探析乡村振兴战略背景下移民安置工作的前进方向——以溪洛渡水电站为例

张燕萍，王跃邦

(中国长江三峡集团有限公司移民工作局，四川 成都 614000)

1 背景

1.1 乡村振兴战略的提出

近年来，我国经济飞速发展，现代化建设取得了长足的进步，然而城乡发展的不平衡严重阻碍了我国现代化的进程。伴随着新型城镇化进程的加速，我国广大传统村落受到了剧烈的冲击，出现了“民工潮”、“空心村”、“人口老龄化”等现象[1]，劳动力的外流和断层导致农村发展陷入困境。目前，我国仍有5.7亿农村人口，农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，经济社会发展中最明显的短板仍然在“三农”，现代化建设中最薄弱的环节仍然是农业农村。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略，并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求[2]。乡村振兴战略是新农村建设战略的升级和改进，不仅是继新农村建设战略后着眼于解决中国“三农”问题的重大战略，也是着眼于解决当前中国发展不平衡，尤其是解决城乡发展不平衡问题的重大举措[3]。党和国家对乡村振兴提出了明确的战略规划，确定了目标任务，提出了具体工作要求。这一方面表明了“三农”问题在党中央工作中占据重要地位；另一方面也为实现农业农村现代化指明了方向。

1.2 水电工程移民现状

水电工程建设涉及大量的移民，移民也一直是水电工程建设的一大难题，甚至被称为“天下第一难事”。移民搬迁安置的过程是一个社会系统再造的过程[4]，历时几年甚至十几年，涉及交通、城建、文教卫设施、工矿企业迁复建等多个领域，在工作过程中外部社会环境不断发生变化，对移民安置和地方经济发展的要求也逐步提升。由于移民政策法规相对不完善，且大型水电工程涉及移民体量大，点多面广，移民过程复杂，不确定因素多，移民过程中往往出现各种问题和矛盾[5]。移民问题的根本矛盾是移民群众对通过移民安置实现美好生活的愿景与移民安置现状之间的矛盾。目前，我国高度重视移民安置工作，推行“先移民、后建设”的水电移民工作思路[6]，移民安置在工程建设中的地位逐步提高，资金投入逐步加大，规划设计更加全面和深入，移民的生活在多方面得到了大幅度的改善。让移民群众对过上美好生活一直是广大水电移民工作者的奋斗目标，他们也对进一步提高移民生活水平进行了诸多努力和尝试，但是基于我国农业农村发展大环境尚不成熟，移民安置过程中存在一些难以攻克的难题，使得移民安置工作步履维艰。

2 当前水电工程移民安置存在的不足

本文以溪洛渡水电站移民工作为例进行分析。溪洛渡水电站地处四川省凉山彝族自治州与云南省昭通市交界的金沙江下游峡谷中，是金沙江水电梯级开发规划中自下而上的第二级水电站，库区涉及大量的移民。从2003年溪洛渡移民工作启动至今，陆续有6万多人进行了搬迁安置，且多数为农村人口。多数移民采取后靠安置，而少部分移民则是远迁到西昌、德昌、孟连、峨山等地进行安置。三峡集团投入了大量的人力物力帮助移民群众进行新农村建设。在居住环境建设方面，采用移民自建与政府统筹帮建的方式修建住房，对安置点进行环境绿化、路面硬化、风貌打造，配备垃圾处理、污水处理等设施，提高供水、供电、通信等方面的保障，使得移民群众有了生态宜居的居住环境。在乡风文明建设方面，三峡集团大力支持地方发展教育，帮扶修建、改建、扩建了多所学校，并在安置点打造了图书室、活动广场、党员教育基地等基础设施。在支持地方发展方面，三峡集团投入大量资金帮助地方发展经济，建桥修路以改善交通、扶持产业以发展经济，并积极参与脱贫攻坚。通过十几年的不懈努力，使得移民群众在住房、交通、基础设施、环境卫生等方面得到了大幅度的改善。目前溪洛渡水电站移民安置整体稳定，老百姓也逐步适应搬迁后的生活，在多个方面已基本提前实现了乡村振兴。

然而，通过对不同安置点的对比，我们发现不同安置点居民生活水平存在较大的差距，其中西昌、德昌、峨山等安置点移民群众不仅快速融入当地生活，而且生活水平较搬迁之前有大幅度的提高，对搬迁后的生活十分满意，基本实现了“搬得出、稳得住、能致富”的目标。溪洛渡移民到达西昌安置点之后先后尝试种植蔬菜、梨树等，最终发现当地土壤、气候、光照、温差等自然资源条件非常适合种植葡萄，他们自发去学习种植葡萄的技能，通过贷款租种更多的土地，最终闯出一条致富的道路，建立起兴旺的葡萄产业。近两年种葡萄的农户年收入可达几十万，并且带动了当地居民种植葡萄，葡萄产业规模不断扩大，使得西昌葡萄品牌声名远播。截至2018年，西昌全市葡萄种植总面积达7万余亩，已经成为西南地区最大的葡萄产区之一。德昌、峨山移民安置点蔬菜产业较为兴旺，移民通过学习当地蔬菜种植技术，并利用当地成熟的蔬菜产业优势迅速找到了致富的途径，生活水平较搬迁之前提高了许多。反观其他移民安置点则多为传统的农业生产，产业缺失现象较为普遍，部分安置点虽有一定的养殖、种植等方面的特色，但是由于移民安置缺乏相关政策支持和先进的农村产业发展理念指导，规划设计过程中缺乏长远的产业规划，最终没有形成规模产业。由此可见，发展农村产业是提高移民生活水平的关键，而当前移民安置最大的不足在于农村产业的缺失。

3 乡村振兴战略背景下移民工作的前进方向

发展农村产业以实现广大农民过上美好生活的愿景既是乡村振兴战略的内在要求，又是弥补当前移民工作不足的唯一途径。三峡集团积极致力于帮扶移民安置后期的农村产业发展，但是至今收效甚微。究其原因主要有以下几点：一是自然资源、交通条件的限制；二是缺乏相关政策支持，产业发展困难；三是资金、技术、人才缺乏，三峡集团虽有相应的扶持资金，但是只能发展几个点的产业，难以形成规模；四是缺乏超前的产业规划布局。

习近平总书记在海南等地考察时多次强调“乡村振兴，关键是产业要振兴”。乡村振兴战略规划将“产业兴旺”摆在总要求的首要位置，将产业发展作为乡村振兴的重要工作。2017年中央农村工作会议强调，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，乡村振兴的重要抓手是构建现代农业体系[7]。乡村振兴战略规划构建了“四梁八柱”顶层设计，推进超50项战略行动和工程，从战略规划、领导体制机制、政策体系、干部配备、要素配置、资金投入、人才引进、科技创新等各方面为农村产业振兴提供了强有力的保障。乡村振兴战略的实施将为农村产业发展创造良好的外部环境，大力发展农村产业的机遇已经到来。如果能借助乡村振兴战略所带来的政策、资金、人才、技术等方面的支持，则将大大有助于移民安置过程中新农村的建设，实现移民对安置后美好生活的愿景，从根本上化解移民问题的矛盾，促进移民安置工作的顺利实施。因此，农村产业的发展将是未来移民安置工作的前进方向。

4 新时期做好移民安置工作的几点建议

4.1 完善移民政策

根据乡村振兴战略规划，未来30年我国农村将进入高速发展的新时期，国家也将出台各项强农惠农富农政策以帮助农村现代化建设。现行移民政策相对落后，尤其是对产业发展方面缺乏明确的指导意见，已难以满足乡村振兴战略背景下现代化农村建设的要求。移民政策决定了移民安置实施的方向，因此在规划及搬迁安置之前，必须充分利用移民政策的导向作用，根据乡村振兴战略部署对移民政策进行完善，将乡村振兴战略及农村产业发展理念融入移民政策，以指导新时期移民安置工作。

4.2 对移民点农村产业进行超前规划和实施

以往的移民生产安置通常采用自行安置或者传统的农业安置，搬迁过后再进行农村产业扶持，然而搬迁安置工作一旦完成，产业往往因受到各方面的限制、缺乏相应的配套设施而发展困难。水电移民对农村的打破重建过程是农村产业发展的契机。在未来的移民安置工作中，必须统筹考虑乡村振兴的各方面要求以及当地特色旅游、特色农业、特色文化以及民族特色等方面的优势，提前谋划布局，对移民点农村产业进行超前规划和实施方案，并做好相应的配套设施建设。

4.3 做好与地方的沟通衔接

在移民安置规划阶段，农村产业规划要遵循因地制宜的原则，而对当地情况最了解的莫过于当地居民。在规划阶段要充分做好与地方的沟通，产业规划的理念要与当地实际情况相契合，广泛征求民意，发挥农民的自主性和创造性，坚持以农民群众为中心的发展思想，达到足够的深度，避免后期出现过多的问题。在实施阶段，应与地方政府紧密合作，统筹移民安置在资金方面的优势以及乡村振兴战略在政策、人才、技术等方面的优势形成合力，共同推进移民安置的实施。

4.4 注重风险的防控

乡村振兴战略为移民安置带来了机遇，但是也带来了风险。目前，移民安置通常采用稳中求进的策略，发展农村产业会增加移民安置的不确定因素。农村产业发展如果能获得成功，提高了移民生活水平，则将会减少移民安置的矛盾，促进移民安置的实施，反之则会激发更大的矛盾。同时，根据溪洛渡水电站多年的移民工作经验，各安置点之间的不平衡容易引起攀比，引发新的移民问题，各移民安置点产业发展的不平衡可能成为普遍现象，存在一定的攀比风险。因此，在产业的规划实施过程中，必须高度重视风险的防控，尽量规避风险，对于难以规避的风险则应制定相应的防范措施。

5 结 语

农村产业的缺失是制约移民生活水平提高最大的瓶颈，发展农村产业是解决当前农村移民工作难题的唯一出路。乡村振兴战略为农村产业发展创造了良好机遇，这将对新时期的移民安置有着巨大的促进作用。因此，我们必须及时调整思路，充分把握乡村振兴战略的带来的各方面的资源和优势，将发展农村产业融入移民安置，实现移民群众渴望通过移民安置过上美好生活的愿景，同时通过移民安置助力乡村振兴战略的实施。乡村振兴战略带来机遇的同时，也带来了巨大的挑战，在发展农村产业的过程中一定要稳扎稳打，注重风险的防控。