加强森林防火督导工作 压实基层森林防火责任——以韶关市为例

魏书精，罗碧珍，李小川，吴泽鹏，王振师，周宇飞，胡海清，孙 龙，罗斯生，钟映霞

（1.广东省森林培育与保护利用重点实验室，广东省林业科学研究院，广东 广州 510520；2.东北林业大学林学院，黑龙江 哈尔滨 150040）

森林草原火灾是世界八大自然灾害之一，突发性强、破坏性大、处置救助极为困难，是当今世界最为严重的生态灾害和突发性公共事件之一。随着全球气候变暖，火灾发生的频率高、强度大，森林防火面临严峻形势。因此，加强森林防火督导工作，压实基层森林防火责任，真正做好森林火灾的预防工作具有重要实践意义。

广东省森林防火第一督导组按照《广东省林业厅办公室关于开展2018 年清明期间森林防火督导工作的通知》（粤林办函〔2018〕72号）的要求，于2018 年4 月3 日至4 月8 日对韶关市 的森林防火工作进行督导。韶关市清明节期间的森林防火工作在市委、市政府高度重视下，早部署早安排，以狠抓森林防火责任和具体工作落实为主线，压实基层森林防火责任，有序开展清明节期间的森林防火工作，坚决打好森林火灾防御战，从而有力地保护了粤港澳大湾区的天然生态屏障。

1 基本工作情况

1.1 提前部署，高位推动

2月28日，韶关市森林防火指挥部下发《关于加强清明节期间森林防火工作的通知》（韶市森防指〔2018〕9号），就全市春分、清明节期间森林防火工作作出部署。3 月25 日前，市、县（市、区）、镇（街道）均召开专题会议，对森林防火工作进行部署。全市各县（市、区）均发布了《禁火令》。针对森林防火责任落实存在的问题，市委、市政府3月24 日连续下发《关于进一步加强清明节期间森林防火工作的紧急通知》（韶委办发电〔2018〕35号）、《关于进一步加强清明节期间野外火源管理工作的补充通知》（韶委办发电〔2018〕36 号），对落实“县领导包镇、镇干部包村、村干部包山头路口”等措施提出了具体、严格的要求，各地包镇包村方案均已上报市政府。

韶关市委、市政府认真贯彻落实《广东省人民政府办公厅关于切实做好近期森林防火工作的通知》精神。3 月29 日，市政府制定印发《全市森林防火工作整改方案》，就野外火源管控、护林和消防队伍建设、扑火装备及基础设施建设等全面明确改进方向和措施，从根本上解决该市森林防火工作存在的突出问题和薄弱环节。同时，通过市委督导室组织全市森林防火工作督导，及时发现各地存在的问题，于3月30日下发《关于清明节期间全市森林防火工作专题督导情况的通报》（韶委办发电〔2018〕45号），通报全市。

1.2 排除隐患，责任到人

1月30日、2月28日，韶关市森林防火指挥部先后发出通知，要求各地结合本地民俗习惯和特点，以墓地、祠堂及神坛社庙等为重点，提前组织开展森林火灾隐患排查，并对山边和林中坟墓进行全面摸底，登记造册，将每座坟、每片坟地盯守工作落实到镇、村干部身上，在坟周边开设防火隔离带，排除隐患。各地均落实并上报了包片包山头盯守坟地方案。为解决随意审批用火造成滥用火的问题，切实管住火源，市森林防火指挥部办公室根据市领导要求，3 月2 日下发《关于森林防火区用火必须报批的通知》，暂时上收县（市、区）用火审批权限。4月2日下发《关于进一步加强拜山祭祖用火源头管理的通知》（韶市森防指〔2018〕27号），对各级党委、政府加强烟花爆竹销售管理提出了具体要求。

1.3 宣传发动，营造氛围

韶关市森林防火指挥部2 月28 日《关于加强清明节期间森林防火工作的通知》（韶市森防指〔2018〕9号）对清明节期间森林防火宣传提出了明确要求。各地均印发了《文明祭祀倡议书》《致学生家长的一封信》等宣传资料。所有镇、村悬挂森林防火宣传横幅。镇、村干部和护林员走村入户发放禁火令和宣传单，面对面宣传，逐家逐户签字。电视台不间断播放森林防火公益广告。4 月2日下发《关于加强全市机关企事业单位人员野外用火管理工作的通知》（韶市森防指〔2018〕26号），要求各机关企事业单位在4 月3 日前召开本单位全体干部职工大会，传达学习森林防火有关文件精神。干部职工带头执行省政府、市委、市政府关于严禁烧田基杂草、炼山作业、燃放烟花爆竹、烧纸钱等禁止野外用火的规定，严守森林防火法律、法规和当地政府禁火令，率先垂范，带头移风易俗，做文明祭祀的倡导者，教育好家人亲属，引导好父老乡亲。

1.4 强化督导，确保落实

韶关市委、市政府高度重视对森林防火工作落实情况的督导检查，由市委督导组牵头，先后于3 月13 日、4 月3 日组织对各县（市、区）及重点镇展开督导。3 月22 日，市森林防火指挥部组织成员单位分成10 个小组，均由局长带队，对各地春分、清明节期间森林防火部署、宣传氛围营造、重点地段隐患治理及人员盯守、禁火令及宣传资料发放、临时检查站开设等各项工作落实情况进行督导。3 月下旬，市森林防火指挥部办公室以镇、村森林防火工作落实为重点，对县（市、区）进行了一次全面的督导指导。市林业局从3 月26 日至4月7 日停止休假，成立10 个暗访小组，对镇、村全时段实施明察暗访，对发现的问题当日反馈市政府，由市政府责令各县（市、区）政府马上整改。

1.5 加强执法，从严查处

全市公安机关认真执行《禁火令》，加大野外违规用火的查处和打击力度。自2018 年3 月份，全市拘留54人，加大对火灾肇事者和违规责任人的曝光力度，提升反面典型的警示作用，对森林火灾肇事者形成了有效震慑。对森林防火工作中不作为、慢作为的干部，加大工作约谈力度。对因监管不力、失职渎职、玩忽职守致使森林火灾频繁发生的，要敢于动真碰硬，严格按照有关规定追究有关责任人的责任，情节严重的，移交纪律检察机关严肃处理。

1.6 严肃纪律，实施追责

3 月24 日后，韶关市森林防火指挥部对森林防火工作不落实、责任不到位的马坝镇、西河镇、马市镇、周田镇等乡（镇）书记进行了约谈。4月2日，市森林防火指挥部下发《关于实施森林火灾责任追究的通知》，要求4 月1 日发生了山火的曲江、武江、浈江、始兴、仁化、乐昌等6 个县（市、区），按照《森林防火包镇包村工作方案》进行责任倒查，对具体责任人按干部管理权限实施责任追究。

2 成效与亮点

由于森林防火工作措施得力，通过管疏结合，清明节前后韶关市森林防火形势保持平稳，有了火情能及时处置，保持了有火不成灾的良好局面。目前，韶关市各地、各部门正继续严阵以待，坚决防止责任缺位、工作断档，确保队伍不散、干劲不减、措施有力、指挥有序，防患于未然，并将该项工作常态化、制度化，保护好韶关市的绿水青山。

2.1 提早部署，层层抓落实

韶关市委、市政府多次下发通知，要求各县（市、区）党政主要领导直接负责本辖区森林防火工作，全面压实县、镇、村三级防火责任，建立健全森林防火包干包片制度，将责任细化落实到每个岗位、每个人员，确保每一个区域、每一个山头都有专人巡查、专人负责、专人监管。

2.2 强化宣传，将防火规定和知识传达到每家每户

韶关市把宣传教育工作作为森林防火的第一道防线来抓，通过广泛宣传发动，让森林防火宣传入户入心。全市各县（市、区）全都印发了《文明祭祀倡议书》《致学生家长的一封信》等宣传资料，所有镇、村悬挂森林防火宣传横幅，镇、村干部和护林员走村入户发放禁火令和宣传单，面对面宣传，逐家逐户签字。

据统计，2018 年清明节期间韶关全市出动人力51 800人次，印发禁火令77.7万份，印发各类宣传单张77.8 万份，印发《致学生家长的一封信》20.3 万份，印发《文明祭祀倡议书》26.2 万份，镇、村悬挂张贴森林防火宣传横幅、标语3.2万条。此外，通过宣传车、LED 显示屏、广播电视、宣传栏、召开各种会议等方式，韶关市进一步加大宣传力度，做到“电视天天讲、短信天天发、宣传车天天跑、护林员天天巡”，切实提高群众森林防火意识。

2.3 狠抓落实，强化监管巡查，做到防火于“未燃”

针对实地督导中发现的问题，3月29日，韶关市制定了《全市森林防火工作整改方案》，明确要求各地严格落实森林防火工作各级政府行政首长制，创新野外火源管理长效机制，全面加强护林员和消防队伍、森林火灾应急处置和森林防火基础设施建设，推进全市森林防火工作上新台阶。

2018 年清明节前后，韶关全市设立了临时检查站（点）1662个，51 800人次，劝导和制止群众携带鞭炮、香烛、纸钱等祭品进入，严禁一切火种、火源入山。各地还纷纷动员机关干部放弃休息，上路入山进行动态巡查，在整个清明假期，每天都有过万名党员干部、护林员及志愿者参与，确保每一个区域、每个重要路口、每个卡口、每一个山头，都有专人巡山、专人负责、专人监管，以临战状态做好防火工作。乐昌市在特殊时段关键地区动用公安特警巡逻执法，对观望和心存侥幸者形成有效震慑。

2.4 依法严惩，对违规用火者形成震慑

韶关市要求，公安机关要从严从重从快立案查处各类森林火灾案件，依法严惩森林火灾肇事者，坚决将其绳之以法，切实体现法律威严。

清明节前，乐昌、新丰、仁化等地对个别违法野外用火者进行了严肃惩处并曝光，对违规用火者形成了巨大的震慑力。2018 年4 月1 日13 时许，仁化森林公安分局民警在巡查中发现，周田镇上道村屋后背山场上发生山火。民警立即前往现场处置，经调查，山火系由上道村村民杨某平及家族一行5人在山场拜祭祖坟的过程中引起。杨某平被依法予以刑事拘留。3月份，乐昌市有4人因违规用火被公安机关拘留，其中1 人涉嫌失火罪面临被追究刑事责任。新丰县对2月份、3月份发生的5宗山火案进行了侦破，抓捕追责8人。乳源县通过依法公开巡回审理“失火案”，以案释法，用群众“看得见、听得到”的方式普法宣传，在有效惩戒警示其他犯罪行为发生的同时，提高群众的森林防火意识。

2.5 移风易俗，将鞭炮换成鲜花，积极倡导文明祭祀

围绕“倡导文明祭扫·推动移风易俗”的主题，韶关市深入开展“我们的节日·清明”主题活动，大力培育和践行社会主义核心价值观，通过各种方式引导广大市民群众用更加文明的方式祭奠先人、寄托哀思，使文明祭扫成为社会风尚。

2018 年清明节前，韶关市文明办向全市发出《文明祭祀倡议书》，得到各地各单位和广大市民群众的积极响应。韶关市教育局向全市学生及家长发出《倡导文明祭祀守护绿水青山共建善美韶城》倡议，呼吁自觉摒弃烧纸钱、焚花圈、燃鞭炮、烧香点烛等祭祀陋俗，以敬献鲜花、植树绿化、经典诵读、网上祭祀、留言哀思等文明祭祀方式寄托哀思，共同营造文明和谐环境。韶关市文化馆举办了“善美之城·我们的节日——2018清明诗歌朗诵会”，通过诵读的方式歌颂祖国，传承中华民族传统节日文化。韶关市还举行了第17 次先人骨灰免费植树活动，各县（市、区）同步组织开展公益性骨灰树葬活动。据了解，自2001年韶关市首次举行公益树葬活动至今，17年来共有2000余位逝者的骨灰伴随绿树回归大自然。

为了消除火灾隐患，提倡村民文明祭祀，清明节的前一天，南雄市珠玑镇灵潭村出资3000多元购买了2000朵菊花，在检查站点劝导村民们交出鞭炮，换成菊花，得到了广大村民的认可。据了解，近年来南雄市通过深入开展“文明祭奠我先行”活动，推进移风易俗，提倡文明祭扫，引导人们用鲜花、植树等方式表达对先人的怀念之情，推广采用手机短信、网上草木和家庭追思会等方式祭奠，全市已逐渐形成了文明健康的祭祀新风。

3 改进工作建议

3.1 森林火灾预防方面

1）移风易俗、倡导文明祭祀、制定村规民约。倡导文明祭奠、低碳祭扫，不焚烧纸钱、不燃放烟花鞭炮，引导人民通过鲜花水果、音像、彩带礼炮、植树等方式进行“无烟祭祀”和“文明祭祀”。

村（居）委会应与村（居）民广泛协商，反映社情民意，签订森林防火村规民约，移风易俗、倡导文明祭祀，摒弃燃放鞭炮、焚烧冥币、铺张浪费等祭扫陋习，建立“村民自我管理、自我约束、自我服务、相互监督”的长效机制，在源头上加强火源管理。

2）与坟主签订森林防火安全责任状、加强野外火源管理。对山边和林中的坟墓进行全面摸底、登记造册，并由村（居）委会与坟主签订《森林防火安全责任状》，如在扫墓时发生森林火灾由坟墓主人承担相应责任。在坟地集中地区，如发生森林火灾实行连坐制。倡导坟地集中地区坟主扫墓时相互监督，进一步加强拜山祭祖用火源头管理。将每座坟、每片坟地盯守工作落实到镇、村干部身上。在坟周边开设防火隔离带，标本兼治，排除隐患。

3）对林缘30 m防火区内业主进行登记，强化野外火源管理。对距离林地边缘不少于30 m 的范围划定为森林防火区，须对林缘30 m防火区内的业主进行登记造册。同时，对林中或林缘周边的果园主也进行登记造册，并由村（居）委会与业主签订《森林防火安全责任状》。发生森林火灾由业主承担相应责任，如找不到森林火灾责任人，将实现连坐制。将这些防火区的盯守工作落实到镇、村干部身上，压实责任，强化野外火源管理。

4）建议有关部门加强烟花爆竹的销售管理，对购买烟花爆竹者要进行实名制登记，在源头上控制火源。各级党委、政府须加强烟花爆竹的销售管理，各地要在清明节前，组织对非法经营、销售烟花爆竹的商户、摊点进行清理。政府的安监、工商、公安、市场监管、消防等部门组成联合检查组，联合开展烟花爆竹专项整治，查处无证经营烟花爆竹的行为。有证的商家签订禁售烟花爆竹的责任书。加大对烟花爆竹的安全检查力度，集中清理整顿丧葬用品市场，进一步规范祭祀社会环境，清除火源隐患。经政府批准的销售烟花爆竹的商户、摊点，在销售时要进行实名制登记（参照医保药店实行处方药销售实名登记制度做法），登记购买者的身份证号码和联系方式、烟花爆竹的型号。既对购买烟花爆竹者起到警示作用，同时一旦发生火灾可在源头上进行责任追究。

5）进一步加大森林防火宣传力度，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的模范带头作用，确实做好火灾预防工作。通过多种多样形式强化森林防火宣传，尤其要做好边远山区的森林防火宣传工作，切实提高全民保护森林资源意识，树立“绿水青山就是金山银山”理念。加强对重点地区、重点人群的宣传教育，特别是加强对林农交错区、入山作业人员、中小学生、外来人员、智力残疾人的防火知识宣传教育和监护工作，严格火源管理，消除火灾隐患，使森林防火的法律、法规及规章深入人心，切实提高广大干部群众的防火意识，实现森林火灾的群防群控。利用团员活动，组织青年干部、技术员与教育局联合到中小学上森林防火课，通过小手牵大手，教育家长注意森林防火。印制《森林防火禁火令》，并在集市、村口、路口等显眼的地方张贴，并挨家挨户发放给村民签收，面对面进行宣传，使森林防火禁火规定家喻户晓。

发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的模范带头作用，由党员带头签订文明祭祀承诺书，大力推行移风易俗、厚养薄葬。积极推行绿色殡葬方式，推广小型墓、生态葬法，杜绝大操大办。大力推广种一棵树、送一束花、写一句留言、网上祭奠等健康新形式寄托哀思，全面营造“安全祭祀、环保祭祀、文明祭祀”的良好氛围。充分调动村干部、村党员、护林员、村民小组长的积极性，发挥村党员干部在义务宣传中的率先垂范作用，真正做到森林防火工作预防到村。

3.2 队伍装备建设方面

1）加强专业队伍建设，强化培训演练。加强森林消防专业队伍、半专业队伍建设，加强演练与应急训练。针对重点时段、重点地区，专业森林消防队伍实行靠前驻防、集中住宿，实行半军事化管理。半专业队伍随时待命。加强护林员扑灭初发火的技能培训和避险训练。

2）强化护林员队伍建设，进一步加强巡山护林，以期第一时间发现森林火灾。加强巡山护林员队伍和制度建设，加强防火宣传和巡查力度，同时加大对巡山护林员在岗抽查力度，防止脱岗、漏岗，确保巡山护林工作的落实。护林员要在第一时间发现火灾，为实现“打早、打小、打了”创造先机。

3）增加投入，加大扑火物资储备力度。增加资金投入，购置扑火装备、扑火机具。加强扑火机具规范化存放和科学维修保养，使扑火机具处于良好的工作状态。加大扑火物资采购、储备力度，提高应急处置能力。

3.3 制度建设方面

1）加快建立健全森林防火长效机制。针对目前森林防火工作中存在的问题，加强对森林防火工作情况的分析，对森林防火长效机制体系的建立进行系统探究。林区内散坟数量多，且多数森林火灾为上坟祭扫引发，为预防森林火灾，墓地周边要建设防火墙，设立隔离带。建议制定《广东省森林防火条例实施细则》，建立、健全森林防火长效机制。

2）规范应急管理制度。规范应急管理制度，及早安排部署，提前做好防灭火准备。各县（市、区）要立足于防大火、灭大火、救大灾，高度重视防火预警机制，制定并完善森林火灾应急预案、应急处置办法或者应急处置方案，建立健全森林防火应急体系，确保人力、财力、物力准备到位。

3）加强值班值守制度。严格执行值班制度，确保火情信息畅通。严格实行县镇两级森林防火24小时值班零报告制度，做到领导不空位、值班人员不缺位，做到责任明确、任务到人，做到不脱岗漏岗。领导带班，值班时认真做好登记和交接班手续，建立值班日志。确保信息畅通，值班人员、带班领导、森林防火工作人员、护林员、专业森林消防队员、半专业森林消防队员保持24小时通信畅通。严格执行火灾报告制度，特别要做到重大火灾的及时专报。一旦发现火险、火情、火灾，要在第一时间上报，并随时与火场保持联系，确保信息畅通，直至火灾被扑灭。

3.4 法律责任追究方面

1）加强野外火源管理，进一步加大查处野外违规用火、严惩火灾肇事者专项行动力度。组织行政执法人员，加强对田边、山边、路边、果园边、菜园边等森林火灾发源地的巡查，发现野外违规用火的，严厉打击。森林公安机关全力以赴，加大对森林火灾案件的查处力度，提高破案率，严惩火灾肇事者，确保林区平安。

采用“定点+流动”式监控检査执法协调联动机制，让行动取得实效。抽调的工作人员和护林队员严阵以待，深入到各山头坟区巡查；各镇（街）组织当地派出所按照《广东省林业厅广东省公安厅关于开展查处野外违规用火，严惩火灾肇事者专项行动的通知》要求,加大执法力度。增派无人机，进行空中监控和取证。

2）压实责任，进一步加强森林防火督导工作。继续建立健全森林防火行政首长负责制，切实把森林防火责任下移到镇（街）、到村（居）委会、到村民小组、到林区工矿企业（林场），到森林、林木、林地经营者。狠抓落实，把防火责任落实到人头、山头。县（市、区）与镇（街），镇（街）与村（居）委会，村与每个村民小组，林业局与森林、林木、林地的经营单位和个人，镇（街）与护林员层层签订森林防火责任书。落实“县级四套班子成员、挂点单位包镇，镇班子成员、镇干部、驻村干部包村，村干部分片包户，村民小组长（护林员）包山头”的责任制，确保部署到位、人员到位，落实到位。

加大督导力度，保证各项措施落到实处。加强对护林员的监督管理，在入山巡护、入山检查和设岗看守三个环节上确保人员到位。在森林火险级别较高时段和重点部位，实行领导巡回督导制度，及时检查督促各项保障措施，检查预警响应机制到位情况，确保责任落到实处。