨论经营权试点方案，确定承包方式、金额、时间、权利、义务等。经讨论，确定每公里出让金额每年不超过500元，承包人享有相应的河道开发权利，同时履行河道环境和资源保护、河道保洁等职责和义务，开发时限为5～10年。

1.2.4 确定经营权归属

由村两委制定实施方案，经村民代表大会通过，报乡党委政府同意，然后在各试点村发布河道经营权承包公告，公开具体实施方案，组织报名、审核、公开招投标等程序，确定经营权归属。如未按合同要求执行的取消其承包资格。

1.3 落实监管措施

1.3.1 强化组织领导

丽水市各级水利部门成立“河权改革”领导小组，水利局长任组长，分管副局长任副组长，相关处室负责人为成员，切实加强领导。推行“河权改革”的各乡(镇)专门成立河道综合管理工作领导小组，下设河道管理办公室和农村产权交易办公室，负责承包合同起草、河道纠纷调解等工作。

1.3.2 强化规范管理

丽水市水利局委托河海大学完成了“丽水市山区性河道经营权管理研究”的课题研究，明确河道资源所有权归国家所有，管理权依据河道流域情况授予所属乡(镇)政府，经营权通过管理者与经营者签订承包经营的形式获得。并制定了经营机制和管理机制，规范“河权改革”工作。

1.3.3 强化监督管理

“河权改革”试点章村乡建立了河道综合管理巡逻队伍，人员由乡镇干部、村干部和村民组成，每周巡逻2次，并建立日志，确保各承包方按合同实施河道开发和河道保洁。确定河道经营权开发制度9项、禁渔公约1个、村规民约8个，调解河道纠纷5起。国土、渔业、砂办等部门对乡镇所有河道联合执法10次，收缴若干非法捕捞渔具，有效维护了河道开发与管理秩序。

2 改革成效

2.1 变被动治水为主动治水

丽水市“河权改革”实施后，很多村都主动提出了农村全域景区化、农旅融合、水旅融合的发展思路，主打乡村旅游品牌。为调动村民积极性、提高村民认可度，有些村还将承包收益反哺村民，利益共享。龙泉市八都镇署网村把3万元的承包款和村委会出资的1万多元，按户籍人口均分，给每个村民投保了一份医疗保险。得水濒危野生鱼专业合作社主动提出把10%的股份无偿转给村里，今后的收益每年进行分红。经营权承包到村、到户、到人，激发了群众管理和经营河道的智慧和创业热情，形成了人人参与治水的良好氛围。

2.2 实现全民治水

章村乡全乡120多km河道，每年保洁至少要20多万元，而该乡全域保洁经费为人均15元标准，乡村河道基本处于无管理经费、无管理人员、无管理制度的“三无”状态。开展包河到户后，该乡12个行政村、总长105km的23条河道实现了全流域全覆盖，每公里河道年均增收6000元，村集体每年增收8万元，带动村民每年增收20万元，节省了保洁经费、渔业巡逻管理费10万多元，真正变“死水”为“活水”，实现了以水养水的目标。

2.3 建立长效管理样板

一直以来，广大农村侵占河道、偷采砂石料、乱倒垃圾、污染水源，及电、毒、炸鱼等现象比较突出，是河道管理的重点和难点。实施包河到户后，承包合同明确规定，承包人对河道有水产养殖的权利，也有卫生保洁和巡查监管的义务，建立起以河养河的长效管理机制，有效地遏制了一系列破坏河道水生态环境的行为。章村乡章村港吴村河段被该村15个村民承包以来，承包方筹资200多万元用于河道整治、配套旅游休闲设施建设，大力发展乡村旅游，河道面貌焕然一新，有效地破解了面广量大的河道管理难点问题。

2.4 改善水环境，维护河道生物多样性

河道本身是一个较为完整的生态系统，但由于长期以来缺乏相应约束机制，导致河道中的石蛙、石斑鱼等遭到了违法违规者的过度捕捞，使得河道的生态多样性遭到了破坏。实施“河权改革”后，为实现资源开发利用的可持续性，承包经营户选择科学的养殖方式，有效地缓解了生态不平衡所带来的负面效应，随着养殖品种的不断增加，区域性的水生态平衡得到了相应的改善。河道水环境得到保护，倾倒垃圾、侵占河道的现象被有效遏制。

2.5 实现农民增收

a.增加行政村集体等管理者的财产性收入。由于河道资源经营户的承包权是与行政村村委会等通过协商签订合同的形式确立的，承包经营户需要缴纳一定的承包经营费用，行政村集体等管理者将得到相应的财产性收入。

b.增加承包经营户的经营性收入。丽水市的山区性河道资源丰富，而且十分适合养殖石蛙、石斑鱼等市场价值较高的水产养殖品种，在实施承包经营之前，河道资源基本处于无序利用的状态，其经济效益难以得到很好的体现，而通过承包经营的方式对河道资源加以开发利用，增加了承包经营户的经营性收入。

c.增加部分村民的生产性收入。对于山区性河道而言，石蛙、石斑鱼等是最佳的经营养殖品种，但是通过实地调查发现，石蛙投放养殖难度不算大，但是捕捉具有一定的难度，需要有相应专业技能的村民才能完成石蛙的捕捉，因此需要就近组织专业石蛙捕捉人员，进而在某种程度上增加这部分村民的生产性收入。

3 “河权改革”重要意义

习总书记提出的“全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”全面战略布局，为各级政府明确了工作方向。结合丽水市丰富的山区性河道资源，探索了河道管理新模式——“河权改革”，提高了河道资源利用效率，既有利于提高居民财产性收入，又有益于改善丽水市河道环境，对促进丽水市小康社会建设具有重要意义。“河权改革”是积极响应全面深化改革、全面依法治国之举，是构建和谐社会的时代要求，也是全面推进丽水市生态文明示范区、生态旅游名城建设，进一步改善城乡环境面貌，加快推动美丽幸福新丽水建设进程的重要举措。