大竹县发展型精准扶贫的创新经验

林冬生

(四川省社会科学院，四川 成都 610072)

1 大竹县脱贫攻坚面临新格局和新任务

大竹县是全省革命老区县和首批扩权强县试点县，地处川东腹心地带，与绝对贫困地区有所不同，新形势下，大竹县脱贫攻坚面临着脱贫攻坚供给侧的2个“双重不足”和需求侧的2个“新”挑战。

1.1 “插花式”贫困户的能力和信心双重不足

大竹县素有“中国苎麻之乡”“中国香椿第一县”“中国醪糟之都”“中国糯米之乡”“川东绿竹之乡”等美誉，拥有较好的农业生产技术和条件，加上改革开放以来农村劳动力持续外出务工，2017年大竹县农民人均可支配收入达到15451元，超过全省平均水平3224元。2013年大竹县贫困村70个，占全县行政村的比例为18.7%，贫困发生率10.3%。值得注意的是，大竹县省定贫困村贫困户仅占全县贫困人口不到1/3，其他2/3以上的贫困农户插花式分布在全县200余个行政村，呈现出典型的个体性贫困特征。在大竹县，贫困户特征各异、分布广泛、成因复杂，受扶贫政策和帮扶力量等局限，插花式贫困户难以享受贫困村相同力度的扶持，脱贫能力和信心均显不足。

1.2 基层扶贫工作的长期性和有效性双重不足

大竹县乡镇基层政府作为直接与贫困户打交道的帮扶主体，为赶进度、迎考评、超目标，“完成上级要求的任务”而不是聚焦贫困户真实需求的帮扶现象较为突出。更为重要的是，传统的现场会、座谈会等方式对于面上工作部署具有较为显著的推动力，但在脱贫工作已经进入攻坚阶段，对于扶贫政策落实的全面性和工作实效的均衡性均提出更高的要求，特别是对于事务庞杂的乡镇基层而言，脱贫工作往往由几名工作人员具体负责。由于观摩学习交流的机会较少，加上部分乡镇使命感和紧迫感不足，对脱贫政策理解不深，导致对扶贫工作提质增效的认识不够，仅仅依赖传统方式难以解决多样化、细碎化的脱贫需求。

1.3 贫困群众对脱贫新期待的挑战

大竹县贫困户主要有三类：一是生产条件恶劣、不具备基本生产和发展条件、“一方水土养不起一方人”地方的农村建档立卡贫困人口，约占贫困人口的17%左右；二是群众自我发展能力弱、因病因残致贫的建档立卡贫困人口，约占贫困人口的50%左右；三是产业带动作用不强、因缺技术和信息致贫的建档立卡贫困人口，约占贫困人口的30%多。新的发展时期，不同类型的贫困群众对脱贫有了新期待，不是单纯地解决温饱等生存问题，而是与其他群众一样，既关注物质条件的改善，又期待公共配套的完善，既对当下脱贫有迫切需求，又对长远发展有期待，贫困户对美好生活的向往给扶贫攻坚工作提出了新要求。

1.4 多元帮扶主体对扶贫新要求的挑战

与大多数丘陵地区县域经济发展阶段类似，大竹县扶贫帮扶主体面临多元挑战。一是地方政府财政收入和行政管理人才缺口较大，2016年大竹县地方公共预算收入12.3亿元，面对百万人口基数，加上较多的历史欠账，单纯依靠加大人、财、物投入力度难以达到扶贫要求；二是村集体先天不足，大多数行政村为“空壳村”，同时，每年超过30万农村劳动力外出务工，农村老龄化、空心化问题突出，作为贫困群众最直接、最信任的帮扶主体，村集体亟待发展壮大；三是缺乏大型国有企业，经济以民营为主，大多数企业正处于加速发展阶段，经济下行压力下，企业承担更多责任的同时，对于自身的发展壮大有着更为强烈的愿望。

2 大竹县发展型精准扶贫的机制创新

面临诸多困难和全新的挑战，自2013年以来，大竹县立足县情，针对精准扶贫中面临的新旧矛盾和挑战，努力构建贫困对象的动力发掘机制、发展导向的考评机制、脱贫攻坚的协同联动机制以及发展资源的多元带动机制等四大长效机制，贫困发生率由10.3%下降至2.56%，逐步走出了一条发展型精准扶贫路径。

2.1 贫困对象的动力发掘机制

深丘地区“插花式”贫困户往往经历过数次、多种类的扶贫工程，这部分群体对于脱贫的难度和脱贫工作有更深的认识，对脱贫的信心显著不足，只有充分满足贫困农户多元化需求、激励其发展的内在动力、辅以必要的外部支持，才能够实现真正的、稳定的脱贫。大竹县在扶贫攻坚的过程中，为破解贫困户内在动力激发的问题上，进行了一系列有益探索，构建了贫困对象的动力发掘机制。

一方面，坚持以发展为核心的扶贫理念和扶贫策略。大竹县将“发展”理念贯穿于扶贫工作始终，在持续脱贫基础性工作的前提下，创造了财富累积的良好条件，为贫困户长远发展注入“源头活水”。例如，积极探索“股份制扶贫”，通过实施农村资产股权量化改革，将财政支农资金确权配股给贫困户，以资金入股合作社，颁发股权凭证，即便是“失能弱能”的老人也能从产业发展中获得分红收益。调研发现，已经脱贫的贫困户不仅还清了欠债，不少贫困户家里还有了“积蓄”。

另一方面，创新有效的动员方式。除了党政干部和媒体报刊的政策宣讲，院坝会、夜校等宣讲方式，还创新式地采取“精准对接”和脱贫演讲2种方式进行点对点地精准动员。例如，为破解以行政边界为单元的帮扶导致的“拉郎配”现象，大竹县充分考量帮扶部门职能职责、帮扶干部岗位特征和个性特长技能，采取政法干部结对“法治意识淡薄户”、民政干部结对“城乡低保户”、农林牧干部结对“产业发展滞后户”等方式，差异化、针对性确定结亲连心对象，有效的供需配置极大地增强了贫困户的脱贫动力。与此同时，大竹县研发出为贫困人口提升脱贫内生动力量身定制的“演讲+”产品，邀请著名演讲专家团队，对贫困群众、基层干部和部分帮扶责任人进行100min左右的精彩演讲，提出“坚定信念、远离抱怨、制定目标、立即行动”这一简单易懂、易记、好操作的方法，加上后续的培训、辅导和奖励等一系列支持，使贫困户克服犹豫情绪，坚定了致富信念。

2.2 发展导向的考核评价机制

大竹县通过构建并强化发展导向的考评机制，创新开展现场评赛会，将考核评估的重心从扶贫项目的实施转移聚焦到以农民增收和增强发展内生动力等问题上，从2016年至今已经开展了超过10次评赛会，达到了发现短板、优化队伍以及贫困群众持续、动态参与等多重效果。

大竹县现场评赛会通过干部公平竞争、公开亮相实现了竞争性激励。一是实现了自上而下压力传导不递减的同时，使部门和乡镇、村的职责内容和边界更加具体清晰；二是通过基层干部之间横向比较和充分交流，对于更加精细化地推动脱贫工作、刺激基层干部主动作为产生重要影响；三是有效避免了“层层加码、层层避责”的不良现象。更为重要的是，大竹县现场评赛会不是照本宣科的教条主义、形式主义，而是以贫困农户为评赛的出发点和落脚点，抓住增收、房屋保障、扶志等重点难点，根据脱贫攻坚的不同阶段、针对具体问题制定动态化、递进式的评赛内容，对于前次评赛已经全面解决的问题下次则不评，而是会加入群众反映的新问题，从而加以反馈，由此畅通了贫困户的利益诉求渠道，极大地提升了贫困和非贫困群众对政府和扶贫工作的认同感和参与度。

2.3 脱贫攻坚的协同联动机制

大竹县立足不同主体的现实需求，通过“政府创新扶贫思路、企业承担社会责任、个体对本土企业家充分信任”的发展路径，创建政府、企业和个人的联动协同机制，形成共同发展、合作共赢的扶贫脱贫格局。

2.3.1 大竹县实施“三融合、两靠近”，破解异地搬迁农户就业难、增收难的困境 坚持“以产带迁、以迁兴产”理念，搬迁前围绕产业规划布局安置点，搬迁后聚焦安置点适度引进产业，推动安置点与产业“双向靠近、协同发展”。已建成的68个安置点，其中靠近场镇17个、靠近园区4个、靠近乡村旅游区7个、靠近产业基地18个、靠近新村22个，就近就地就业群众月均增收700元以上。制定出台促进易地扶贫搬迁对象就业创业“七条措施”，因地施策采取“点”镇、“点”园、“点”业的三融合举措，推动搬迁群众由“靠土地吃饭”向“靠产业增收”转变。

2.3.2 大竹县通过将党政组织扶贫资源与市场资源有机结合，推动企业借势发展，激励企业承担扶贫等社会责任的内生动力 大竹县立足本土企业发育不足但又极具乡土情怀的现实，创新性地将政府扶持资源与企业多元化需求相结合，探索实践出“三个结合”，即将扶贫异地搬迁项目与贫困户工资性收入增长相结合、将财政的产业扶持资金与贫困户财产性收入增长相结合、将政府对发展第三产业的背书与周边农户经营性收入增长相结合等。例如，月华镇九银村安置点靠近国家级龙头企业东柳醪糟公司，不仅搬迁群众在家门口就业，既有务工收入又兼顾了家庭，而且在劳动力紧缺的当下，搬迁安置房成了企业的“职工宿舍”。东柳醪糟公司将产业扶持资金中用于稻田基础设施建设的部分，股份量化到贫困户头上，每年按股金5%的比例为贫困户分红，借助产业扶持政策，在24个乡镇80多个村建成了0.67万hm2的糯稻种植基地。目前，公司糯米粉年产量跃居西南地区第一、全国第三，成为跨三次产业、规模快速扩张的龙头企业。

2.4 发展资源的多元带动机制

大竹县依托优势特色产业，针对贫困户面临的具体化困难和多样化发展需求，创新帮扶带动模式，形成了贫困户与非贫困户、贫困村与富裕村之间要素和利益双向流动、互利互促的发展格局。

2.4.1 党建引领模式 建立以村党组织为核心、产业基地、龙头企业、合作组织等为支撑的“一核多元”精准示范模式，推广“富村帮穷村、先进带后进”经验，建立村村、村企、村居等11个联合党组织，推动“后进村清零”。

2.4.2 集体经济“抱团”模式 突破村域范围，兴建抱团联合项目，以团坝白茶、二郎香椿、月华糯稻、四合黑花生等特色产业为中心，在贫困村新建20余个专业合作社，实施联合收购加工，实现农村集体经济抱团发展，获取更大经济效益。

2.4.3 “能人助村”模式 大竹县充分挖掘在体制外“能人”这一源头活水，通过县内县外、党内党外找“能人”，朋友引荐、亲戚介绍、长辈搭桥等方式请“能人”，每个村培养2～3名特别是年龄在45周岁以下的“能人”等方式，动员有实力雄厚的个体私营老板、市场营销经验丰富的种养大户、有知识有文化愿意扎根基层的有为青年、外出务工创业成功人士等积极参与脱贫攻坚行动。

3 大竹县发展型精准扶贫创新的启示和价值

大竹县立足县情，以问题为导向，形成的发展型脱贫的创新性路径，提供了极具借鉴价值的实践样本。

3.1 注重基于发展视角的扶贫策略，对丘陵地区脱贫攻坚工作具有重要的借鉴价值

一直以来，丘陵地区面临着插花式贫困覆盖面广、成因复杂和贫困程度深的扶贫局面，成为丘陵地区剩余贫困人口摆脱贫困、发展受阻的重要原因。大竹县通过创新参与机制，切实保障贫困农户对扶贫项目的知情权、决策权和监督权，激发最重要的利益群体——贫困户的内生动力，强化其在脱贫奔康中的主体性，在很大程度上改变了以往贫困农户“等、靠、要”的被动扶贫传统定式，使贫困户愿意为改变自身生存状况、主动融入现代农业产业体系付出更多努力。既有效提高扶贫工作效率，又显著提升其自我管理和自我发展能力，从而确保扶贫成果的稳定性和可持续性。

3.2 注重基于全局视角的扶贫机制建设，对乡村振兴战略具有积极的借鉴价值

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“在中国特色社会主义新时代，乡村是一个可以大有作为的广阔天地，迎来了难得的发展机遇。我们……完全有条件有能力实施乡村振兴战略。”立足现实、顺势而为、发挥优势、注重全局性、长远发展的制度框架和政策体系建设，是推动乡村全面振兴的基础和前提。大竹县在脱贫攻坚过程中，将贫困户脱贫、贫困村摘帽放在新型城镇化和乡村振兴两大战略中进行整体性考虑。大竹县创新性地将异地搬迁与小城镇、现代农业产业园等建设结合起来，达到了异地搬迁稳得住、小城镇长足发展、现代农业产业链向两端延伸等多重成效。此外，将普惠性农村政策与精准扶贫有效对接，创新机制实现本土企业发展和贫困户脱贫的“双赢”，兼顾效率和公平而打破行政边界推动村社经济组织“抱团发展”，以农民增收为核心同时强化社会建设和思想意识建设等机制和措施，不仅有效处理好扶贫过程中整体与局部、集体和个体、政府和市场的关系，而且为乡村振兴战略实施过程中面临的农民能力提升、城乡融合发展等问题的破解，奠定了良好基础，提供了有力支撑。

3.3 注重基于党建和行政效能提升的扶贫机制建设，对健全党管农村工作领导体制机制具有显著的借鉴价值

党的领导的政治优势和社会主义的制度优势是各项工作取得胜利的法宝，夯实基层基础是固本之策。四川正处于城镇化工业化加速发展阶段，还有超过4000万人口生活在乡村，基层工作人才短缺与工作内容繁杂、时间紧、任务重等矛盾叠加，只有创新组织设置和活动方式，健全基层人才选拔机制，完善不合格党员干部的处置机制，切实将基层党组织建成坚强战斗堡垒和发挥先锋模范作用，提升基层政府行政效能，才能有效规避侵害“三农”利益以及由此引发的社会风险，才能确保乡村社会充满活力、和谐有序。大竹县在脱贫攻坚工作中探索出的以公平公开竞争为本质的现场评赛制，以优化和选拔人才为核心的“能人助村”计划，以发挥党组织引领示范作用为导向的联合党组织建设等，整顿了软弱涣散的基层党组织和干部，发现人才并充实了基层队伍，使党建引领成为脱贫攻坚最强动力，将党建优势转为脱贫攻坚最大优势，提升行政效能，极大地增强了群众对党和政府的认同和信心。