江苏盱眙清水坝灌区管理现状分析及改革措施

单陆丹，陈洁茹，沈芝莹

(淮安市水利勘测设计研究院有限公司，江苏 淮安 223005)

清水坝灌区位于江苏省盱眙县境内中部丘陵岗地，北邻滨湖区，南抵苏皖边界，西靠低山区，东接盱眙县东灌区。土地总面积425.4km2(63.81万亩)，耕地面积40万亩。清水坝灌区始建于1958年，灌区原设计灌溉面积39.8万亩，至2016年现状实际灌溉面积36.84万亩。清水坝灌区是一个大型综合灌区，根扎河湖，长藤结瓜，站库联合调用。灌区涉及维桥、古桑、穆店、桂五、盱城、天泉湖、旧铺、马坝等乡镇136个行政村，1230个村民小组。总人口约18.6万人，其中农业人口约17.2万人，农业劳动力约9.36万人。灌区主要粮食种植以水稻、三麦为主，其它粮食作物有玉米、山芋、大豆等，总播种面积(包括复种面积)55.79万亩，其作物种植面积及占总播种面积的比例为：水稻16.95万亩，占55.6%；小麦19.63万亩，占64.3%；玉米4.67万亩，占15.3%；蔬菜0.66万亩，占2.2%；其它经济作物8.69万亩，占28.5%；其它粮食作物5.19万亩，占17%。

1 灌区管理现状分析

清水坝灌区目前没有设立比较完善的统一管理机构，主要由清水坝电灌站、龙王山水库管理所、桂五水库管理所、山洪水库管理所和化农水库管理所直接管理。在工程及灌溉管理上以专业管理为主，辅以群众管理，即支渠以上工程由灌区及管理站负责管理、协调，支渠以下工程由乡、村群众负责管理、维护。灌区原水费征收标准是以政府为依托，由镇农经站代收，在征收过程中拖欠、挪用现象普遍存在，年征收率不足60%。

灌区经费来源主要是工程水费。由于体制上的关系，责、权、利关系不一致，供需之间不直接接触，行政干预过多，农民用“大锅水”的思想严重，水费征收环节多，难度大，指标难以完成，经费严重不足，导致运行管理困难，无法维持灌区各项工程的改造养护和其它项目的发展，使灌区处境困难。为了保证灌区灌溉效益得以充分发挥，促使灌区迈上良性循环的轨道，必须对灌区的经营管理体制和水价进行彻底的改革。

2 灌区经营管理体制改革措施

2.1 改革管理体制，建立新的运行机制

伴随着灌区续建配套及节水改造工程的建设，完善灌区管理机构，灌区管理体制上将打破目前现有的松散型管理体系，采取“灌区管理所+用水者协会+用水户”新型紧密型管理体系[1-8]。

用水者协会为群众性管理组织，但与灌区管理所有经济利益与组织关系。用水者协会及分会是按照渠系边界，结合行政区域，主要以支渠为单元组建而成，各用水者协会下设用水小组(按支渠划分)和用水户。

用水协会其各方面的责任和服务为：第一，经过下乡走访，调查居民的用水情况，具体的规划所属区域的用水量及分配情况，以免造成用水浪费情况；第二，保障所属区域的水利设备的完好性；第三，定期监督各企业，及建筑工程水费的上缴；第四，保证水源地的安全，保障水源的优良安全；第五，为居民提供用水便利，不会影响田地里农作物的灌溉情况，在缺水时及时开闸放水；节水高产新型措施的推广以及作物病虫害的预测与报告等)；走访村内，为用水争纷的居民们调解尴尬，解决用水的不便利；第六，做好管理，让居民参与其中，监督农村“两员(放水员、工程员)”的工作使用与管理情况。听取本辖区内群众对灌区建设与管理的意见、建议等。

通过农民用水户协会的改革试点，总结出适合清水坝灌区用水户参与式管理经验，进行典型引路，示范推开，建立更加新型紧密型管理体系，带动整个灌区的改革。

2.2 经营机制改革

灌区管理所与用水者协会成立后，成为一种新型的供用水买卖关系，建立新的经营机制。灌区管理所与用水者协会的具体职能和义务用协议形式予以明确。①灌区管理所与用水者协会之间的关系。清水坝园区将会调整用水情况，按需放水，不会造成水资源的浪费，最大程度上保障灌溉的利用价值。会与用水单位签订协议，以免不必要的争纷。改革试点初期请政府有关部门到场见证，强调供水合同的严肃性，灌区管理所要把用水合同报送协会所在乡镇政府及区水利局、农工办等部门备案。在供水合同执行过程中，如有两个或两个以上协会发生纠纷，灌区管理所必须在规定期限内作出裁决，对不履行条款或履行过程中理解不一致所产生的纠纷，由上级政府水行政主管部门做出裁决。②确定灌区管理所的主要职责。根据灌区各用水协会上报的用水计划，编报全灌区的用水计划；对灌区内骨干渠首、干渠及重点排灌泵站、涵、闸进行运行调度和工程管理；组织技术培训，加强技术管理，及时掌握有关技术数据和资料；负责建设、改造和维护骨干工程；根据所提供供水数量来确定供水成本效益和灌溉费用；对农民的承受能力进行定期调查研究，作为调整水价的参考因素；对用水者协会人员工作情况进行考核，对用水者协会所管田间工程定期检查，提出维修意见；对灾害造成的工程损坏，协助进行修复，如检查发现在工程没有按规定维修情况下可以停止供水。③确定用水者协会主要职责。掌握用水户用水情况，编报本协会的年度用水计划；调度管理协会管理范围内的供排水工程，并做好工程的维修养护；定期把支渠以下田块用水数据报灌区管理所，并根据用水量收取水费，按期上交灌区管理所，对所供水的供应分配要有记录。

2.3 投入机制改革

水利工程面广量大，资金需求量大，在争取国家投资补贴的基础上，积极鼓励农民投资入股，提高农民水利建设的积极性，拓宽水利建设与管理资金投入渠道。建立新的水利工程投入机制，克服小型水利建设等、靠、要的依赖思想。鼓励种田大户，有经济实力的人投资兴办渠首工程。采用股份制、股份合作制，动员全社会来办水利。出台新的水利投资政策，支持实行谁投资、谁所有、谁使用、谁经营、谁受益的政策，公平竞争，促进灌区小型水利工程的建设与发展。在灌区投入体制改革中，主要以明晰农田水利工程设施产权关系、落实管护责任为重点，按照“先易后难，先试点后推开”的原则，对斗渠以下建筑物，坚持从实际出发，因地制宜，采取“拍卖、租赁、股份合作制以及承包”等形式进行改制。

2.4 人事分配制度改革

(1)改革人事制度，实行全员聘任。对单位在职职工，在“三定”(定员、定岗、定编)和优化岗位设置的前提下，实行全员聘任制。灌区设供水公司董事会，董事长由董事会选举产生，报上级主管部门任命，董事长聘用总经理、管理人员、技术人员和工勤人员，按照岗位要求和任职条件，遵循“公开、公平、公正”的原则，由总经理采取“考核、考评、考试”的办法，组织竞争上岗，实行优胜劣汰，真正做到人员能进能出，岗位能工能干，干部能上能下。对富余人员采取到龄即退、离岗休息、举办三产、下派任职、买断工龄、待岗培训等分流办法；对超编人员、长期借调人员进行彻底的清理；对专业技术人员的职称，实行评聘分开，在聘任期内，对受聘人员可实行高聘、低聘、续聘、辞聘、解聘和待聘等办法，并做到以职定薪、薪随岗变。

(2)改革分配制度，实行工资浮动制。供水公司实行工资增减与收入增减挂钩的办法；用水者协会实行工资与工效挂钩、全额浮动的办法。

(3)健全内部考核制度。激励工作人员提高政治业务素质，认真履行职责，是保证事业发展的重要因素。制定适合管理人员、技术人员和工勤人员不同特点的考核标准体系，对管理人员及员工们采取量化考核，实施奖励政策，给予员工们优质的福利保障，提高员工的工作积极性，更好的保障水利项目的进行。

2.5 水价改革

农业是用水大户，也是节水潜力所在。根据国务院和江苏省有关意见精神，实行灌区管理体制改革，水费制度改革是关键。水价改革主要做好以下几方面的工作：

(1)核实用水面积，为收费到户打好基础。通过土地丈量，有利于准确核定用水定额，科学合理配水，农民之间面积分担更加合理，使水价和用水定额更加符合实际。

(2)调整规划灌溉区用水价格，制定相关的管理方案。因此，需要按照各方面，不同类型的土地进行分类标价。规模偏大的灌溉区主要为国家所规划的农业种植区，为国家粮仓做贡献，所以归国家订制价格；而规模偏小的灌溉区，所属地方政府，但是如果在双方都合适，你情我愿，不会损害国家利益的情况下，可以遵循水利工程的规章。但要保证水利工程的安全运转，有利于农产业的经济增长，政府知晓的情况下，用水双方可以商定价格，不必通过政府定价。而必须按照政府议价的企业及个人，需要相关部门核算出用水价格，以及所消耗的成本；而不需要通过政府定价的，需要报备上级水利管理部门，做好登记记录。需要充分杜绝用水乱收费现象，不得再加收引水发动机的电费，以及杂七杂八的排水费等。

(3)建立完善的收费标准。因为国家提倡节能减排，环保用水，所以需要发挥水资源最大程度的利用价值。经过研究讨论，用户的需求量、用水的存储量、水价的高低、成本的核算等方面，需要进一步规划用水的收费标准，来维持基本的水利经济发展稳定。在一些偏远山区，或者消费水平第的地区，需要对这些地方进行用水照顾，将价格定在成本高一点上便可以了。经过一系列的各方面考虑，充分调解人们经济发展、园区用水量、农作物出产量等情况。严格分类不同行业的用水标准，比方说，旱地种植，普通土地种植农作物，淡海水养殖业等不同情况。利用最终的分类情况进行核算水价，不同行业不同对待，采取不同的核收方式。对淡海水养殖业加大用水费的收取，其次便是耗水量比较大的农作物，也将收取较高的费用。我国地下水开采严重，所以采取严格的地下水管理体制，制定高额的收费标准，以防地下水资源流失严重。对农作物用水采取标准化管理体制，在一定范围内用水，按照普通标准收取用水费，超出一定范围后，将加收不同层次的累计费用，以保护水资源的合理应用。在一些管理体制比较完善的地区，可以实行一定范围内的水费收取，以及计量水价的双向实施工作。

(4)鼓励用户节约用水，采取积极有效的奖励措施。在保障基本用水的情况下，建立一套节约用水，降低用水量，节省成本的方案。打造适合的灌溉用水的标准，让使用者能够接收这个价格，合理的调整用水经济，给予农民一定的用水补贴方案。用水补贴的程度，取决于该地方的经济发展水平，用水企业的行业性质等，采取不同的收费标准，调整收益与成本之间的关系。国家为发展农业，所以给予农作物种植业的额外补贴。通过合理的用水管理体制，对不同的用水行业，用水需求状况的不一，采取不同的实施程序，采用多种方式来管理。具体事项由国家政府部门、地方性水利管理机构核定。为了更高效益的利用水资源，采取大众化的、简单利民的节约用水的奖励补贴制度。奖励补贴情况，是根据行业主体和性质的不同，以及节省用水量的多少，来给出奖励补贴。以奖励的形式来鼓励居民及企业合理用水，节约水资源。在各大市区、县城在实施收费进行时，需要大力度的推广环保用水的宗旨，给予奖励补贴。将所获得的部分资金，用来巩固投资水利工程的建设，加强保护及工程养护的力度。对农业发展提供力度，各项补助维护。国家出台了合适的水资源收费标准，以及节约用水的奖励补贴制度，水利系统综合全面管理体制。

3 结论

采取“供水公司+用水者协会”新型紧密型管理体系，供水公司根据各用水者协会提供的资料，制定用水计划和配水计划，并积极鼓励农民投资入股，拓宽水利建设与管理资金投入渠道，人员编制按照“精干、高效”原则从紧控制，核实用水面积，调整规划灌溉区用水价格，建立完善的收费标准，鼓励用户节约用水等改革措施，从而保证了灌区各类灌溉工程安全运行及正常管理，提高了灌区现代化管理水平。