西藏DG水电站移民工作实践与成效

蒋 理，刘 宾，王相龙，杨大鸿

(1.华电西藏能源有限公司大古水电分公司，西藏 山南 856000；2.中国水利水电第七工程局有限公司，四川 成都 611130)

DG水电站位于西藏山南地区，总装机66万kW，多年平均发电量32.045亿kW时，是西藏自治区“十二五”期间规模最大的“内需”电源项目。电站施工准备工程于2014年3月开工建设，2015年12月通过国家发改委审批，计划于2016年实现大江截流，2021年首台机组投产，2022年全部机组投产发电。

1 水电项目移民工作

水电作为清洁环保的非化石绿色能源，在节能减排和拉动经济等方面作用巨大，具有不可替代的环境效益和社会效益。但受水电项目占地面积大、搬迁人口多、利益关系复杂等因素影响，移民问题已日渐成为制约水电项目开发建设能否顺利推进的关键，稍有不慎即可能引发重大群体性事件，对工程进度和投资造成严重的负面影响。在此形势下，各级政府和水电项目法人对移民工作的重视程度不断加强，制度体系不断健全，移民工作也实践中不断得到发展和推进。

1.1 项目法人在水电移民中的责任

国务院在《大中型水利水电工程建设征地补偿及移民安置条例》(471号令)中，对水电移民管理体制明确为“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”。其中，项目法人的参与责任是在工程设计阶段委托设计单位开展移民安置报告编制，并配合地方政府开展相关调查与意见征集工作；在移民实施阶段，按移民安置报告拨付移民资金，配合地方政府开展相关建设工作；在工程建成后，配合地方政府开展对移民的后期扶持工作。

国家发展改革委在《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)中，进一步要求项目法人应加强移民前期工作的组织和实施阶段的参与，优先安排移民工作、加强移民前期工作投入；合理安排移民规划设计周期，保证移民规划设计必要时间；组织移民安置规划设计并及时报审报批相应设计文件；根据企业情况和项目特点，积极履行社会责任，认真研究促进移民脱贫致富的措施；及时足额兑现移民安置费用，密切关注移民安置进展情况，积极参与代建移民工程，主动与地方政府协调解决工作中存在的问题。

1.2 水电项目移民工作中存在的主要问题

近年来，在水电项目建设过程中，由于移民工作推进不力引发的问题主要包括以下几个方面。

1)工期延误。水电项目移民工作有两大难点，一是移民设计阶段，受实物指标调查确认难、移民安置方案分歧大等因素影响，移民安置规划报告往往经多次修改还很难获得各方的认可和审定，如某水电站从2008年即启动移民设计工作，直到2014年移民安置规划报告才通过审批，导致项目迟迟未能通过核准，主体工程的开工时间一再推后。二是移民实施阶段，受各方诉求多变和移民点建设滞后等内外部原因影响，移民安置规划报告原定的搬迁计划难以得到落实，致使移民搬迁进度落后于工程建设进度，甚至出现工程项目已具备蓄水条件，但却由于移民未搬迁而无法投产发电的情况。

2)投资增加。大型水电项目移民安置工作周期长，实施过程中的不可控因素多，受国家财税政策、地方政府和移民群众诉求多变、物价上涨、建设工期延长等影响，移民安置规划报告在实施过程中的各种调整变化极多，征地移民投资较原设计概算大幅度增加已成为水电项目建设的常态。

3)影响企业形象。受移民群众维权意识提高、政府和项目法人处置不利以及部分不良势力指使利用等因素影响，由水电移民引发的群体性事件凸显，不但影响工程进度和投资，还给本企业乃至上级企业的形象造成极大的负面影响，损坏到企业的声誉。

4)影响地企关系。征地移民问题直接涉及各级政府、移民群众和项目法人的利益分配，相关各方站在各自的立场，对同样的政策、同样的问题有不同的理解。因此，水电移民是一项不断解决旧矛盾，却又持续产生新矛盾的工作，一旦处理不好，就可能激化项目法人、地方政府和移民群众之间的关系，给工程建设外部环境营造带来负面影响。

5)影响生态环境。水电移民对生态环境的影响主要体现在移民生产安置中的开荒造地、移民点三废排放等方面。尽管移民安置规划报告对生态保护问题制定了针对性的措施，但是受主客观环境变化、移民安置规划报告未能充分落实等因素影响，由移民安置引发的生态环境问题仍不时发生，甚至成为部分团体反对水电开发的一项重要托词。

2 DG水电站移民工作开展情况

为稳定迅速的推进DG水电站征地移民工作，保证工程建设目标的实现，DG公司对移民工作面临的形势与任务进行了系统分析。

2.1 DG水电站移民工作概况

根据经审定的移民安置规划报告，DG水电站调查基准年(2014年)建设征地影响涉及搬迁人口30户75人，各类房屋4 644.44 m2，各类土地5 717.73亩(其中永久占地4 159.14亩，临时占地1 558.59亩，专项设施涉及三级公路1.10 km，架空电信光缆线路1.10 km，宗教设施涉及拉康(即简易寺庙，含佛堂、煨桑台、经幡台等设施)一座，审定的电站征地移民概算投资17 582.61万元。移民点复建工程主要包括新建集中移民安置点一个，宗教设施拉康一座等。

2.2 DG水电站移民工作的难点

尽管DG水电站的用地规模和移民规模不大，但受独特社会环境与自然环境的影响，除了内地水电移民面临的普遍性问题，在DG水电站移民工作推进中还存在一些特殊的困难。

1)建设用地稀缺，生态环境脆弱。DG水电站地处高原峡谷，山高坡陡，可利用的建设场地极为有限。要选择一个既地质稳定，又场地开阔，能为移民后续发展留有余地的复建场址非常困难。

2)社会经济落后，移民适应能力差。DG水电站地处偏远，社会经济落后，村民经济收入主要依靠农牧业。同时，村民的受教育程度低，除部分村干部外，大多数村民为文盲和半文盲，与村民的沟通交流较为困难。移民群众对林下资源的依赖性强、就业技能匮乏、对新环境的适应调节能力差，搬迁过程中的风险因素较多。

3)政策法规不健全，政府的领导责任难以发挥。西藏自治区各级政府未成立专门的移民管理机构，也未制订移民管理相关制度。尤其是承担基础责任的县级政府，领导干部和工作人员对移民政策和移民法规的认识匮乏，难以发挥政府在移民工作中的领导责任。

4)民风民俗独特，宗教信仰浓郁。移民群众不但全民信仰藏传佛教，建设征地范围内还有多处神山和一处拉康等宗教设施，经幡、经堂更是遍布山间和村民家中，给工程建设和移民搬迁带来较大困难。

5)移民稳定任务重，移民点建设标准高。西藏地处国家反分裂一线，宗教信仰浓郁、社情民意复杂，地方政府对稳定工作高度重视。因此，尽管DG水电站只涉及30户75人，但如何实现移民群众搬得走、稳得住，是决定DG水电站移民工作成败的关键。同时，县级政府从提高移民生产生活条件，实现移民长治久安的角度，对移民点建设提出了诸多超过“三原”原则的要求，给移民建设投资控制造成了极大压力。

2.3 DG水电站移民工作开展的主要措施

面对复杂严峻的移民形势，DG公司根据结合DG水电站移民工作特点，确立了坚持以价值思维为中心，围绕稳定、快速搬迁两个重点，实现移民群众满意、地方政府认可、业主投资受控三大目标的工作思路(简称“坚持一个中心，围绕两个重点，实现三个目标”)，并有针对性的采取了以下措施。

1)坚持价值引领，树立大局意识。水电项目法人开展水电资源开发的根本目的是通过项目建设为企业和社会创造价值，水电移民作为项目开发的有机组成部分，必须站在讲政治、顾大局的高度结合脱贫攻坚推进移民工作。西藏自治区的社会环境较为特殊，移民问题又是影响区域稳定的重大因素，移民工作的开展情况直接关系到项目建设能否正常推进，以及项目投产后的经济效益。从这个角度出发，DG公司对水电工程建设的理念作了“三个调整”，即：从移民工作是政府工作调整为是自身工作；从重工程轻移民调整为先移民后建设；从移民工作是项目法人部门工作调整为公司的中心工作。按照这一思路，DG公司不但配备了业务强、能吃苦的移民专业人员，还明确班子成员直接分管移民工作，从不同层面就移民问题与各级政府进行深入交流与沟通，为工作开展创造了良好的氛围。

2)转变角色定位，积极主动作为。水电移民工作是一项以人为中心的社会性工作，涉及经济、政治、文化、社会、工程和环境等庞大的系统工程，移民工作进展顺利与否，很大程度上取决于地方政府、项目法人、设计、监理等单位的有效配合。国务院471号令明确“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的水电工程征地移民安置工作管理体制。但受西藏自治区大型水电项目建设较少的影响，西藏自治区各级政府均未设立专门的移民管理机构，移民政策也多是参照相邻省份文件执行，移民工作中时常出现无章可循、随意性大、责权不清、相互推诿等情况，政府在移民安置工作中领导责任的发挥就受到很大制约。为此，DG公司调整观念思路，转换角色定位，充分发挥公司的专业优势，从不同层面对政府领导和工作人员进行宣传和引导，帮助其提高工作认识，履行工作职责。在宗教设施复建中，受移民群众复建要求多变、宗教仪式复杂等因素的影响，拉康(包括新建两座佛堂、5个煨桑台和一处经幡台)复建工作的一度严重滞后。得知情况后，公司参考藏区其他项目宗教设施复建经验，主动协助桑日县政府多次组织移民群众、复建工程施工单位和宗教人士召开宗教设施复建与搬迁专题会，就建设地点、建设规模、建设模式、宗教仪式等问题进行充分协商，在投资受控的前提下，稳妥高效的解决了宗教设施搬迁这一困扰藏区征地移民工作的普遍性难题。在移民安置点宅基地分配上，因白沟移民安置点靠近306省道，并处在旅游环线上，交通便利适宜发展餐饮、住宿等第三产业，移民安置点内不同地块的发展潜力相差较大，靠近306省道宅基地的经济价值更高。为公平合理的分配白沟移民点宅基地，规避邻里矛盾防范稳定风险，公司配合桑日县政府在广泛征求移民意愿的基础上，多次组织移民群众召开宅基地分配专题会议，最终确定了通过公开抽签确定宅基地分配的方案，为稳定快速推进移民点建设创造了条件。

3)重视宣传引导，构建和谐氛围。与内地汉族相比，藏族群众“故土难离”的思想更为突出，对移民政策及搬迁后生产、生活状况预期不甚了解，部分群众在搬迁问题上存在抵触情绪。针对DG水电站移民特点，公司一方面高度重视宣传工作的力度和频度，积极配合地方政府开展对移民群众和基层干部的移民政策讲解工作，另一方创新宣传方式，除印发藏汉双语宣传资料、双语干部现场讲解等传统方式外，还通过组织群众到其他项目移民安置点参观、绘制简易宣传画、一对一帮扶讲解等形式，主动回应移民诉求，及时疏导移民的疑问与困惑，为移民安置工作创造良好的社会氛围。通过上述工作，基层干部和移民群众了解了移民政策、知晓了安置规划、认识了搬迁优势，在思想观念上产生了“四个转变”，从不理解到支持理解水电工程建设；从质疑到信任地方政府；从抗拒到亲近水电项目工作者；从不愿意当移民到争当移民。

4)强化设计管控，源头控制投资。方案的节约是最大的节约。DG公司高度重视移民设计工作，在电站移民安置规划大纲和报告的编制阶段，即超前谋划节约移民投资，提高移民安置效果的措施和方案。在移民点迁址上，地方政府和移民群众原要求将移民安置点布置在306省道靠山侧，但该项布置需在处理山体地灾隐患上花费约2 600万元。为节约投资，公司在与设计单位对复建场址及施工方案进行深入研究与比选后，提出了将复建场址调整到306省道靠江侧的方案，该方案虽然增加了开挖与回填工作量，但减少了边坡处理的风险和难度，并且增加建设用地面积，为承包商营地建设创造了条件。据测算，仅此一项设计优化即可节约工程投资4 400万元(承包商营地设计的场平及道路建设的概算近3 000万元，移民点场平与承包商营地场平实际费用为1 200万元)。建成后的承包商营地将一楼30个铺面无偿提供给移民群众经营，为移民群众增收创造了条件。DG水电站创业就业楼已成为西藏自治区政府引导、企业支持、群众参与，创业扶贫的示范性项目。

5)充分整合资源，全力争取政策。国家在藏区实施了新农村建设、牧民定居计划、新型城镇化等诸多针对区域发展的专项规划，并为其配套了相应的建设资金。因此，把移民安置规划与专项规划有机结合，充分利用国家的优惠政策，对项目法人控制移民投资，提高移民安置效果意义重大。DG公司在此方面作了大量工作，取得了较好效果。为充分利用白沟移民点良好的交通条件与旅游资源，为群众后期发展创造条件，移民点复建时对建设标准和规模作了一定提高，一方面房屋建筑面积由4 644.44 m2增加到5 468.72 m2，另一方面建筑形式由藏式石木结构提升为带地圈梁和现浇板的藏式砖混结构，将增加建设投资约450万元。根据移民建设法规，超标准建设增加的费用应由移民自行解决。而DG水电站的移民群众经济基础极差，无力承担增加的建设投资。为此，公司与地方政府通力配合，将移民点的建设规划与政府新农村规划有机结合，为移民点建设争取到新农村建设专项补贴300万元，极大地解决了移民点建设资金不足的难题。

6)心系移民冷暖，谋划长远发展。DG公司坚持“依法移民、政策移民和情感移民”的指导思想，心系移民群众，在切实维护移民群众合法权益的同时，还注重在力所能及的范围内帮助移民群众解决实际困难。在移民点的建设过程中，利用西藏公司在达古村和藏嘎村开展“强基惠民”工作的有利条件，通过多种形式帮助群众解决生产、生活中的困难，通过集团公司“强基惠民”专项资金向白沟移民安置点建设援助150万元，为移民点建设解决了部分资金缺口，用实际行动赢得了广大移民群众的理解和支持。更为重要的是，公司还积极帮助移民群众谋划搬迁后的发展致富问题，一方面配合地方政府开展针对移民的技能培训，增强移民的就业技能，另一方面还引导鼓励参建单位租用移民的闲置房屋，吸纳移民参与工程建设的设备租用与劳务用工，为移民群众增加了收入来源。

7)勇于开拓，全力推进先移民后建设。国家发改委《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)要求，水电项目应开展“先移民后建设”工作，使移民工作始终超前于工程建设。但受前期投入大，工程任务紧，移民诉求多等因素的影响，自“先移民后建设”全面推广以来，在国内还没有一个大型水电项目真正实现“先移民后建设”。通过对DG水电站移民形势的分析，DG公司认为在DG水电站实现“先移民后建设”具备条件，这一工作的开展不但有利于移民工作的推进，还有利于进一步树立华电集团的企业形象。为此，DG公司在电站移民安置规划报告编制阶段，即超前考虑“先移民后建设”工作，将先移民后工程的思路贯穿到移民安置规划报告编制的全过程。2014年12月，《DG水电站先迁移人口安置后建设实施方案》通过自治区水利厅组织的审查和审批，成为西藏自治区首个通过审批，实施“先移民后建设”的水电项目。之后，DG公司再接再励，2015年3月全面启动移民安置点的建设，8月房屋主体工程基本完工，10月完成房屋内外装修工作，仅用8个月的时间就完成了全部移民房屋与主要公共设施的建设工作。11月4日，在DG公司和地方政府的周密组织下，DG水电站的移民搬迁工作正式开始，按照预先制定的搬迁方案于11月10日即完了全部人员和财产的搬迁工作，11月12日移民原有房屋全部拆除，如期实现了DG水电站“先移民后建设”工作目标。

3 DG水电站移民工作成效

2013年10月，DG水电站可研阶段的征地移民工作正式启动，电站实物指标调查细则和登记工作方案通过自治区主管部门审查；2014年1月，取得自治区人民政府颁发的“封库令”；2月，完成电站实物指标调查、复核和公示工作；5月，电站移民安置规划大纲取得自治区政府批复；9月，电站移民安置规划报告取得自治区政府批复。DG水电站在不到一年的时间内就完成了从取得“封库令”到移民安置规划报告审定的全部工作，创造了藏区大型水电项目可研阶段移民工作进度的新纪录。根据“先移民后建设”实施方案，DG水电站于11月10日完了全部人员和财产的搬迁工作，DG水电站的征地移民工作基本告一段落，圆满实现了既定的移民工作目标。

1)实现了移民的稳定快速搬迁。DG公司仅用两年时间就完成了从电站移民工作启动到移民搬迁的全部工作，且过程中未发生任何影响稳定的事件，创造了藏区大型水电项目移民工作难得的佳绩。

2)提升了华电集团的整体形象。通过DG水电站移民搬迁安置工作的实施，华电集团公司倡导的“建设一座电站，带动一方经济，富裕一方百姓，美化一片环境”的水电建设理念变成了现实。DG水电站移民安置点建设项目已成为桑日县乃至山南地区的示范性工程，成为自治区领导调研视察的必到项目，得到各级领导的高度评价，为公司下一步资源争取工作创造了有利条件。

3)为电站发挥良好经济效益创造了条件。目前，DG水电站的移民已全部完成搬迁，并整体脱贫，走上小康和富裕道路。DG水电站的移民工作已成为西藏自治区，及至藏区工程建设移民的示范性工程，多次接待各级政府和兄弟单位的调研取经。

DG水电站稳定快速的完成了各项征地移民工作，并成为国内第一个真正实现“先移民后建设”的大型水电项目和西藏自治区移民工作进度最快的项目，为西藏自治区后续水电开发积累了宝贵经验。