我国洪涝救助中NGO的作用与困境——以2018年山东寿光洪灾为例

白晓旺 贾煊赫

(1.河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100；2.河海大学海洋学院，江苏 南京 210098)

我国洪涝灾害发生频率高、危害范围广，是对国民经济影响最为严重的自然灾害之一，对我国水安全战略产生巨大威胁，也给人民生活和国民经济发展带来重大冲击。面对大规模洪涝灾害，仅依靠政府力量不能充分开展灾前预防、灾后救助等工作，需要更多民间力量的参与。充分调动民间力量、尤其是非政府组织(NGO)参与到洪灾救助过程中，将有利于预防和缓解洪涝灾害对经济社会发展带来的负面影响。NGO(Non-governmental Organization)，即“非政府组织”，又被称为民间组织或第三部门等。在我国，各类基金会、民间组织等都属于NGO。在2008年汶川地震的灾后援助中，NGO数量之多、作用之大、志愿人数之众远超社会各界的预期，是NGO在我国第一次展现出强大的灾害救助功能[1]，这一年也被称为我国“NGO元年”。尽管NGO在我国已经有了较长时间的发展历程，但较发达国家仍有明显差距；NGO在美国、日本等国家的洪灾救助中已经可以发挥重要作用。在“自主协作模式”背景下，美日两国的NGO在洪灾救助过程中表现得更为积极主动，其在洪灾预防方面的措施比较完善，同时相关救援行为也更专业化；此外，各个NGO之间、NGO与政府之间的合作也更为协同。这些都与我国现有的NGO救助模式有着显著区别，也说明我国NGO参与以洪灾为代表的灾害救助还有较大的发展空间。2018年寿光洪灾是近年来对我国影响较大的一次洪涝灾害，洪灾暴发的同时还伴随着一系列灾后次生的社会问题；而NGO在此次洪灾的灾后救助中也发挥了一定作用。基于此，本研究以2018年山东寿光洪灾为例，充分结合我国的客观现状，对NGO在我国洪灾救助中的问题和困境进行探讨，在此基础上参照发达国家NGO参与救灾的相关经验，并结合我国国情提出相应的对策建议，以期完善NGO在我国洪灾救助中的参与和管理机制，保障我国水安全战略的实施。

1 寿光洪灾和NGO参与

1.1 寿光洪灾概述

2018年8月，受台风“温比亚”影响，山东寿光多地连降暴雨，降雨量之大历年罕见。受其影响，弥河流域上游冶源水库、淌水崖水库、黑虎山水库入库流量远超出库流量。为确保水库安全，依据各级政府的相关规定，水库决定向下游排水泄洪。受其影响，寿光弥河沿岸多个村庄遭遇河水倒灌，大量民居、农田、大棚及养殖场受到殃及，当地农户损失惨重。截至8月29日11时，山东全省526.48万人受灾，因灾死亡26人、失踪1人；农作物受灾面积62.05万hm2，倒塌房屋14130间，直接经济损失222.92亿元，其中农业损失146.58亿元。

1.2 寿光洪灾中的NGO参与

洪灾既是自然灾害，也常常会演化成社会性突发事件；其社会性决定了洪灾事件需要社会广泛参与才能更妥善地解决。2018年寿光洪灾波及范围广、影响强度大，使得全县多处蔬菜种植农田受到毁灭性影响。寿光本身作为山东乃至环渤海南岸地区的重要蔬菜供给基地，其菜田被淹必然引发区域性蔬菜供给不足，菜价大幅上涨，部分蔬菜售价甚至比往年同期高出数倍。面对严重的自然灾害及其次生社会影响，NGO在本次洪灾中担负了重要角色，主要表现在以下方面。

1.2.1 直接参与灾区救援

洪灾发生后，山东省慈善总会与省市两级救灾指挥部和民政部门、市县两级慈善会和县级民政局协调沟通，推动“社会力量参与抢险救灾协作平台”(以下简称“社会参与救灾协作平台”)成立。随后，社会参与救灾协作平台又陆续与中慈联救灾委、壹基金、正荣基金会等数个慈善基金机构进行联络并建立合作关系，共商灾情、协作救灾。其中，爱德基金会派出专业的救援团队，从潍坊市慈善总会下设的社会力量救灾协调中心获取灾情信息，并根据灾区实际需求开展灾后救援工作，帮助当地受灾群众尽快恢复正常生活。

1.2.2 宣传报道灾情信息

在洪灾暴发与响应期间，NGO依托互联网平台对政府洪灾救助管理部门进行监督和督促。同时，面向社会公众展示大量灾情信息，而这些信息的传播效率多数高于官方报道。NGO关于寿光灾区以及洪涝灾情的微信推文等新媒体传播信息得到了全国各界的普遍关注，引起了政府的重视和社会的关注，也提升了洪灾救助管理的风险分析和应对能力，充分发挥出社会组织的网络信息收集与传递功能。

1.2.3 募集捐赠救灾物资

大型基金会、公益组织以及其他民间团体等都为洪灾救助提供了坚实的物资保障。壹基金为寿光灾区提供的三批救灾物资，包括48000瓶矿泉水、2400个家庭救灾箱、2400套粮油。此外，壹基金与腾讯公益、新华公益等企业公益组织沟通，第一时间在各平台上线捐赠项目，通过网络途径募捐善款支援山东受灾群众。中国红十字基金会则紧急启动“天使之旅——山东抗洪行动”，向山东洪涝受灾地区驰援2000只赈济家庭箱，以援助受灾居民。

2 洪灾救助中的NGO参与模式

2.1 主体定位

根据2010年6月国务院发布的《自然灾害救助条例》，我国洪灾救助的原则是以人为本，政府主导，分级管理，社会互助，灾民自救。因此，在洪灾参与主体中，国家、政府负责领导全国的自然洪灾救助工作，各类NGO则协助各级政府开展洪灾救助工作。根据学界的定义，我国目前实行的是行政吸纳型洪灾救助模式，即在没有制度化支持的条件下，NGO参与更多体现为反应式参与；政府通过认可或者吸纳NGO的洪灾救助参与，使NGO在救灾过程中充任政府的角色补充[2]。

2.2 资金管理模式

对于NGO的庞大捐款，接收的资金捐赠会在10个工作日内缴存至省级慈善总会募捐专用账户；接收的物资捐赠则由市县两级慈善总会暂存。受灾较重的市、县在报经省抗灾救灾与恢复重建指挥部同意后，经省慈善总会备案，接收的捐赠物资可自行专项调配用于受灾地区和受灾群众生产生活的恢复；接收的捐赠资金由省慈善总会按照受灾地区实际需要及时拨付。

2.3 抢险救灾协作平台

在寿光洪灾中，潍坊抢险救灾协作平台的主要任务包括：协助开展外来社会力量的信息登记和工作引导；协助各公益基金会的援助物资与受灾乡镇的需求对接、物资发放等工作；本地社会组织参与救灾工作的统筹和协调，协助本地个人志愿者招募及工作分配；社会组织参与救灾工作的信息统计及汇报；配合和协助政府的舆情导向工作；配合完成相关部门交办的其他工作。从寿光洪灾救灾流程可以看出，各类NGO相关人员、相关救灾物资，都要通过抢险救灾协作平台来实现对接。因此，抢险救灾协作平台是整个洪灾救助的中枢，在信息的流通、人员的分配等方面都有着重要的作用，是洪灾救助的有利依靠。

3 洪灾救助中NGO参与的困境

3.1 NGO的灾前预防、灾后重建参与度低

虽然在洪灾救助中，NGO逐步进入人们的视线，成为灾害救助的重要力量。但现实中，大多数NGO往往是洪灾发生后才开始发挥作用，在洪灾救援结束后就退出舞台，没有形成一个完整的、持续的洪灾救助过程。洪灾救助作为一项系统性工程，不仅体现在灾前预防，也体现在灾后重建。对于洪灾，有效的灾前预防可以大大降低人员伤亡率，减少经济财产损失。科学高效的灾后重建则可以做好洪灾的善后工作，快速恢复灾区经济和人民生活。实际上，我国已经有一些专业性的 NGO 在洪灾及其次生灾害的预防宣传、应对演习等方面有着独到的经验，这方面资源未能在灾前预防中得以应用实为一种损失[3]。

3.2 洪灾救助缺乏协同管理机制

由于相关制度约束，我国大量NGO并不能在政府部门注册，这严重阻碍了NGO的合法运作和与政府的救灾协同。中国社会组织服务公共平台数据显示，截至2018年底，我国社会组织总数为807826个，而在民政部登记的仅有2305个，占比不足0.3%。这些未曾登记注册的NGO在洪灾救助中也发挥着重要作用，但由于合法化困境，这些NGO的救灾行为没有统一规划和制度保障，在面对需要及时应对的洪灾时，往往会出现服务重复提供、行动冲突、力量分散等诸多问题，阻碍了其发挥有效的援助作用。此外，由于各类NGO之间相互独立，不同类型的NGO之间缺少信息共享与资源协调，NGO之间大多缺乏横向协同机制，这些往往会导致救灾资源配置失衡以及救灾行动效率低下。

3.3 NGO民众公信力不足

由于我国NGO没有科学完善的监管体制，对于资金的来源和去向不能公开，制度不健全，我国各类大型NGO接连出现管理层贪污等恶性事件，这使得NGO在国内民众心中的形象受到严重打击；而小型NGO在普通民众中取得信任更加困难。上述状况造成了依靠社会公众的NGO缺失了最为关键的社会公信力。这也使NGO在洪灾救援款筹集、人员实施救援等过程中受到阻力，从而影响洪灾救助[4]。

4 对策建议

4.1 鼓励NGO全过程参与防灾减灾

灾前，在我国现有的应急预案中，更多还是依靠各级政府部门的力量。而对于日常宣传和洪灾预防，NGO完全有能力胜任，发挥重要作用。灾后，基础设施重建、人员安抚、疫情监控等工作需要大量不同类型的志愿者，而这些地方NGO就完全可以发挥其巨大的先天优势。鼓励NGO全过程参与防灾减灾，可以分担政府工作压力，同时也可以提升全社会防灾意识。此外，这一举措也有利于搭建政府和NGO之间的互信关系，有利于加快NGO的合法化进程，提高洪灾救助的一体化水平。

4.2 充分发挥NGO援助减灾功能

由于我国实行行政吸纳模式，政府对NGO有很强的主导作用，这使得多数NGO都表现为政府的依附和辅助，这样会大大降低NGO的活力和发展速度。因此，政府对NGO的管理理念应该尽快从控制型向能促型转变，从政府与NGO相互增权的视角出发，以能促型管理思路代替单一的控制型思路，转变秩序化的工具主义思维，建构体现双方优势的平等的治理共同体是当前我国政府与NGO关系调整中的重要路径。此外，除了红十字等极少数大型NGO以外，我国其他NGO都严重缺乏资金支持。没有足够的资金也就降低了NGO工作的效率和积极性，因此也可以尝试给予NGO税收优惠和经济补偿以强化其资金保障。

4.3 提升NGO内涵建设和管理水平

明确的公益理念和使命是NGO存在和发展的灵魂，它们指引着一个组织的发展目标和方向，是一个组织取得社会资源的基本依据。要依靠大众媒体多形式全方位地积极宣传组织理念目标，创新宣传形式，积极和社会公众互动，减少大众的陌生感和不信任。此外，我国NGO需要向更加透明化和专业化进行转变；可以借鉴国外经验，公开完整详细的财务报表、各个资金的流向以及NGO部门人员的收入财产情况，以防止贪污问题出现。尤其是对于资金的使用和监管，要及时向公众公开受捐款项的来源和使用去向，主动接受民众的监督，逐步建立和提高NGO在民众心中的影响力和公信力[5]。

5 结 语

NGO对于洪涝灾害救助有着不可替代的作用。面对我国洪灾救助中普遍存在的NGO全程参与度和持续度不足，NGO之间、NGO与政府之间缺乏协同管理机制以及如今NGO的社会公信力不足等困境，政府和NGO自身都需进行相关改革，实行科学有效的措施。这样，在洪涝灾害中，NGO就可以发挥出应有的更大作用，更好地维护我国水安全环境，减少国家和人民的生命与财产损失，对我国新型社会形态的形成发展也能起到强大的推动作用。