农地“三权分置”视域下农村集体经济组织法人制度的完善

刘宇晗

在全面深化改革时期，集体所有权的主体制度改革问题始终是理论界和决策层关注的焦点。以集体土地所有权为例，其作为其他所有土地产权的基础，各类土地产权的明晰，都要以所有权的明晰为基础。在既往的土地改革过程中，由于集体土地所有权制度的复杂性和敏感性，而往往将其搁置。但是随着我国农村土地问题改革的不断深入，不难发现，土地产权制度的改革无论如何也绕不开土地所有权的问题。土地产权制度能否进行深入、彻底的改革，与集体土地所有权制度的安排密不可分，集体土地所有权制度应当成为农村土地制度改革要迈过的第一道坎。

一、问题的缘起

(一)农地“三权分置”改革要求落实集体所有权

党的十八届三中全会以来，农地“三权分置”改革成为我国农村土地法律制度改革中最为瞩目的内容。党和国家出台了一系列政策、文件以部署与“三权分置”有关的问题，其中对集体所有权的归属主体如何落实尤为重视。如2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《三权分置意见》)中明确指出，农村土地集体所有“不能虚置”，应“认真研究农村集体经济组织”等法律问题。[注]其他还可参见2016年11月中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，2016年12月中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，2018年1月中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》中的有关规定。

按照相关中央文件的要求，要坚持农村土地集体所有权的根本地位，不得将其虚置。那么，在农地“三权分置”的视域下，应当如何落实集体所有权成为了理论和实践中的一个重大问题。坚持农村土地集体所有制是当前农村土地制度改革中不可动摇的原则，因此，我们应当力图在现有的集体所有制框架下有所作为。不能够绕开集体土地所有权的问题，也不能够将其虚置，应当在坚持集体所有的基础上积极改造现有的主体制度。在法律上对集体土地所有权的主体予以明晰，并对其配套制度进一步地完善。如此一来，才能在强化农村集体土地上设定的各种土地产权效力的同时，尽量避免集体土地所有权人对土地用益物权人的不当干预，以充分发挥土地用益物权人的积极性，以便将市场机制引入土地资源配置中，实现改革目标。

(二)《民法总则》中关于“特别法人”的规定

我国2017年10月1日起施行的《民法总则》中规定了与营利法人、非营利法人类型并列的特别法人制度，并将农村集体经济组织纳入特别法人之列。[注]《民法总则》第96条:本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人,为特别法人。这一举措填补了农村集体经济组织在主体定位上的“真空”状态，也为农民集体所有权实现构建了更为清晰的法律基础。在法律上赋予“农村集体经济组织”为集体所有权主体的民事主体地位，有利于明晰集体权利主体的内涵和外延。[注]温世扬、梅维佳：《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》，《法学》2018年第9期。但是，《民法总则》中并没有规定更为具体的制度设计，只在第99条规定了农村集体经济组织依法取得法人资格[注]《民法总则》第99条：农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。，而依什么法、如何依法则没有进一步规定[注]耿卓：《承包地“三权分置”政策入法的路径与方案——以〈农村土地承包法〉的修改为中心》，《当代法学》2018年第6期。。在现实的适用中，也仍然存在很多问题，对于其法人组织的形式、内部构造和治理模式、成员资格确认方式、成员股权的取得与变更等问题的规定还尚付阙如，这无疑会影响农地“三权分置”改革的有效推进。对于这些问题，我们还需要在有关法律[注]例如正在编纂的《民法典物权编》，正在修订的《土地管理法》等。中进一步予以明确。

(三)实践中“农村集体经济组织”改革情况分析

据有关资料查知，目前，全国已有超过13万个农村集体经济组织完成了改革，已经确认的集体成员有2亿多人，共量化资产6664.7亿元，向农民股金分红累计达3251亿元。[注]高云才：《十三万个农村集体经济组织完成改革》，《人民日报》2018年11月19日，第3版。笔者在浙江义乌调研期间，曾有农民说：“改革的红利让我们在睡梦中也能笑醒。”这都体现了农民群众在改革中得到的实实在在的获得感、幸福感。

由此可知，在我国农村实践中，“农民集体”与“农村土地集体所有权”在立法上和现实上都有了重大的差异。因此，不论是推行农地“三权分置”制度还是其他农地产权相关的政策，这一点都应该引起足够的注意。虽然在理论上对农村集体经济组织究竟是集体所有权的主体还是集体所有权的行使主体还存在争议，但是基于现实的需要，笔者认为应当暂时搁置这方面的争议，在《民法总则》已经作出明确规定的前提下，应继续探讨在法律上如何形成一套行之有效的制度，使得明晰集体所有权主体的改革实践经验在法律文本上能够得到具体的落实。

二、“农村集体经济组织法人”法人形式的选择

《民法总则》将“农村集体经济组织”规定为特别法人之后，首先要解决的问题就是其属于哪一种法人形式。对此，大部分学者主张应当对“农村集体经济组织”按照股份制企业法人[注]何嘉：《农村集体经济组织法律重构》，北京：中国法制出版社，2017年，第126页。的模式进行改造，具体包括股份公司、股份合作社等不同形式。[注]高飞：《论集体土地所有权主体之民法构造》，《法商研究》2009年第2期。

将“农村集体经济组织”法人化，最大的难点在于选择何种组织形式可以同时兼顾理论上的严密性以及制度安排的有效性。易言之，其制度形式的选择既要在理论上符合相应的法理逻辑理念，又能在解决实际现实问题上发挥作用。鉴于这两点要求以及我国长期的现实实践，笔者认为我国的农村集体经济组织法人应当选择股份合作社的形式，这是因为无论是单一的合作制还是股份制都无法满足完善我国农村集体所有制的需要。

(一)单一合作制的不足

于单一的合作制而言，我国的农村集体经济组织最初系由新中国成立后的合作化运动而来，农户将自己的生产资料(土地、大型农具、牲畜等)交出形成集体，从而组建成以生产队为单位的集体经济组织。这种合作组织的初衷是作为弱者之间的联合[注]任大鹏：《法人分类应当体现农民合作社法人的特殊性》，《中国农民合作社》2016年第10期。，有效地限制贫富两极分化，促进农民共同富裕，其实行的“按劳分配”的分配模式亦符合我国社会主义国家的性质。其主要优点有两点：一方面它是由农民成员在自愿的基础上组合而成的，以其成员为主要服务对象；另一方面，合作社实行民主化机制，可以保证全体成员对合作社平等的管理与监督权利。

但是单纯的合作制有一个致命的缺陷，即无法体现农村集体经济组织作为集体产权的权利主体的合理性。在合作制的集体经济组织中，集体所有权仅仅体现在集体层面，未能和作为集体成员的农民之间建立财产上的联系，这样一来实际上集体化失去了其成立的合理基础。集体产权的权利主体对其成员如果只是实行按劳分配而没有按照生产要素分配[注]陈伯庚：《创建中国特色农村集体经济组织构想》，《上海农村经济》2016年第4期。，那么其也仅仅只是普通的合作组织。因此，在合作制的农村集体经济组织中引入股份制，可以有效地解决当前农村产权集体所有制中集体与其成员之间二元割裂的问题，使得农民可以通过农村集体经济组织与农村集体财产之间产生联系。

(二)单一股份制的不足

股份制是最为成功且最为普遍采用的现代企业组织形式，其优点在于通过特有的制度设计，使企业的经营趋于利益最大化，且能使企业组织与企业组织成员之间具有明确的权利义务关系。企业组织成员之间基于其所有的股份享有平等的法律地位，基本原则是“一股一权”。股份制的主要优点在于其可以使得农民和集体财产之间的权利义务关系更加明晰，且能够有效地做到农民成员与集体经济组织之间利益的统一。

但是单纯的股份制也有无法解决的问题：一方面，由于我国幅员辽阔，各地农村之间的经济情况差异巨大，按照股份制企业的方式重构农村集体经济组织法人并不能适用于每一个农村；另一方面，股份制无法解决农村集体经济组织成员之间股份流动后的身份问题。如果单纯地采用股份制的形式，在因为种种原因发生股份流动的时候，必然会出现一些集体成员失去股份，另一些集体成员获得股份的情形(这也与农地“三权分置”制度的理念不合)。长此以往，农村集体经济组织可能会渐渐沦为少数成员的组织，且会出现集体成员虽然还生活在原来的集体经济组织之中，却与集体财产之间失去了联系的情况，这显然与我国集体所有制的规定不符。因此，农村集体经济组织法人也不能采用单一的股份制形式，需要合作制来对其作出限制。

(三)我国农村集体经济组织法人应采取股份合作社形式

我国的农村集体经济组织法人应当采取股份合作社的形式，股份合作制是我国改革开放之后农村经济发展过程中探索出的一种新型企业组织形式，在制度设计上兼具股份制和合作制的特点，具有较大的灵活性和可变性。

尽管股份合作制的产生距今已有30多年的历史，但是其并不是应当废弃的陈旧制度，在新的法律与政策的规定下，仍有许多可以创新之处。公元前18世纪的《汉谟拉比法典》即有了合伙制度的规定，公司制度也已经存在了100余年。但是时至今日，无论是何种法系的国家，都还在适用合伙制和公司制，且不断地在法理上对这些企业组织形式进行变革，以与不断发展的社会经济相适应。我国的理论界和实务界对股份合作制的探索也从未停止，尽管在全国范围内还没有一部统一的与股份合作制企业相关的法律出台[注]此处所指法律是由全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律，农业部曾于1997年颁布《农民股份合作企业暂行规定》，其属于部门规章，不在此限。，但是股份合作制作为当前农村集体经济组织法人最佳的形式选择，在我国广大的农村地区仍然具有很强的适应性。

因此，在《民法总则》将农村集体经济组织明确规定为特别法人的前提下，通过其他相关法律将其法人形式明确为股份合作制，并对其在组织结构、成员资格的确认、股权取得与变动、登记管理等方面继续进行法律上的创新与变革，是能够使“农村集体经济组织法人”成为产权明晰的民事主体的合理途径。

三、“农村集体经济组织法人”成员资格的确认标准

要真正使得农村集体经济组织法人成为一个以股份合作制为基础，且符合现代市场经济要求的产权明晰的所有权主体，还必须明确其成员资格的确认标准。成员资格的确认标准及方式是农民在集体经济组织中的成员权享有的前置性、基础性制度。缺乏明确、科学的成员资格认定和退出机制将带来集体组织内部成员身份的混乱，导致集体利益分配的不公与矛盾。农村集体经济组织法人的成员资格并非基于农民的出资而来，而是基于农民的身份获得。某一农民具有某一“农村集体经济组织法人”的成员资格，便能够基于该成员资格享有相应的成员权利。以宅基地“三权分置”改革中的资格权为例，农民基于成员资格获得“资格权”，从而有权获得宅基地分配的权利。集体成员是农村集体经济组织法人的基本构成要素，是其组织机构产生与运行的基础，也是集体经济组织各种权利和义务的最终承受者。因此，农村集体经济组织法人股份合作制形式的选择，要求我们对农村集体经济组织法人成员资格的确认标准予以明晰。

我国对集体成员资格的取得并没有在法律层面进行统一的规定，这为农村集体所有权的行使带来了障碍，不利于农村社会的稳定与乡村振兴战略的开展。我们要以当下农村的现实为基础，从法律理性思维的角度进行科学的规范思考，力图对两者进行协调，构建合理的成员资格确认标准。

(一)成员资格标准确认的法律效果

成员资格标准的确认主要发生成员资格取得的法律效果。成员资格的取得是集体经济组织新增成员的方式。与一般法人的成员身份不同，取得农村集体经济组织成员的身份，不仅仅是确立一种农民的职业身份，该成员身份除获得集体内的生存保障资格之外，还可因集体土地使用权的转让、城市化进程中的农地征收等，为集体成员带来巨大的经济利益。而特定范围内集体土地的有限性使得既有成员对新成员的加入怀有排斥心理，如何确认成员资格成为一个不可避免的问题。

(二)地方法规、规章关于成员资格确认标准的规定

我国还没有在法律层面上统一规定农村集体经济组织成员资格的取得和丧失标准。2005年7月，最高人民法院有关发言人曾表示农村集体经济组织成员资格问题是《立法法》[注]《立法法》第8条规定：下列事项只能制定法律……(八)民事基本制度……。规定的民事基本制度，属于法律保留事项，应由全国人大制定的法律进行规定，但是至今全国人大对此问题尚未有所回应。基于实践中解决此类问题的迫切性，各地地方政府都通过地方法规、规章对其行政区划内的成员资格问题予以调整。在各地农村的实践中，农村集体经济组织也依循自身发展的经验与地方习惯，大体按照“户籍”标准对成员资格予以调整。因此，对于成员资格的确认标准，各地存在着诸多不同，若要在法律层面构建统一的成员资格确认标准，需要对各地地方法规进行比较研究，提取公因式。

笔者综合比较各地地方法规对成员资格问题的规定，有少部分地区是直接以农村集体经济组织为规范对象，并具体规定其成员资格标准，如浙江省[注]参见《浙江省农村经济合作社组织条例》，1993年1月1日实施，2007年9月28日修订。、湖北省[注]参见《湖北省农村集体经济组织管理办法》，1997年1月17日实施。、广东省[注]参见《广东省农村集体经济组织管理规定》，2006年10月1日实施，2013年5月31日修订。。其中，浙江省是由地方人大制定的地方法规，湖北省、广东省则是由地方人民政府制定的地方规章。在成员资格的确定标准上，湖北省采用了单一的“户籍+年龄”的标准。浙江省在以“户籍原则”为主要原则的基础上，具体规定了集体经济组织成员资格确认的三种方式：第一种即单纯户籍认定的方式；第二种为保留成员资格的方式，即规定某些特殊身份的成员可以保留集体经济组织成员资格，在现有身份消除后可以恢复集体经济组织成员身份；第三种则是成员大会表决的方式，对上述两种情形以外的人员适用。广东省的规定大致和浙江省相同，只是在保留成员身份和表决程序上略有不同。

其他大部分地区是在农村土地承包经营权为规范对象的法规中，将成员资格作为基础进行规定，典型如安徽[注]参见《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，2005年10月1日实施。、新疆[注]参见《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，1989年6月24日实施，1996、1997、1999年三次修改。、内蒙古[注]参见《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》，2009年10月1日实施。、辽宁[注]参见《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，2005年4月1日实施。等省份和自治区的相关规定。这些规定中关于成员资格的确认标准大致有四种类型：第一，“户籍原则”的标准，即以户籍的变动作为成员资格得丧变更的唯一标准，如安徽省；第二，“户籍+常住地”标准，其规定除需具备户籍外，还需要以本村为常住地，如新疆自治区；第三，“户籍+特定身份”标准，这种标准要求除了具备本集体经济组织的户籍外，还需要具备本村特定的身份，如内蒙古自治区；第四，在上述标准外增加村民大会自治标准，即赋予了集体成员自治权，如辽宁省。

综上，地方性法规、规章均以“户籍原则”为基础，部分地区将常住地、特定身份、成员自治等作为考量因素。总体来看，户籍是确定成员资格取得标准的基本原则，没有一地不要求户籍而仅以其他要素作为成员资格判断的标准。

(三)农村实践中成员资格的确认标准

农村地区在发展过程中会形成自身的行为逻辑和地方习惯，这些乡村民俗与政府、法规的理念未必相一致。对农村实践经验的观察，亦有助于集体成员资格标准法律制度的完善。通过调查可知，在农村的实践中，“户籍原则”仍然是判断集体成员资格的最主要标准。但是有两种身份的人员在现实中极易发生纠纷，一种是虽然没有户籍但是已经实际在集体经济组织中生活已久的人员；另一种是虽然还保留户籍但是并不在该集体经济组织中实际生活的人员。这两种情况下，单纯采用“户籍原则”显然会发生不公平的现象。因此，实践中发生的主要问题是，在用单一的“户籍原则”进行判断会不公平时，如何用其他标准以及用何种标准进行校正。

(四)成员资格确认制度在当下的立法选择

通过对上述地方立法和农村实践的分析，笔者认为农村集体经济组织法人中，在各个特定的农村集体区域内，由于可供给的土地资源等集体利益总数有限，新成员的增加往往代表着原有成员的利益份额的减少，所以既有成员往往排斥新成员的加入。但是就土地的保障职能而言，农村土地等集体资产不应成为某一部分人独享的权利，而应当通过合理的成员资格确认制度为农村居民提供更有利的生产、生活保障平台。因此，对于成员资格的确认标准，应当兼顾国家政策要求与村庄自身需求，采用国家立法与集体自治相结合的方式。

参考我国《民法总则》的制定方式，通过提取公因式的办法，以法律统一规定成员资格制度中具有共性的部分。现阶段我国认定农村集体经济组织成员资格仍应以“户籍原则”为一般原则，即集体成员必须具有本集体经济组织所在地的农业户籍。在成员资格的判断上以户籍所在地而非经常居住地为标准，是因为户籍为法律上登记的事项，具有确定性，且能以公示方式表示。尽管以“户籍原则”作为确定集体经济组织成员资格的基本原则存在一定的问题，但在现阶段，该原则是符合我国国情的最佳选择。

在通过法律明确规定成员资格的确认以“户籍原则”为基本原则的同时，还要注意到，在我国农村地区的实践中，很多地方选择了以村民大会自治的方式作为成员资格确认的补充途径。从集体经济组织的经济职能而言，该职能的有效实现也与其自治能力密切相关，经济职能的强化能够促使其市场参与程度的提高，这也是我国农地“三权分置”制度的要求之一。因此，在建立成员资格的确认制度时，应当充分尊重集体自身的意愿，引导其通过规范、合理的运作程序，真实、准确地反映成员的整体意愿。特定地区成员的意愿虽然受到该地风俗习惯或者成员自身利益偏好等诸多因素的影响，但是多数意愿仍符合传统的公序良俗的要求，我们可以通过法律规范去其糟粕、取其精华，以合理的程序引导集体成员行使自治权。

具体而言，在“户籍原则”之外，是否需要特定的身份或条件才能获得成员资格等，可以在法律允许的范围内由集体经济组织的章程自行规定。明确的组织章程规范能够使成员资格标准在集体内部明晰化，可为所有集体成员及外部人员获悉。程序公正应当是规范集体自治的重要方式，应当通过章程创立标准的程序，严格按照组织章程中对集体组织重大事项的表决程序进行。

四、“农村集体经济组织法人”中成员股份的取得与变更

农村集体经济组织法人成员资格的确认标准的确定，可以为集体产权的明晰奠定基础。但是由于农村集体经济组织法人实际上是由单个的成员组成的集合体，要做到真正的产权明晰，还需要明确界定集体成员之间的产权份额，尤其是明确农民集体成员变更时其相应的集体资产权益如何处理。

(一)成员股份的取得

在农村集体经济组织法人中，集体股权的设置应当以成员股份为主，对集体资产净额的总值进行折股量化后形成成员股，然后由符合条件的集体经济组织成员享有。进行折股量化后，应当以户为单位落实到本集体成员名下，并且发放股权证书，对成员名单进行登记造册，作为随后集体成员参加集体收益分配的基本依据，便于查询和管理。

在成员股份之外，农村集体经济组织法人中还可以设置集体股，是否设置则由本集体经济组织的成员按照章程规定程序进行民主表决后决定。集体股是由集体成员共同享有的股份，集体股在全体股权中的总比例由村集体经济组织成员大会表决决定，组织章程中应当规定集体股不得超过一定的限额。集体股获得的分红主要用于集体组织经济职能的实现、集体保障事业的开展以及弥补集体资产以前年度的亏损等方面。

(二)成员股份的变更

我国集体产权不清的一个非常重要的原因，就是在既往的实践中集体成员间的产权份额界定不清。由于集体的成员永远处于不可预知的变动中，新出生人口自动取得集体成员的资格，因其他原因新加入人口(如嫁入妇女)也有可能取得本集体成员的资格。基于实践中多数农村集体经济组织运行中采取的“平均主义”规则，这些新增加的成员都有权获得集体资产折股后的股权份额。这样一来，集体资产会一直处于需要调整分配的状态之中，这就使得集体成员对集体资产享有的份额永远处于不稳定的状态。因此，对成员资格变动与农村集体经济组织法人的股权份额的关系进行法律规定至关重要，这也是农村集体经济组织法人主体制度改革的难点所在。

通过调查可知，成员资格固化或者相对固化的农村集体经济组织法人的组织形态，事实上已经成为全国普遍的现象[注]孙宪忠：《推进农地三权分置经营模式的立法研究》，《中国社会科学》2016年第7期。。如贵州省湄潭县于1987年即首创了“增人不增地、减人不减地”的制度安排[注]邵夏珍：《“增人不增地、减人不减地”与“长久不变”》，《光明日报》2015年12月16日，第13版。，成都瓦窑村土地承包经营权采用的“长久不变”试点政策[注]王乐君：《成都市农村土地制度改革试点情况介绍》，《理论参考》2013年第6期。。尽管有些政策只针对承包经营权，但是否固定集体内部人员与集体产权之间关系的问题并不仅仅发生在承包地领域，对于其他集体资产，尤其是集体经营性土地资产，问题同样存在。在土地资产价值越显现的地区，此类问题会愈发凸显，如广东南海地区的土地股份合作社从股份“固化到人”到“固化到户”的实践[注]方苑冰、南海：《农村土地股份“固化分红”背后》，《广东经济》2014年第1期。就充分说明了这点。

参照成功的实践经验，农村集体经济组织法人的股权可以实行静态化的管理，即将股权相对固化，不随成员的增减而发生变动。具体操作层面上，将集体成员股权统一编册，对农村集体经济组织成员持有的集体成员股份的取得、交易、抵押、继承等信息进行详细登记。成员股份可以在本集体经济组织内部进行有偿转让，但是对每个成员持股数额应当设置限制性规定。集体成员可以自愿提出退股申请，此时股份应由本集体经济组织按照一定的程序和价格赎回。成员股份可以继承，具体办法由本集体经济组织根据《继承法》等在组织章程中进行规定。在试点地区[注]参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，2015年2月27日实施。，可以探索研究制定集体资产股权担保贷款的办法。

总体而言，在推行农地“三权分置”制度改革模式的时候，更应该注意保护农民在集体之中的财产权益。因为法律规定的滞后性，一些地方的农民自己采取的确定集体成员财产权益的自治措施与现行政策、法规存在一定的冲突，且矛盾已经越来越多，由此引发的各类问题争议不断。因此，在我国广大农村地区引入农地“三权分置”的体制时，必须充分考虑这些实践中的问题，以期尽量避免与法律规定发生冲突。

五、“农村集体经济组织法人”的组织结构及登记管理

(一)农村集体经济组织法人的组织结构

我国社会主义的民主精神要求集体所有权的主体需要保障集体成员的决策权。在现行法律制度下，农民成员难以参与集体决策，更不必说对集体所有权的主体进行监督了。农村集体经济组织法人作为集体所有权的主体，在将其明确为股份合作制法人之后，作为农民集体意志表达的主体，应当为其完善法人的治理结构，“达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡，实现效率和公平的合理统一”[注]高飞：《论集体土地所有权主体之民法构造》，《法商研究》2009年第2期。。

1.农村集体经济组织法人的意思机关。农村集体经济组织法人的意思机关，即为其最高权力机关。集体经济组织应当在其组织章程中规定，以全体成员组建的成员大会作为其意思机关。在表决权的行使上，股份制企业一般采用资本多数决的方式，按照股东的股权份额行使表决权；而合作制一般采取“人头数”，即一人一票，人头多数决。鉴于农村集体经济组织为股份合作社法人，兼具股份制和合作制的特点，在实践中应当具有一定的灵活性，可由集体经济组织自行决定采用何种形式表决。但是实践中农村集体经济组织主要是合作式经营模式，且村庄多具封闭性特点，笔者认为，应当以人头多数决为原则。法律中可以规定，农村集体经济组织法人的表决方式以人头多数决为原则，组织章程中另有规定的，从其规定。鉴于实践中有些村庄人口较多，采用全体成员表决的制度会使组织费用大大增加，且效率极其低下。从节约集体资源的角度考虑，可以采用成员代表大会制度，具体程序可由组织章程规定，此处不赘述。

2.农村集体经济组织法人的经营结构。在农村集体经济组织法人的经营结构上，应当参考股份制企业的经营结构，设置理事会和监事会。理事会和监事会成员以及理事长和监事长都由成员大会(意思机关)选举产生。理事会是农村集体经济组织法人的执行机关，理事长作为其法定代表人，该执行机关的成员人数应当为单数。监事会是农村集体经济组织法人的监督机关，代表集体成员对其行使监督权。监事会成员一般应当多于3人，同一位成员不得兼任理事和监事。需要注意的是，虽然农村社会也在飞速发展，但是仍有一些农村地区存在一定的社区封闭性，这种集体经济组织一般不需要设立监督机关，可以由村务公开制度为基础保障集体成员共同行使监督权。

(二)农村集体经济组织法人的登记管理

在《民法总则》将农村集体经济组织规定为特别法人后，为了在实践中明晰其集体所有权的主体地位，定分止争，有必要对各农村地区的集体经济组织进行确权登记管理。

在既往的集体土地所有权归属主体的确权登记中，不同省份进行登记的主体并不完全相同。大致分为三种情形：第一，以广东省为代表的直接登记农村集体经济组织为集体土地所有权的归属主体[注]《广东省农村集体经济组织管理规定》第13条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：(一)集体土地和其他集体资产的所有权……”。；第二，将“农民集体”登记为集体土地所有权的归属主体。该种方式以江西省乐安县为代表，其将集体土地所有权确权登记到了乡、村、组三级农民集体；第三，同一省份内对集体土地所有权的确权登记归属主体规定不一致。典型如浙江省规定农民集体经济组织享有包括集体土地所有权在内的集体资产所有权[注]《浙江省农村集体资产管理条例》(2016年5月1日实施)第2条规定：“……本条例所称农村集体资产，是指村集体经济组织成员集体所有的资产，包括资源性、经营性和非经营性资产”。，但是宁波市却规定“农民集体”才是集体土地所有权的主体[注]《宁波市农村集体资产管理暂行规定》第8条规定：“镇(乡)、村集体经济组织的资产分别属于该社区的劳动群众集体所有。”。

缺乏统一明确的法律、法规予以指导是造成上述乱象的主要原因[注]例如2010年“中央一号文件”规定集体土地所有权属于农村经济经济组织。2011年《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕60号)规定集体土地所有权应该确权到“农民集体”。《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)则规定集体土地所有权应该按照乡(镇)、村和村民小组农民集体三类所有权主体予以确权登记。。不同政策法规之间规定的不一致直接导致地方实践在具体落实中存在很大差异[注]姜红利、宋宗宇：《集体土地所有权归属主体的实践样态与规范解释》，《中国农村观察》2017年第6期。。但是，这种情况在《民法总则》对农村集体经济组织进行特别法人化的规定后，应当在集体土地所有权确权登记的实践中予以回应。

2018年11月16日，在全国农村集体产权制度改革试点推进会议上，首次为安徽凤阳小岗村等10个新成立的农村集体经济组织颁发了登记证书，这也是首次为农村集体经济组织法人进行确权登记。参考实践的情况，现阶段登记机关可统一规定为县级农经管理部门，由其向各农村集体经济组织赋予统一的社会信用代码，并发放确权登记证书。原乡镇代管的村级公章应当移交给村集体经济组织，集体经济组织可持登记证书向有关部门办理新的公章刻制、银行开户等相关手续，从而开展集体经营管理活动。

六、结语

落实《民法总则》中特别法人的相关规定，将农村集体经济组织法人制度予以完善的目的是使得集体经济不再“看得见、摸不着”。这是事关我国基本经济制度和农村基本经营制度的一件大事，涉及3.44万亿账面资产和66.9亿亩集体土地、事关6亿农村人口和2.87亿农业转移人口福祉。2017年，全国完成改革的集体经济组织实现股金分红411亿元，成员股东人均分红315元[注]乔金亮：《我国农村集体资产股份制改革进度过半》，《经济日报》2018年11月20日，第15版。，农民群众在改革中有了更多获得感。

以笔者在浙江省义乌市的调研为例，义乌市的农民集体所有资产明晰的归属于农民集体经济组织，通过宅基地“三权分置”等一系列土地制度改革，使得集体资产大大增加，农民生活获得了很大的改善。据统计，试点以来，义乌市累计收取有偿选位费43.4亿元，全市历年累计收取有偿选位费约123亿元，其中大部分用于村基础设施配套建设。通过宅基地所有权的收益体现、资格权的有偿调剂，宅基地使用权的有偿选位和有偿退出，解决了村集体经济不足的问题，村级组织共获利66.98亿元，帮助76个村摘除了经济薄弱的帽子，改革红利明显。

总而言之，我们应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，大力实施乡村振兴战略。以明晰农村集体产权归属、保障农民财产权益为目的，推进农村集体经济组织法人改革，以发展股份合作制模式为导向，探索集体经济主体的实现形式和运行机制，逐步构建归属清晰、权能完整、保护周延的中国特色社会主义农村集体土地所有权的归属主体。[注]参见《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，2016年12月26日实施。40年的改革开放实践经验证明，农村集体土地所有制是我国当前国情下的最佳制度选择。推进农地“三权分置”制度的改革，必须在始终坚持农村土地集体所有的根本地位的基础上，明晰集体所有权的归属主体，并配之以完善的法律制度。在《民法总则》已经规定了农村集体经济组织为特别法人的前提下，我们在未来编撰民法典的《物权编》以及《土地管理法》等法律的修法过程中，应当继续探索其作为集体土地所有权主体的合理性，并在相应法律中对其进行制度上的完善。