基于预算管理理论对公立医院信息类预算编制方法的实践探索

李丹

关键词：预算管理  预算编制  信息预算

预算管理在我国起步较晚，20世纪70年代末期西方管理会计的先进思想引入我国，我国学者才对预算管理开始关注，这是我国最早对全面预算的理论与实践的研究。1994年我国颁布了第一部预算法，使得预算有了法律的保障。现在，我国关于预算的理论化在逐步的完善。预算是组织对未来一定时期内的收入和支出做出的计划，企业管理者把它作为一种全方位多功能的的管控工具应用于生产和经营实践当中。预算管理已经成为现代化企业不可或缺的重要管理模式。它通过业务、资金、信息、人才的整合，明确适度的分权授权，战略驱动的业绩评价等，来实现企业的资源合理配置并真实的反映出企业的实际需要，进而对作业协同、战略贯彻、经营现状与价值增长等方面的最终决策提供支持。

2009年《中共中央国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》和《2009—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》发布以来，医院的管理改革便被提到了议事日程中来。如何加强和规范内部管理、提高绩效、厉行节约成为医院管理的和重点。特别是2010年国家财政部和卫生部联合印发《医院财务制度》中明确提出了“医院要实现全面预算管理，建立健全预算管理制度，包括预算编制、审批、执行、调整、决算、分析和考核制度”这就要求医院尽快建立预算管理制度，实施全面预算管理。

2017年，国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见（国办发〔2017〕67号）中指出，“健全财务资产管理制度。财务收支、预算决算、会计核算、成本管理、价格管理、资产管理等必须纳入医院财务部门统一管理。建立健全全面预算管理、成本管理、财务报告、第三方审计和信息公开机制，确保经济活动合法合规，提高资金资产使用效益。公立医院作为预算单位，所有收支纳入部门预算统一管理，要强化成本核算与控制，逐步实行医院全成本核算。”其中对特地提及了对全面预算管理的要求。

医院全面预算管理是以医院战略目标和未来经营规划为目的，通过科学的预测与决策，对预算年度内医院的各项经济活动预算的形式所做的描述，并以医院所编制的全面预算为标准，对其执行过程与结果进行计量、控制、调整、分析、报告、评价和和考核等一系列内部管理活动的总称。

全面预算管理涵盖了医院经济活动的各个方面，其特点是全员参与、全方位管理、全过程控制，具体体现也全员参与：

（1）全面预算管理工作不能简单理解为财务部门的工作，它涉及到医院的所有部门和医院所有领导和医护人员。

（2）全方位管理，通过编制业务、资本、财务等方面的预算，总体安排未来一定时期内医院的全部经济活动。

（3）全过程控制，除了关注预算指标的下达及编制汇总，更加关注的是真正发挥预算管理对医院经营管理全过程的控制作用，而这需要预算的执行、监控、分析、调整、考评为基础。

一、医院信息预算编制的现状和存在问题

虽然从财务制度的角度对预算管理提到议事日程和制度规定的层面，但实际在医院信息化建设和信息预算编制的实务中，预算管理的重要性和必要性并不一定能为信息部门所理解。医院信息部门编制预算时通常会面临一个这样的“夹心饼”困境，即一方面医院预算总是不会将资金重点放在信息化建设，另一方面用户的需求井喷式地冒出。对于信息人而言，若信息年度预算无法通过财务预算的立项，就意味来需求无法得到满足、自然而然伴随而来的是用户体验和满意度的下降。

另一方面，从财务部门审核信息类预算的角度，通常关注信息类预算编制的要点在于首先是立项意义，即为什么要做这个项目、这个项目的迫切性和可行性在哪里;其次是项目预算金额的构成和依据，这个往往就是成为财务人审核信息预算的一个焦点。至于用户部门的需求压力，并不是财务部门的关注焦点。

上述财务部门和信息部门对信息预算编制的理解侧重点不同，导致了信息类预算编制过程中往往不能达成有效沟通和共识。

二、医院信息预算编制发展阶段

预算对于财务部门来讲是资金安排，对于信息部门来讲就相当于来年的工作计划（或者说是信息建设规划的具体化），相当于将年度信息建设项目的内涵以资金安排的方式体现而已。形成年度信息预算的意义，对信息部门而言，其意义不仅在于落地资金投入，同时还有助于将年度信息化建设任务和工作予以明晰、并能将计划内项目和计划外工作予以区分。

根据全面预算管理理论、结合实际信息类预算编制的实践探索，将医院信息预算编制发展的三个阶段进行归纳梳理，具体见表1。

第一阶段：信息年度预算编制就是用户信息需求预算的“简单汇总”，此阶段的特点是：

（1）顶层设计：信息建设缺乏与医院总体发展战略相结合，或者缺乏医院整体信息规划作为顶层设计指引。

（2）需求分级：对用户需求只是收集汇总、缺乏分级分类标准和依据。

（3）预算调研颗粒度：立项依据说明说服力不强、预算金額构成缺乏明细构成，从财务部门审核预算角度看立项依据不充分。

表1 医院信息预算编制发展的三个阶段

这个阶段，其实也是医院整体预算文化建立初期的阶段，信息部门尚未能理解预算的内涵和意义，而且还可能对预算申报阶段要求调研颗粒度的细致产生一定的抵触情绪。故年度信息预算讨论会议的场景，往往就是财务部门及其他部门对信息部门提出来年信息预算项目的质疑，导致信息预算常被大幅度削减。

案例分享：早年PACS系统建设还是医院信息化建设的新兴项目，当医院投入资金建设PACS系统后会发现随着业务量的增长、PACS系统所需的配套硬件资源（特别是存储设备）也会随之增长。

当信息部门每年提出PACS系统项目配套硬件扩容申请时，医院财务部门、包括其他参与预算讨论的部门并不太能理解这类项目是客观所需、而且会产生为何需要每年投入的疑问。而这个时候信息部门也缺乏对项目进行分类分级的说明和沟通，就容易导致此类保障基础设施的项目无法通过预算立项。

第二阶段：信息年度预算编制借力信息建设规划顶层设计、对用户信息需求预算进行“分类分级”。此阶段的特点是：

（1）顶层设计：有信息建设规划、成为了信息年度预算编制的一个框架指引;但信息建设规划尚未与医院总体发展战略形成配套关系、或者说医院总体发展战略中并未有明晰的需要信息化建设支撑的要求。

（2）需求分级：根据信息化建设所处周期及规划，按照“轻重缓急”对用户信息需求进行分类分级。

（3）预算调研颗粒度：基于需求分级后、立项依据说服力增强，预算金额构成有明细组成（如：硬件具体数量和单价、软件询价报价等）。

这个阶段，医院整体预算文化已基本建立，信息部门初步理解并习惯了预算管理的要求，故信息部门在编制年度信息预算时会逐步细化对信息预算项目的立项依据和金额构成。但是，这个阶段始终还是会因信息建设话尚未与医院总体发展战略形成很好的匹配关系，而导致一些信息部门评估认为重要、迫切的信息项目因年度预算所限而无法实现。

案例分享：HRP项目，也即医院资源规划是医院引入ERP（企业资源计划）的成功管理思想和技术，融合现代化管理理念和流程，整合医院已有信息资源，创建一套支持医院整体运行管理的统一高效、互联互通、信息共享的系统化医院资源管理平台。HRP是医院管理者善用一切资源和手段不断推进医院管理创新的工具，是医院实现“人财物”、“医教研”、“护药技”管理科学化、规范化、精细化、可持续发展和战略转型的支撑环境，是医院树立整体观、服务观、效益观、社会观及推动医院谋求发展、体制创新、技术创新、管理创新的推动力。

HRP项目表面上是一个信息建设项目、但信息工具其实只是这个项目实施的一个载体，实际上这个项目实施过程中是对医院整体流程的优化和整合过程，故需要从医院总体发展战略高度同一思想认识后方可推行。

曾有医院信息部门两年提出申请立项HRP项目，但是一方面连续两年均受预算投入规模所限、导致无法成功立项;另一方面就是用户需求的无法满足，物资管理部门、财务部门、人事部门均认为自身所使用的信息系统无法满足日常工作需求、效率不高，这里面的实质是尚未从顶层设计角度对总体业务流程进行梳理导致。

这个案例就恰恰说明，在医院总体发展战略中尚未形成对此部分工作有明确的信息建设支撑要求，导致了即使信息部门的信息建设规划中有此部分内容也难以得到实现和落地。

第三阶段：信息年度预算编制是以医院总体发展战略为纲、以信息建设规划和信息建设周期为本，与信息需求的用户部门共同探讨预算的“分类分级”。此阶段的特点是：

（1）顶层设计：医院总体发展战略中有明晰的需要信息化建设支撑的要求，信息建设规划是根据医院总体发展战略进行编制的。

（2）需求分级：根据信息化建设所处周期及规划，先划分“信息项目类型”、再按“轻重缓急”对用户信息需求进行分类分级。

（3）预算调研颗粒度：基于需求分级后、立项依据说服力增强，预算金额构成有明细组成（如：硬件具体数量和单价、软件询价报价等），且信息部门会与信息需求用户部门进行充分的沟通和调研、达成共识。

这个阶段，医院整体预算文化已经成为一种组织行为和习惯，信息部门在编制年度信息预算时会基于对与信息需求用户部门的沟通以及前期市场调研、形成信息预算项目的立项依据、预算金额具体明细构成，并在论证过程中让信息需求用户部门充分知情并达成共识。

三、医院信息预算编制的基本要点

归纳信息预算编制有四个要点：主线清晰、分类分级、充分调研、阐述易懂。

（一）主线清晰

主线，是指信息预算编制需围绕医院信息建设规划来展开，主线是否清晰，直接决定了信息预算编制的框架是否科学合理。如医院信息建设规划缺乏的话，结果只能是信息用户需求的堆砌和数字的简单汇总，谈不上信息预算的编制。同时，除了信息建设规划之外，信息预算编制的总体规模还需与医院发展规模相匹配。伴随医改步入深水期，新一轮医改方案将“建立实用共享的医药卫生信息系统列为“八大支柱”之一，而且是唯一的技术支撑。“唯一”二字可谓意味深远。我国信息化建设以“高效统一、系统整合、互联互通、信息共享”为最终目标，国家、地区都投入了更多的人力、物力和财力支持。然而在信息化建设三十年中，我国各地区医院信息化水平发展不均，程度不统一。故信息预算编制如能以信息建设规划为主线，并与医院发展规模配套（如从医院战略层面确定年度信息预算投入占医院收入比例），这样就有助于信息预算编制的总体规模管控。

（二）分级分类

信息预算内容主要包括硬件、软件以及运维服务三大类，信息预算的如何在信息预算编制过程中让财务部门和医院管理层理解并接纳，是需要经过不断的沟通和实践探索的。经过近年的探索和实践，总结信息预算编制分类分级的方式，首先从分类上信息预算编制可按三大类分类汇总，即：

第一，基础设施及网络安全类：主要内容包括服务器、存储、网络设备、安全设备等更新换代，此类是信息建设的基石和信息系统稳定运行的基本保障。从优先级上来看，此类信息预算项目均划分至Ⅰ级。

第二，互联互通类：主要内容是信息软件项目，从互联互通成熟测评的角度切入，以此作为此类信息预算编制的分级标准。即在此类信息预算中可以进一步细化排序Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级。信息预算编制时分类分级后，有助于在年度信息预算规模控制时，优先保障优先级高的信息预算项目投入。

第三，系统运行维护类：主要内容是硬件设施和信息软件的运行维护费用投入。因此类信息预算也是维系信息系统运行的基本保障，故也划分至I级项目。

（1）充分调研。信息预算编制的特点和难点是时间紧、任务重，但是也不能因此放松对信息预算编制的充分调研工作。因为信息预算调研的充分性，直接决定了信息预算编制的合理性、科学性以及准确性。

（2）阐述到位。阐述易懂，也就是用“通俗易懂”的话语表达“专业语言”。这个要点主要体现在信息预算编制中的“立项依据”部分。众所周知，信息预算编制的两大部分内容，一是立项依据，二是预算金额构成。而立项依据的阐述，直接决定了信息预算是否能通過立项。信息是一门专业，如何在信息预算立项依据的阐述过程中，既专业又通俗地表达出信息预算项目的迫切性，是十分考验信息预算编制人员的智商和情商的。信息人编制财务预算时，若只已概括性描述，这样在后续信息预算讨论时往往不容易被财务部门和其他部门所理解。

四、结论和建议

（一）从实际问题出发是进行研究的开始

随着医改的进一步深入，医院预算管理将进一步强化。信息类预算管理和编制不仅仅是数字的堆砌和汇总，实际上是医院信息化建设的基础和前提。从医院信息类预算管理现实存在问题出发，形成对信息类预算编制的基本要点和分类方法，为优化医院信息类预算管理提供了思路。

（二）合理构建信息预算编制框架有助于医院信息预算管理

合理构建信息预算编制框架，明晰各项信息预算的内涵和性质，有助于科学有效地管理，提升医院信息项目的管理效率，同时推进信息建设的可持续性发展。

参考文献

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