太原市“三北”防护林工程建设成效与未来展望

荀俊杰

（太原市林业工作站，山西 太原 030012）

为从根本上解决风沙侵袭和水土流失的问题，按照国务院建设“三北”防护林体系的重大战略决策，太原市从1978 年起开始实施“三北”防护林建设工程（以下简称该工程）。工程区主要位于汾河以西的吕梁山脉中东部，包括娄烦县、古交市、清徐县、晋源区、万柏林区和尖草坪区。1978 年-2018 年间，全市累计完成工程造林10.389 万hm2（其中人工造林5.938 万hm2、封山育林4.451 万hm2），占工程区国土总面积38.107 万hm2的27%。对于推进国土绿化、实现“碧水蓝天”工程和建设“生态宜居太原”都具有非常重要的现实意义。

1 建设成效

1.1 防护体系基本形成，生态效益逐步显现

由于历史原因，该工程实施前工程区生态环境十分脆弱，森林植被稀少，森林覆盖率仅为3.70%，地表黄土裸露，涵养水源能力极低，水土流失非常严重。经过40 年的建设，工程区内林木资源大幅增加，防护林体系已经基本形成，风沙危害和水土流失得到了有效控制，重点治理区土壤侵蚀模数显著下降，区域内农田得到了保护，河流和水库的含泥沙量明显减少，林地质量得到有效提高。如娄烦县一箭岭山、灵钟山、周洪山、细米沟、四大背等区域，树木已经郁闭成林。2016 年底全市森林覆盖率达到22.02%，生态效益逐步显现。

1.2 人居环境改善提升，经济社会协调发展

通过综合实施荒山造林、通道绿化、干果经济林、平原农田林网等工程，逐步在工程区构筑起一道绿色生态屏障。利用森林特有的防风固沙、调节气候、涵养水源、优化水质、吸氧固碳等多重功能，极大地改善了全市的生态环境和人居环境，实现了人与自然的高度和谐。工程的建设还有效提升了城市形象和核心竞争力，在改善招商引资环境、促进区域经济社会可持续发展方面起到了积极的促进作用。

1.3 带动脱贫增收，维护社会稳定

工程建设提供了大量的就业机会，使农村闲散劳动力无需外出找工就可以实现脱贫增收，对于维护社会稳定和科学发展具有重要意义。充分响应省里提出的“一个战场打赢两场战役”的号召，2017 年娄烦县4 467hm2造林工程全部由脱贫攻坚合作社承担，有力地支持了全市脱贫攻坚工作。

1.4 积蓄林木资源，为发展休闲林业打好了基础

工程建设为太原市森林旅游和森林康养发展提供了丰富的林木资源，为城郊森林公园建设奠定了良好的基础，为广大市民提供了回归自然、陶冶情操和亲近绿色的绝佳去处。如万柏林区2011 年工程0.13 万hm2，就布局在了玉泉山城郊森林公园内；晋源区、尖草坪区的部分城郊森林公园就建在原有工程区域之内；清徐县、娄烦县、古交市的许多历年工程区，目前都已提升为城郊森林公园。

2 主要经验与做法

2.1 强化组织领导，助力工程建设

全市各级政府高度重视“三北”防护林建设工程，各工程县（市、区）都成立了以行政主管领导为组长，发改、财政、林业、国土、规划等部门为成员的工程建设领导组，负责组织领导和协调推进土地规划、立项、任务下达和资金配套等工作，保证了工程建设布局合理、手续完备和有序推进。

2.2 创新营林机制，增强发展动力

2003 年国务院出台了《关于加快林业发展的决定》后，太原市及所属各县（市、区）政府也相继出台了鼓励和支持民营企业参与造林的政策性文件，主要内容有：一是坚持“谁开发、谁经营、谁受益”和“谁造谁有、合造共有、长期不变”的政策；二是加大对民营林业资金支持，民营企业享有与国有、集体造林经营主体同等的国家补助政策；三是放宽承包造林户的贷款条件，帮助解决建设资金短缺的问题。通过优惠政策的引导，积极倡导和鼓励非公有制营造林主体参与林业生态建设，充分调动林权所有者和经营者的积极性，工程造林的多元化经营格局初步形成。

2.3 精心规划实施，突出区域特色

各县（市、区）根据气候条件、立地条件及生态建设需求，分别营造了具有不同功能和景观的防护林或水源涵养林。娄烦县围绕汾河水库重点营造水源涵养林，减少地表径流，有效控制泥沙流入汾河水库；古交市、万柏林区和尖草坪区结合城市周边绿化打造景区、景点；清徐县、晋源区突出通道沿线绿化、干果经济林和平原农田防护林网建设。经过工程建设，目前全市“三北”防护林工程区已基本建成网、带、片、点相互交融的生态经济型林业体系。

2.4 严格工程管理，注重科学造林

太原市严格执行国家“三北”防护林工程管理办法中“按规划设计、按设计施工，按标准验收、按验收结果兑现补助”的建设程序。各工程县（市、区）普遍实行了领导包任务、业务干部包技术的“双包责任制”，把造林绿化任务和质量管理目标层层分解并落到实处。随着工程建设的不断推进，适时引入了资金报账制、工程监理制和招投标制等先进的管理机制，为加强管理和提高工程建设成效提供了机制保障。

3 存在的问题

3.1 生态防护体系还需进一步提升

经过40 年的努力，建立起比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系，但距基本建成“山川秀美新太原”的目标尚有很大距离。主要表现在：一是森林资源总量不足，森林覆盖率2016 年22.02%的现状与2020 年达到30%以上的战略目标相比较，还需要提升近8 个百分点；二是区域分布不均，森林资源山区多平原少，覆盖率相差近10 个百分点；三是从林分结构看，纯林多、混交林少。总体来讲，森林生态系统不够稳定，整体调节降水、防风固沙和涵养水源的生态功能还很有限，生态防护体系需要进一步提升。

3.2 造林难度逐年加大，造林资金严重不足

随着工程建设不断推进，宜林地逐年减少。剩余的宜林地要么地理位置偏远，要么立地条件差，造林难度越来越大，成本越来越高，而造林投资却严重不足，严重制约了造林成效。目前，该工程的人工造林工程中央投资标准为每公顷7 500 元，地方配套投资又十分困难。在造林投资中，除去每公顷人工费3 000 元～4 500 元外，剩余部分包含了苗木费、管护费和招投标费等全部费用。由此推算，每株苗木的单价仅在2.0 元左右，要解决适地适树、营造混交林、针阔树种配置等问题几乎是不可能的。

3.3 重造林轻管理，造林成效难以保证

各级政府和林业主管部门都把完成造林任务作为考核政绩的主要指标，很少考虑造林后的中幼林抚育及森林经营问题，“重造轻管”的现象非常普遍，中幼林抚育及森林经营工作严重滞后。对林业工程的投入，大多只考虑工程建设费用，幼林抚育管护及林分郁闭后的森林经营几乎没有投入。森林经营工作难以正常开展，造成苗木保存率和造林成林率偏低，林地利用率较低。

3.4 技术力量薄弱，科技支撑不够

各级林业主管部门现有干部职工业务能力难以适应现代林业发展趋势，技术人员普遍短缺，综合管理能力有待提高，有的乡镇林业站人员老化、短缺，导致工作无法正常开展；科学营造林管理相对粗放、手段落后，缺少相应的工程信息管理系统，距离数字林业目标还有很大距离；适用造林技术应用相对滞后，使造林成效不同程度地受到影响。

3.5 林牧矛盾突出

近年来，牛羊肉及奶制品的需求量越来越大，价格走高的趋势刺激牛羊饲养量迅速增加。且牛羊饲养多以散养放养为主，同时林地和牧地没有明确界定，林地内放牧现象常有发生，苗木被啃食现象十分严重。

4 未来发展方向和对策

4.1 科学经营林地，促进有林地面积增加

继续加大人工造林和封山育林力度。同时，增加低效林改造和补植提档等项目，进一步丰富建设内容和巩固建设成果，提高营造林工程质量，以达到充分利用林地内空间和快速增加有林地面积的目标。

4.2 提高投资标准，确保工程建设成效

近几年来，社会人工费和材料费大幅上涨，按照太原市实际情况，立地条件较好的区域，造林成本在每公顷1.50 万元以上；立地条件差的区域，造林成本在每公顷3.0 万元以上。因此，建议国家提高中央补助标准至每公顷1.50 万元左右，地方根据工程实际情况按1:1 比例足额配套，以确保工程建设成效。

4.3 加强中幼林抚育及森林经营管理工作

一是尽快出台中幼龄林抚育和森林经营管理相关技术标准，明确不同林地采取的技术措施和投资标准。二是强制性要求各项工程在规划设计阶段，就必须进行中幼龄林抚育和森林经营作业设计，没有相关内容不予立项，没有进行相关工作不能通过验收；三是建议将中幼龄林抚育和森林经营管理纳入各级财政预算，每年安排一定的专项资金用于中幼龄林抚育和森经营管理，千方百计提高苗木成活率和保存率，促进林分尽快郁闭成林。

4.4 加强科技支撑，提高信息化水平

建议国家林业和草原局尽快开发工程信息管理系统软件，并及时向工程区各省、市、县推广，实现对年度计划、工程规划、作业设计、工程进度、检查验收等全过程的信息化管理。各级林业部门要加强科研攻关和适用造林技术成果的推广和应用，多组织针对林业生产一线干部职工的专业技术培训，努力建设一支信息化水平高、业务能力强、符合现代林业发展要求的技术队伍。