政府促进创业孵化的路径识别：张江、紫竹和五角场的多案例研究

孙洁

（上海社会科学院应用经济研究所，上海，200020）

一、问题的提出

西方长期市场机制演变下的创业环境已趋于成熟完善。而我国由于市场经济主体地位确立时间相对较晚，创业生态不能仅仅依靠市场自发的缓慢培育，政府通过相应的政策促进创业孵化成为现实的选择。在大众创业、万众创新的国家战略背景下，各地政府都出台了完善的创业扶持政策体系。比如上海，从《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》的普惠方案，到“创新创业服务能力提升计划”的优选举措，在创业孵化载体的数量增长和质效提升方面，政府扶持的力度和成效显著。当前需要进一步探讨的几个问题有，政府在区域创业孵化体系中的定位与角色、政府促进创业孵化的方式、政府干预与市场激励在创业促进中的动态关系。

本研究聚焦上海科创中心建设的三个重要承载区浦东、闵行和杨浦，把张江、紫竹和五角场三个区域作为政府促进创业孵化的典型案例予以剖析比较，探讨在国家战略辐射、高新技术转化、高校知识溢出、创新城区建设等不同影响作用下政府促进创业孵化的一般特征与路径差异。

二、相关研究的文献回顾

（一）制度环境对创业行为起决定性作用

Baumol（1990）最早从制度角度研究企业家精神，企业家的创业活动可能是从事于技术创新、创造就业等生产性行为，还有可能是游说、贿赂官员及组织性犯罪等非生产性活动，而企业家所处的制度环境及报酬收益决定了企业家在以上活动中的才能配置。Djankov（2005）等对转型国家的创业进行了研究，发现制度环境对企业家的创业行为起着决定性作用。在处于转型经济阶段的中国，沈晓健（2013）等学者提出，制度环境是促进创业，特别是科技转化的重要因素。创业的增长效应高低源于企业家所处的制度环境，制度体系欠缺可能导致企业的交易费用上升及投资回报率下降，企业家需花费更多的资源以克服企业发展的障碍，不利于创新等生产性活动。

（二）市场和政府是促进创业孵化的两种制度方式

市场与政府两种典型的制度安排方式在市场经济的发展过程中嵌入区域特定环境，对创业活动产生深刻影响，在这两种制度安排方式中，究竟偏重于市场还是政府？Acs, Z．J.，Szerb, L（2007）认为，创业的公共性需要政府支持，创业是通过作为知识溢出的导管，提供一种能渗透知识过滤的机制，进而促进经济增长。初创企业和小企业抗风险的能力较小,如果放任众多小企业自生自灭, 会增加整个社会经济的发展成本, 所以需要国家的保护和扶持。也有学者明确指出政府不应该过多地对创业生态系统进行预测和规划。因为这将导致创业参与者过分依赖政府，削弱创业系统内部的自我维持功能。根据密度依赖模型，组织的创建率与组织种群密度之间存在非单调的倒U型关系。政府的过度参与提高了创业种群密度，破坏了创业生态系统原有的生态平衡。

（三）政府在创业孵化中发挥的作用

不少学者的研究肯定了政府在创业孵化中的作用，认为政府在鼓励优秀的人才创业、引导优质的资源用于创业等方面大有可为，比如，设计创业投资制度引导更多的社会闲置资本转向新创企业，又如，营造有利于公平竞争和发展的环境以及个人资产与权益保护的相关法律机制等。政府在推动更多掌握关键资源的经济主体参与孵化组织模式创新、培育成功企业家帮助新创业者的社会氛围、使政府的孵化事业基金或政策资源可以被各种类型的市场化的孵化组织获取和享受等方面，将更加有利于整个社会创业效率的提升。

（四）政府制定创业政策的目的与实现途径

政策是创业环境的重要组成部分, 它对创业活动的影响不应该被忽视。较为广泛和全面的创业经济下的公共政策框架，包含全球经济、全国性、区域性和对创业者的政策四个层面。创业政策的目的就是为熊彼特式的企业家从事创新与创业活动营造良好的环境和氛围，它的作用在于减少创业或新创企业所面临的不确定性的影响。创业政策的范畴涵盖从地方到中央甚至国家以外的多方位政府活动，包含制度、社会、经济、人力等多维度效用。政府应当使用各种政策工具来满足创业活动对“动机”“机会”和“技术”三种要求，分别通过激发创业动机、提供创业机会和培育创业技术三个途径来促进创业活动。

三、研究设计和信息来源

（一）方法选择：多案例研究

选择案例研究的方法，主要是基于以下考虑：在政府促进创业孵化的作用、目的等方面已有相关研究，但在具体的路径选择以及模式总结等方面尚缺乏深入探讨，案例研究特别适用于新的或现有研究不充分的领域，适用于解释性、探索性的回答“为什么”或“如何做”。在案例写作结构上，Siggelkow（2007）认为应根据案例分析的目的而定。运用案例启发灵感，一般从案例开始，再集中理论分析。本研究采取的是先案例论证比较，后提出逻辑解释框架与命题的方式。这也遵循了当前案例研究中较为提倡的理论建构范式。

在案例数量选择上，由于政府促进创业孵化的路径有多种方式，形成了不同的模式，单案例研究很难总结出一般规律，因此选择了多案例的研究方法。通过案例的重复支持研究结论，可以较为全面地了解和反映案例的不同方面，形成更完整的理论并且提高研究的效度。Sanders(1982)认为多案例研究的最佳数量为3到6个，遵循这一原则，选择了3个案例进行研究。

（二）案例选择与数据采集

在具体案例的选择上，应具有非同寻常的启发性，或是极端的范例，或是难得的研究机会。研究选择浦东、闵行和杨浦的三个重要创新创业承载区张江、紫竹和五角场，是基于这三个区域在上海创新创业整体格局中的重要地位和特殊意义。为保证数据资料的准确性和效度，在选择公开资料时采取了两方面的策略。一是注重信息来源。选择具有学术价值的信息，包括核心权威期刊的案例文献；选择具有法律效力的信息，如张江高科上市公司的公告、年报；选择官方发布的权威信息，比如各类实施办法和创业信息，《关于推进张江高科技园区孵化器建设实施办法》《五角场创业地图》等。二是注重信息来源的交叉验证。采用多种来源搜集资料，包括文献资料、企业网站资料、公共媒体资料等，同时对比多个来源，对非主流权威媒体的信息，通过比对尽可能保证资料的真实性。此外，实地走访调研相关的政府职能部门、高校机构、科技园区运营企业、孵化器运营企业以及部分创业企业，掌握区域创业孵化的细节情况，搜集到一些内部信息，如《张江国家自主创新示范区贯彻落实上海科创中心建设及有关配套政策情况》《闵行区众创空间年度孵化服务绩效考核情况》等。

四、政府促进创业孵化的案例实践

（一）张江创业孵化的“平台化”路径分析

1.张江创业孵化的特征：国有开发公司主导与政府支持

早在1995年，张江建立了第一个创业企业孵化器，面积不足2000平方米。当时国家火炬计划规定，国家级高新区必须要有孵化器功能。最初阶段的孵化器具有公益性色彩，给创业企业提供优惠的硬件设施、低成本的物业资源，得到了政府的扶持和资助。1999年，“聚焦张江”战略提出了三个重要举措：一是政府包租了10万多平方米的物业，以优惠租金提供给企业孵化创业；二是张江园区相继组建了生物医药、集成电路、软件开发、信息安全、文化创意等5-6个高新技术产业基地公司，每个公司都陆续开办了自己的产业孵化器；三是园区推出了各类支持产业发展的优惠政策。2007年前后，机制创新的孵化器开始在张江出现。这类孵化器的管理者是具有非政府背景的企业或民间组织，以低价租金包租房产物业，以选种、培育和猎捕形式招租符合条件的初创公司，再以创业投资入股方式参与企业孵化，比如，移动互联网孵化器、创星园孵化器、北大微电子孵化器等。这一方式带动了国有产业基地开发公司成立自己的创投企业。2014年张江开始孵化器改革，传统孵化器在优胜劣汰中演化推进，同时涌现出895创业营、创业工坊、兴业坊、爱酷空间等各类新型创业空间。从最初的政府全力扶持到市场机制的逐步健全，张江创业孵化的每一步制度变迁都离不开政府推动。

图1 张江孵化器的发展历程与阶段

2.张江创业孵化的谱系结构

张江创业孵化的谱系结构是基于国家战略和全球创新网络支撑平台下搭建的。国家战略主导下叠加了大量的利好政策，借助大科学设施落户以及创新工程实施的带动辐射效应，探索大设施、大项目与小企业的联动机制。海外孵化企业、跨国公司、本土企业等联合构建的孵化产业生态体系促成了开放协同。在跨国企业联合孵化器的平台上，张江的创新企业可以对接美国通用电气公司(GE)、易贝(ebay)、联合利华、博世、六三六创新公社等跨国公司的全球资源，从技术、管理、资金等方面寻求帮助。张江已经形成实体孵化器和虚拟孵化器、自营孵化器和孵化器联盟的组合。管委会下辖的张江高新技术创业服务中心承担孵化器的“孵化器”职责，从产业角度培育创业载体。在创业中心这一平台的推动下，张江园区孵化涵盖了创新业态型、国际化导向型、产业资本主导型、风险投资主导型等多种样式。在科技金融方面，管委会创新财政资金使用方式，探索财政资金“补”改“投”，避免了直接资金补贴可能带来的寻租为特征的非生产性创业。

图2 张江创业孵化的谱系结构

（二）紫竹创业孵化的“市场化”路径分析

1.紫竹创业孵化的背景：高新区多元股权结构和市场机制

紫竹的创业孵化背靠紫竹高新区。在所有国家高新技术产业开发区中，紫竹是由政府、企业、高校联合投资，民营企业作为投资开发主体，按照市场化方式运作的新型高新技术产业开发区。在股权结构上采取开放、多元的方式，搭建由三级政府、民营企业和大学共建的全新组织架构。在遵循市场化发展规律前提下，紫竹最大限度地提高了社会经济资源的总体运营效率，创业孵化从决策到落实、从规划到建设，整个过程得到了强大执行力和体制保障。

2.紫竹创业孵化的谱系结构

紫竹的创业孵化与高新区、高校以及众多跨国企业、重大企业的资源联动共享紧密相关。高新区一方面鼓励高校教师和大学生的创新创业，鼓励科研成果转化；另一方面扶植拥有自主知识产权、以国内市场为主体的民营企业发展成为龙头企业，通过企业研发、技术和市场资源的开放，构建孵化平台，培育产业链上下游的小微企业。

紫竹高新区作为运营主体，构建了紫竹创业投资公司、紫竹创业孵化器、小苗基金为核心主体的创新创业生态系统，孵化规模1.2万平方米，形成了综合孵化器、专业孵化器和新型孵化器的多样化格局，既有电子信息等领域的专业孵化器，也有新型孵化器ET空间，还有开展风险投资和股权投资、总额为10亿元的“小苗基金”。其中，紫竹创投是国家级科技企业孵化器，在孵企业数52家，电子信息类企业数达39家，产业集聚度75%。2011-2015年五年间，紫竹创投的孵化企业营业收入增长了5.74倍。新型孵化器ET空间已经与英特尔、中航无线电子合作等合作，整合资源进行联合孵化，科技巨头提供空间和技术支持，高新区提供管理模式、知识产权以及平台搭建方面的帮助，围绕着参与孵化的大企业上下游产业链，培养具有自主知识产权的小微科技企业。小苗基金先期投入一亿元，聚焦创业企业A轮及天使轮阶段的风险投资项目，涉及跨国公司技术团队溢出、高新区初创企业、上海交通大学教师创业、大学生创业等各种类型团队。

图3 紫竹创业孵化的谱系结构

（三）五角场创业孵化的“城市化”路径分析

1.五角场创业孵化的难题：碎片化的创业资源整合

五角场街道是杨浦各街镇中高校和科研院所资源最丰富的区域，但是土地资源有不少在市属企业和军队层面，科研资源掌握在高校和科研院所。创新要素零散、割裂。因此需要一个“粘合剂”，把所有碎片化的创业资源整合起来。五角场街道正是扮演这一角色，在杨浦区政府支持下重点打造了“创业五角场”特色品牌，组建“8+2+X”创业联盟。街道在线上开设了创业五角场、魅力五角场、公益五角场、缘聚五角场等平台；线下依托23个特色俱乐部，定期开展活动。五角场的创新创业不仅仅是一项经济活动，更多的与社区营造紧密结合，与杨浦国家创新型试点城区建设紧密结合。

2.五角场创业孵化的谱系结构

“创业五角场”是五角场创业孵化谱系的重要平台，五角场街道出面搭建的社区创业联盟8+2+X是平台的运作主体，集结了区内高校、科研院所、科技园区、专业服务机构的聚集优势。区属国资企业杨浦科创集团在联盟中发挥了举足轻重的作用。科创集团下属科投公司运营的大学、科研院所科技园涵盖同济科技园、复旦科技园、杨浦科技创业中心等数十家，集团还与香港瑞安集团合作建设了创智天地，引入了外资的运作方式显现出高效灵活的特点，将知识型社区建设与地产开发充分结合，集聚了八百余家企业，也带动了开放社区实践，成为杨浦“校区、社区、园区联动”的典型示范。此外，innospace背靠瑞安地产打造创业服务平台，腾讯众创空间旗舰示范基地落户大五角场区域等等，各类运营主体为五角场创业生态圈带来了充分活跃的市场元素。

图4 五角场创业孵化的谱系结构

五、研究发现：跨案例的对比分析

（一）案例共性

案例共性的描述，即检验各案例是否共享一个更普遍、更一般的过程。政府支持创业是降低创业者进入市场的“门坎”，让创业者有信心且能够以较低成本进入，为政府、为社会增加一份市场机会。只要创业企业能在市场立足，它就能自行运转成为市场主体之一。政府需要做的，就是评估和判断哪一种类型的创业所带来的机会收益较大，据此选择不同的支持力度和政策，一类是普适性的调节性政府行为，这在三个创业孵化区域都有涉及，包括最基础的创业扶持政策、简化审批手续等。第二类具有保护特征，针对重点扶持的战略引导行业，如紫竹的数字内容、五角场的互联网信息等行业领域，针对特定的创业目标群体，如各区域的白领高管离职创业、领军人才创业、高校周边的大学生创业等，政府在项目资助等方面予以特别的倾斜扶持。还有一类政府行为具有建设性的主导作用，在张江的创业孵化体系建设中表现最为明显。大的科学装置、平台和项目建设最初多以生产性政府行为为主，待市场化的运营机制成熟后，政府主导功能才会逐步淡化。紫竹虽然市场机制作用显著，但更大区域范围内的紫竹创新创业走廊是闵行区政府打造南部科创中心的重点项目，所涉土地使用情况较为复杂，仍需市区两级政府在战略层面达成共识。政府效力的主导、干预与协调仍就必不可少。

（二）案例差异

1.政府促进创业孵化的支持路线

张江是管委会主导并服务于张江集团和其他类型开发主体的开发管理体制。创业孵化从起步开始就具有公益性。无论是管委会所属的张江高新技术创业服务中心还是张江集团投贷孵学平台上的各类孵化器，目的都在于降低创业活动的进入壁垒、削减创业行为所需支付的成本，以激励创业以及技术和产业的深入推进，可以看作政府背景和政府效力下对创业活动实行的高支持路线。五角场创新要素集聚，但分散于多主体。政府促进创业孵化的方式在于资源整合。通过打通区域内各单位的壁垒，让知识和信息在开放共享中促进校区、园区和社区的联动。在区政府以及街道的协调下，杨浦提供最好的土地和社区资源支持五角场创业平台的建设和科研发展，包括腾出最好的土地支持大学就近就地拓展；让出商业和地产项目建设大学科技园；投入人力和物力整治、美化大学周边环境等举措。紫竹的创业孵化略有不同，政府从传统的主导开发转变为服务和管理社会、调整市场等职能。从高新区产权结构的设计到开发公司职能设置，再到园区定位、产业方向、创业促进，都由市区两级政府“引路”、“掌舵”。落实到运营管理则由民营企业主导，采取市场化的方式。政府促进创业孵化的路线主要是引导与协调。

2.政府促进创业孵化的力度与侧重

张江是典型的国家战略背景下“自上而下”的推动模式。政府的力度体现在大平台、大装置的集中投入，以及创造集聚、创新与外溢相互关联的机制，借助平台的知识溢出效应从创新内核向外辐射到初创和小微企业。紫竹是市场化较为充分的创新实验区域。政府的扶持力度并非体现在促进创业本身，而是重点关注从最初的科学实验到技术测试、到项目孵化、最终实现产业化这一整条科技创新链当中出现的体制约束与瓶颈，比如在科研成果的转化和试错方面的尝试，解决成果转移转化过程中动力不足、担当不够、顾虑过多、成果转化权责利缺乏平衡等各类具体问题；着力在区域层面围绕产业链部署创新链，推进各类孵化器、众创空间与科技园区的产业导向相衔接等。五角场的创业格局比较完整，城市化水平和综合配套服务能力相对较高。如何有效地将创业孵化融入创新社区、创新城区的建设，使得创业文化与氛围成为社区营造的重要组成，是政府促进五角场创业孵化的着力点。

表1 张江、紫竹、五角场三种创业孵化路径的比较

六、研究结论

立足于政府促进创业孵化的路径，对比研究张江、紫竹和五角场三个区域的共性与差异。在理论上得到的启示主要包括三个方面：一是创业的正外部性和公共性决定了它需要政府扶持。政府需要支持创业这项产权关系明确的私人经营活动，原因在于创业除了个人的经济活动外，还包含特定的公共经济成分，即创业属于私人产品与公共产品合体的混合产品，是一项正外部性很强的经济活动。创业在增加就业、带动就业的同时，能够加快新技术的研发推广，拓展经济增长点与经济发展空间。二是政府促进创业孵化的路径有三个层次：第一层是基础层的调节性政府行为，包括法律法规保障、简化审批手续、减免税费、新创企业应对规章制度和许可证方面的便捷等，具有很大程度的普惠意义，涉及最广泛的初创企业乃至小微企业；第二层是保护性政府行为，具有一定的选择性，重点扶持战略引导领域的行业企业、特定的创业人群等，主要是提供政府项目、降低创业门槛、提供担保贷款等融资帮助等，目标群体可以是优势成熟的创业人群，也可以是女性、年轻人、宗教少数派等未被充分代表的群体；第三层生产性政府行为，是指政府主导的孵化器运营、人才和经营项目的推荐、公共设施建设的支持、行业协会的建立和引导作用发挥等。它具有阶段性特征，可能随着项目推进发生变化，政府主导的功能逐渐淡化，最终还是要从政府支持逐渐转变为市场激励机制。三是政府干预创业孵化的内在机制存在制度路径依赖。随着政府干预创业孵化的制度影响的深化，特别是政府对高科技创业予以直接的资金资助会导致政策租金对创业者的吸引程度超过创业者对熊彼特创新租的关注，可能造成科技创新为特征的生产性创业逐步转变为寻租为特征的非生产性创业。

图5 政府促进创业孵化的分层路径示意

在实践领域的启示包括：一是创业具有特定的区域属性。在地理空间上，知识溢出效应具有边界性。张江、紫竹、五角场这类具有丰富知识的环境或地区能够带来更多的创业机会，表现出较高创业率。但不同区域的创业有所差异，新企业的生成与它所在的地理空间具有相关性；不同行业也有差异，高技术行业和信息通信技术领域具有较高的创业率。二是从政府支持逐步转向市场激励是促进创业孵化的内在逻辑，但每一步的制度变迁都伴随政府推动。在最初的制度缺失状态下政府为创业的出现构筑了合法性基础，之后的制度完善和优化举措促进了创业涌现，但政府的不当介入或过度介入相对于完全市场竞争机制而言会变得低效甚至无效。政府支持的制度安排最终要让位于市场激励的制度安排，张江的平台搭建、紫竹的参股引导、五角场的资源整合，目的都是为了育成市场化的内在机制。但从政府到市场并非一次性的、彻底的制度转变，每一步制度变迁的实现都离不开政府的推动。