基于城中村改造的公共政策分析

曾 甜

(成都市规划设计研究院，四川 成都 610000)

改革开放以来，随着我国城市化的快速发展以及粗放式的城市空间扩张，城市近远郊的大量农村聚落和社区被动进入工业化、城市化的环境，进而形成独特的“城中村”现象。作为我国长期存在的一个难题，随着城市化进程不断推进与深化，其凸显出来的各种弊端对城市发展的影响愈加强烈。因此，城中村的改造更新成为当代城市发展难以回避的现实问题，而改造治理过程中的相关政策及其实践也是我们需要关注的重点内容。

1 城中村改造

1.1 城中村概念

“城中村”一词最早由杨安在其“‘城中村’的防治”一文中提出，从现有的研究来看，对“城中村”的界定大体分为以下两类：一是从土地空间视角入手的城市规划和城市地理学领域；二是从经济形态、制度体制、社区聚落和社群结构等角度切入的经济学和社会学领域。潘聪林在其“‘城中村’研究评述及规划政策建议”[2]一文中，分别从空间区位、社区属性、空间经济属性等三方面对“城中村”的概念进行解读，更为全面的从城乡规划专业视角去分析了“城中村”的内涵。

1.2 城中村现状

根据相关研究，目前城中村的发展状况依据改造进程可划分三个阶段：待改造城中村、改造中城中村及改造后城中村，而这三种进程中的城中村也各自具有不同的现状特征。

待改造的城中村现状仍较具活力，包含前文分析的三方面的属性，一般存在城市治理、建筑设施落后、环境健康及土地资源浪费四种问题。改造中的城中村处于一个过渡阶段，城中村的原住民已搬离该区域及该区域正历经改造更新，该阶段的问题也主要体现为这两个方面：搬离该区域的原住居民新的住所或过渡阶段住所问题；同时，改造城中村普遍呈现出千城一面、千篇一律问题。改造后的城中村基本面貌已融入当今城市风貌，其面临的问题更多的体现为现代城市普遍需面临的问题，如多样性缺失、缺乏活力、特色消弭等问题。

1.3 城中村改造利益功能

从目前城中村改造来看，其主要关乎四个主体的利益，包括政府、业主、原住民与改造主体，他们之中政府扮演维护公共利益的角色，而另外三者则均有他们不同的利益诉求，“城中村”改造则是调整三方的相互关系进而形成平衡的利益体系。

2 政策分析

当前，不同学者也对城中村改造问题进行了多种角度的研究，包括进一步阐释城中村的概念内涵、剖析城中村的形成机制、界定城中村的改造原则、总结城中村的改造模式等，近年来逐步转向对城中村问题的公共政策分析，因此，运用公共政策工具来研究城中村改造问题适应了该转向，并且能够促进对目前城中村改造难点的理解，极具意义。

2.1 政策的初衷——城中村改造的动力

2.1.1国家层面：提升全民生活水平，塑造国家整体面貌

从国家角度来看，首要目的是提升全民的生活水平及居住品质，并推动全面现代化发展。其次是随着经济社会的不断发展，城中村成为导致整体贫富水平仍不断拉大的一个因素，亟待改造。同时提升国家整体面貌势在必行，而城中村却影响该面貌的重要方面，对其进行改造实属当然。

2.1.2城市层面：优化整体空间结构，促进城市经济提升

城中村的形成包含多种因素，而快速城镇化为其中最直接的要因。在城市发展方面，城中村改造带来了不可估量的利益得失。一方面，城中村一般是土地低效利用区域，使得土地资源未能充分利用。另一方面，城中村区域可谓是城市管理失控的一个片区，其内部功能紊乱，存在巨大的安全隐患。同时，城中村的存在还对城市景观及其整体形象影响巨大。

2.1.3居民层面：改善居住品质，提高生活水平

城中村中，一般聚集着原住村民、流动人口，还有少部分城市居民，使得城中村呈现多元的文化与生活方式，同时也产生交流、冲突等，但由于社会管理通常疏于此地，造成城中村普遍存在居住环境差、缺乏安全以及其他社会问题。显然，城中村改造将给居民生活环境带来极大的改善，也提升城市整体的生活水平。

2.2 政策的结果——城中村改造的影响

2.2.1社会层面：促进社会安全与秩序稳定，便于管理

从社会层面来看，一方面，城中村改造可重新梳理片区秩序，并将其纳入城市管理系统进行统一管理；但另一方面，由于原本城中村为准城市人口提供了低门槛、大数目的就业，改造则会带来大多数城中村人的失业，甚至重新回到农村。

2.2.2城市层面：优化城市空间结构，推动基础配套建设

从城市发展角度来看，城中村改造使得原本对外封闭的区域融入城市这个大系统，并在各个方面与城市系统对接，促进城市基础设施建设及统筹管理。进而，城中村改造能够较大程度上优化城市空间结构，并推动基础设施配套的提升。

2.2.3居民层面：改善居住品质，提升生活水平

城中村改造的初衷即为改善居住品质，然而，享受改善后品质的居民可能并非原本在此聚居的民众了。城中村中主要还是流动人口居住于此，改造后，原本在此的村民能够享有政策福利，部分城市居民或可改善居住品质，而流动人口的处境并没有比原来更好。反之，他们可能需要面对更多颠沛流离或者直接返乡。

2.2.4政府层面：提升土地财政收益，提高城市消费水平

政府应该说是城中村用地的改造再利用的受益者，本身城中村的土地权属关系较为混乱，且我国法律关于政府回收土地与公共利益方面的规定概念模糊，两者叠加则更为政府提供了良好的获益平台。因此，城中村改造对政府来说，就是一个能够增加土地财政收入并带动城市整体发展的手段。

2.2.5企业层面：通过改造热潮，大量开发获益

城中村改造经由政府牵头启动后，土地在经过“招、拍、挂”后出让。由于改造过程可能全权授予开发商，开发商均受自身的利益诉求驱使，使得改造初衷及改造成果并不能达到预期，进而形成基础设施配套不完善、建设质量不高等诸多问题。由此可看出，对于企业层面，主要是为了通过改造热潮获取大量利益。

2.2.6规划层面：探索新的规划模式，平衡利益诉求

从城中村的发现到其各种弊端凸显，再到现在对其改造的各种模式的挖掘，规划层面均表现较为活跃。经过各种改造的粹取，从规划角度看可探索新的规划模式，为构建更为和谐的城市空间结构出谋划策。同时，城市规划所具有的公共政策属性又要求我们关注各利益群体的最大利益，并平衡各自的利益诉求。虽然这个过程较为艰难和复杂，我们却应致力于此。

2.3 政策的评估——城中村改造的发展

一般政策评估包括方案、环节、全过程及实际效果四个方面的内容，本文在此主要讨论政策实施效果的评估。

2.3.1政策的有效性

作为我国城镇化、现代化过程中阶段性的现象，城中村凸显的问题有长期性、稳定性的特点，因此，对其政策有效性的判断需要长期研究后确立。但城中村改造客观上对城市空间优化、社会管理秩序和居住品质提升等方面会发挥积极作用，其改造的有效性显然成立，关键问题则是考虑使该有效性实现并发挥效用的改造策略及过程。

2.3.2需要解决的问题

应对城中村改造，我们需要考虑为了谁而改造、怎么改造以及如何管理等一系列问题，而每一个问题涉及的利益群体都应当综合考量。尤其在政府层面应当带好头把好关，为改造创造一个公开透明的平台；规划方面则在其领导下凸显自身公共政策属性，秉承良好的价值观进行规划设计。

2.3.3政府的作为

政府的作为成为重中之重，首先应完善明确相关法律规章，严格规划编制和用地审批程序，做好相关配套服务；其次，政府自身应当守住职责，以公共利益诉求为要，而非逐利；最后还应当积极引导企业发挥公共服务精神，做好改造后的补偿、安置和再就业等管理工作。

3 结语

城中村折射的问题兼具长期性、稳定性与复杂性，并非简单的推倒重建或更新改造能够彻底解决。因此，对其进行深入研究，了解其形成机制、类型特征、价值判断和改造策略等过程，并研究这些过程中各利益群体的相互影响，方能深入探讨制定何种政策应对城中村改造。