世界银行贷款山西林业项目创新初探

丁振海

（山西省国际金融林业项目管理办公室，山西 太原 030012）

纵观山西省林业建设20多年来与世界银行的合作，始终是创新促进发展、发展带动创新的过程。通过积极引进项目的新技术、新观念、新做法、新制度不断的消化吸收，完善总结，示范推广，培养造就了一批项目管理和技术人才，这将是山西林业改革创新强有力的实践者、推动者、传播者。分析总结全省世界银行贷款林业项目（以下简称世行贷款）的经验，创新主要分为机制创新、技术创新与管理创新，现介绍如下。

1 项目机制创新

1.1 县级政府统贷统还

山西省从1995年开始实施世行贷款林业二期项目初期，就设计建立了省级还贷准备金，在项目结束后，不仅完成了贷款任务，而且为省级林业主管部门筹集了几千万元资金，实现了互利双赢。从世行贷款林业三期项目开始，全省开始实行“谁借用、谁归还”的政策，将世行林业贷款落实到各个项目县级政府，明确了承贷主体责任，同时，省、市、县三级政府无偿提供75%配套资金。当地政府本着“借得来、用得好、还得了”的原则，认真落实各项合作规划，注重抓好贷款项目的质量和效益，极大地提高了当地政府使用贷款的积极性。县级政府统贷统还世行贷款的模式，也是山西省在全国世行贷款林业项目省的首创。县级政府统贷统还的模式，从根本上解决了项目受益群体的后顾之忧，为严格按照设计的目标和标准实施项目提供了条件，通过签订一系列合同，以法律的形式固定下来，减轻了政府向林农户落贷的压力，稳定了林农户的心理，调动了参与项目受益群体建设长周期的生态林积极性，也充分体现了政府对购买生态效益供全民享受的政策。县级政府统贷统还模式，得到了广大项目区受益群体的普遍认可，确保了项目目标的全面实现。

1.2 开展森林保险工作

在2008年南方发生大规模冰雪灾害后，引起有关政府部门的高度重视，中央财政减免了世行贷款林业项目省的部分债务和息费，山西也是被减免的省份之一。世界银行由此开始关注中国政府对商业保险涉猎森林的领域。2013年，财政部将山西省纳入森林保险保费补贴试点省份，根据山西省财政厅、林业厅、中国保监委山西监管局印发的《山西省森林保险保费补贴试点实施方案的通知》和有关市县关于开展森林保险工作的要求，山西省执行的世行贷款林业项目的大部分县，都积极开展了森林保险工作，规范了森林保险签单统保，完善了保险理赔机制，同时项目实施单位的地方政府采取了补贴政策。各级政府在不同林木时期，采取了一系列提高森林防灾减灾抗灾能力的政策和措施，规定：经济林按不同的生长期确定不同的赔偿比率，核桃林担保理赔每公顷2.25万元，政府财政补贴60%，参保者承担40%；生态林担保理赔每公顷9 000元，每公顷保费27元，政府财政全额补贴。同时，加快建立风险保障体系，提高了林农爱林护林的积极性，进一步保证了项目林地安全，解决了林农的后顾之忧。

1.3 项目造林实行招（投）标管理制

从1999年实施世行贷款林业三期项目开始，全部造林任务进行公开招投标。按照世行贷款林业项目可研报告进行营造林用地核实，依据造林模型、造林模式完成造林设计。选择有3级以上造林资质的中标造林专业队与林农户签订造林委托书，县林业行政主管部门与造林专业队签订造林合同，避免了中间环节的纠纷。造林专业队负责从整地、苗木调运、栽植与管护的全过程承包，造林资金直接拨付到专业队，林木所有权与受益权归农户。专业工队在造林规格、质量、关键技术上发挥了优势，保证了造林成活率、合格率、保存率和工程进度，有效杜绝了劳动和安全纠纷。

2 项目技术创新

2.1 多功能混交造林

根据世行贷款林业项目环境保护规程，从实施三期造林项目开始，到以后的不同时期的项目执行过程中，在项目区域对营造多功能人工林的，依照不同造林树种、造林模型、报账类型，结合当地的实地条件，确定合理混交比例和混交方式，主要以“乔乔混交”、“乔灌混交”和“乔与原生植被（灌木）混交”3种模式进行推广应用，取得了良好效果。

2.2 小流域综合治理

根据山西省项目区分布以黄土高原丘陵沟壑区、太行山石质山区、退耕梯田和坡耕地实施区3种类型为主的实际现状，在梁峁顶、丘陵坡面、侵蚀沟、梯田、坡地农田等地形，以小流域（沟壑）为单元，对沟、坡、峁、垣进行生物和工程措施相结合的综合治理，并围绕其制定一系列的技术路线和措施。在塬、峁类营造乔灌结合的生态林，缓坡营造灌木林与生态经济林，沟底营造生态经济林。以科学整地、蓄水、保土为主，同时在有条件的地块边缘修建拦水埂，控制水土流失。利用破碎的小区域，在后期补植补造中，用乡土树种，进行乔灌、针阔多树种“镶嵌式”种植，将小单元尽量集中“连片”覆盖，最终形成“经济林座底、乔木林缠腰、灌木林带帽”的综合治理水土保持林体系、小流域综合治理理念与模式，在世行贷款林业五期项目执行中，得到了全面贯彻落实。

2.3 搭建多样化技术推广平台

世行贷款林业项目非常注重技术推广与应用。为了最大限度地将科技成果转化为生产力，构建了省、市、县三级技术培训体系，通过培训将项目先进而实用的新成果、新技术、新品种，转化为林农科学栽培、经营管理的知识技能；结合移动通信、互联网和手机等信息平台，搭建远程技术服务、森林网络医院等信息技术平台，及时解答和解决林农提出的问题和遇到的难题。通过编制技术手册，将实践中创造的一系列实用特色技术传授给林农，如“水袋滴渗+全穴地膜覆盖+容器苗+保水剂+植物蒸腾抑制剂”等抗旱组装配套技术；以山杏为主的经济生态林的栽植，采用裸根苗截杆与播种结合的造林技术。栽前修根处理、生根粉蘸根，栽植时苗木根部埋土踏实，并在栽植穴中点播2粒～3粒种子，虚土全覆盖截杆部位；以核桃为主的经济林栽植，创新出“挖一个标准坑、施1担有机肥、用1株优质苗、浇1桶生根水、铺1块保护膜、打1个保护盘”的6个1实用技术。

3 项目管理创新

3.1 参与式磋商社区评估

从1999年的世行贷款林业三期项目开始，首次引入参与式磋商社区评估工作方法，并一直贯彻到以后执行的世行贷款林业项目中。参与式磋商不仅是一个过程、手段、工具，还是一种理念，是强调对贫困人群、妇女等弱势群体的赋权，是项目组织者与林农的平等磋商，最大限度地体现了项目受益人的栽植意愿。通过社区宣传、自愿申请，实现对妇女和家庭贫困户同等对待，公平公正参与项目。经过相关权益人磋商，对项目建设用地选择、造林模型、树种搭配进行确定，实现林农自主决策。最终通过公示并签订合同，使项目公开化、透明化、制度化。参与式磋商社区评估的贯彻和执行，确保了项目实施产生预期的良好社会效益，避免或消除了项目实施可能带来的社会风险或负面影响，保障了相关权益人的收益。

3.2 提款报账与检查验收

提款报账与检查验收，是山西省利用世行贷款发展林业项目最早的管理工作方法之一。山西省从1995年的世行贷款林业二期项目开始使用，贯穿于全省20多年的项目实施管理中，收到了非常显著的效果。以市县级配套资金到位为“标”，以省级检查验收结果通知单为“准”，促进了市县配套资金到位率，从根本上保证了项目建设资金的全额到位，保证了项目实施的现金流充足，稳定了项目建设质量水平。项目提款报账制和造林检查验收办法二者的有机结合、相互促进，成为全省世行贷款林业项目管理创新的亮点，在全国世行贷款林业项目省示范推广。

3.3 监测绩效与后评价

世行项目与国内项目在管理上的重要区别，是在项目设计中建立了一系列项目监测绩效与后评价体系，用世界银行资金给予这项工作充分保证，确保数据的可靠性。同步开展项目监测绩效与后评价工作，充分体现了世行贷款林业项目的前瞻性特点。通过对正在执行和已经完成项目的目标、实施过程、效益、作用和影响，进行系统客观的分析，确认项目预期目标是否达到，设计规划是否合理，主要指标是否实现，找出成败的原因，总结经验教训，及时反馈信息，提出改进意见，从而使项目效益最终实现。这是世界银行在项目执行中的独特管理内容和理念。

1）根据世行项目有关规定，在中国林科院的技术指导下，通过公开招标，完成了项目区“水土流失、盖度和生物多样性以及农户增收”等方面的监测工作。在项目县建立径流场15个，固定监测点30个。编制完成了符合世界银行和原国家林业局要求的《植被盖度与生物多样性监测报告》、《土壤侵蚀和地表径流监测报告》和《社会经济成果监测结果分析与评价报告》，为全国和山西世行贷款林业项目数据收集、分析整理等工作奠定了基础。

2）山西省率先在全国世行贷款林业项目省开展了项目绩效评价工作。分别在2013年、2014年由省财政专项出资，委托省财政厅评估中心和中国林科院信息所，对全省五期项目进行绩效评价。设计出11个一级指标、20个二级指标、35个三级指标、40个四级指标，通过从项目相关性、效率性、效果性、可持续性4个方面评价，评级结果为“实施顺利”。

3）充分发挥了项目森林经营方案典型和示范作用，在兼顾受益人需求和森林生长规律的前提下，从2012年开始，以村为单位编制经营方案。确定了核桃经济林类型、刺槐水土保持林类型、侧柏用材林类型、油松刺槐水土保持林类型。通过分类经营，按照树种多样化、品种乡土化标准，调整树种，改善林分结构，为提升森林质量奠定基础，经营方案在项目区域进行总结和推广。