西部农村集体产权制度改革的特征与经验

丁延武

(四川省社会科学院,四川 成都 610072)

农村集体产权制度改革是完善农村基本经营制度、保护农民集体资产权益的重大举措。在全国农村集体产权制度改革试点大范围推进的背景下，西部地区也承担了许多的改革试点任务。经过几年的探索实践，西部各试点地区通过强化组织领导、强化政策宣传和强化制度设计有序推进各项改革任务，不仅在体制机制改革方面取得了一系列突破性进展，而且为全国农村集体产权制度改革积累了可供借鉴的经验。本文通过对西部地区的四川温江、青海湟中、广西长洲、陕西高陵、重庆梁平、贵州湄潭、云南大理、山西襄垣等8个中央试点的实地调研，全面总结了西部农村集体产权制度改革的基本特征与经验启示。

1 西部农村集体产权制度改革的基本特征

虽然西部各试点区(市县)推进改革的侧重点有所差异，但基本上都在遵循《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》确定的改革目标、原则、任务的基础上，重点围绕着“保障农民集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作制和赋予农民对集体资产股份的占有、收益、退出和继承权” 3大任务开展改革试点，并结合各地实际情况，因地制宜的开展了一系列探索实践，并呈现出多样化的基本特征。

1.1 成员界定：法律与民约结合

各试点区(市县)在《界定农村集体经济组织成员资格指导意见》的统一指导下，综合考虑村民的户籍关系、土地承包关系、收益分配关系、权利义务等，因地制宜的明确了集体经济组织成员资格的具体条件。比如：贵州湄潭详列了“5种取得成员资格权利情况”“5种保留成员资格权利情况”“5种丧失成员资格权利情况”等各种情况；四川温江结合其土地承包、享受权利、履行义务等情况，明确并按照“原始取得、法定取得(婚姻、收养、移民)、申请取得”3种取得方式界定成员；陕西高陵对特殊群体的成员界定进行了明确规定，强调不能以村规民约、村民会议为由违反法律法规，防止多数人剥夺少数人的合法权益。同时，各试点区(市县)都建立了“成立机构—宣传动员—初始登记—复核调查—民主决议—归档备案—三榜公示”等成员界定流程和登记备案制度。

1.2 清产核资：原值与估值两种方式

各试点区(市县)根据《农村集体资产清产核资工作指导意见》，各村及村组(社区)组建清产核资工作小组，对集体资金、资源性资产、经营性资产和公益性资产全面进行清查，并按资产来源分别确权给村集体和村组集体，并登记造册和建立资产管理平台。在资产价值评估方面主要分为两种类型和两种方式，对经营性资产多数试点地区是聘请中介机构进行价值评估，对资源性资产则基本上不进行资产评估按照原值进行量化，也有个别试点地区除特殊情况外原则上不对资产进行价值重估，全部按照原值进行登记和量化。

1.3 折股量化：量化到人、固化到户

各试点区(市县)除公益性资源外，将经营性资产和资源性资产全部量化给集体经济组织成员。在股权的设置上多数试点区(市县)采取了“只设成员股、不设集体股”的方式，也有个别试点地区允许设立集体股，但必须要经集体经济组织成员大会讨论决定后才能设立。而在具体的股权设置名称上各地都充分体现了当地的实际情况，差异较大。比如：四川温江统一设置资产股和资源股，资产股以人民币1元为1股，资源股以土地面积1厘为1股；山西襄垣普遍设置人口股和劳龄股，同时设置个性化的原始股和计生股；广西长洲设置资源股(即：地份股)和物业股(即：人口股)。在股权证的颁发上，各试点地区基本上采取了“量化到人、固化到户”方式，由集体经济组织以户为单位向持股成员颁发记名股权证书。

1.4 股权管理：3种模式

各试点区(市县)在股权量化后都普遍实行以户为单位“增人不增股、减人不减股”的静态管理模式。但也有部分试点地区采取了动态管理和动静结合的管理模式。比如：山西高陵试验区初期实行动态管理制度，即对生死、婚迁、身份变化等人群进行微调，待条件成熟后再实施“生不添、死不减”。云南大理试验区原则上以户为单位设置股权，实行“生不增股、死不减股”，户内股权分配由各户自行决定，但允许部分村组结合自身实际采取动静结合管理模式。各试点区(市县)都明确了集体股份合作社的收益分配办法，差异只在于集体公益金的提取比例稍有不同。

1.5 股份合作社：多元模式

各试点区(市县)在分类组建农民土地股份合作社、集体经济股份合作社、集体经济合作社3种股份合作社的基础上，探索了多元化的运营模式。一是组建股份制公司统一运营。在经营性资产较多的集体经济组织，如城中村、城郊村、经济发达村以及乡村旅游资源丰富的村，在集体经济股份合作社下组建股份制公司，由公司对集体经营性资产或旅游资源进行统一开发经营，村民按股份享受分红收益。二是土地股份合作社统一经营。在经营性资产较少、资源性资产相对较多的集体经济组织，即各“纯农业村”，采用集体资源性资产和成员承包地共同“入股”的方式建立土地股份合作社，以集体资源性资产作为“集体股”、以集体经济组织成员承包地为“个人股”，共同入股成立土地股份合作社，再由合作社统一负责出租、入股或开发土地。三是扶贫资金量化入股运营模式。部分试点地区在经济基础薄弱的空壳村探索将财政资金投入到经营主体补助金额的50%作为项目所在地村集体经济组织和涉及土地流转或提供加工原材料的农民持股，项目财政补助资金由企业持股50%、集体经济组织持股25%、农民持股25%，村集体经济组织和农民持有农业经营主体股份，按持有股金额每年5%的标准实行固定分红。四是股份合作社跨区域联合运营模式。部分试点地区基于单个集体股份合作社力量薄弱的现实条件，探索通过股份合作社之间、合作社与联社之间、联社与联社之间、联合总社与联合总社之间跨区域开展联合与合作实现集体经济组织的抱团发展，股份合作社联社出资注册资产经营公司或者引进社会资本联合组建现代股份制公司，各集体经济股份合作社按照股份分红。

1.6 股权转让、继承与抵押担保：严谨审慎

一是严格限定股权内部转让。基于农村集体经济组织持续稳定发展的考虑，各试点区(市县)对股权的转让改革都严格限定在本村组集体经济内部，并对受让方的持股比例上限和出让方的出让比例等进行了严格限定；二是明确集体股权继承权。各试点区(市县)明确股权可以继承或赠与，按《继承法》办理，但同时规定：没有本社成员资格的被继承人只有收益权，没有选举和被选举权；三是审慎推进股权抵押担保。只有试点区(市县)重点对股权抵(质)押担保的条件、程序等方面进行规范，实际发生的相对较少，而更多的试点地区则暂未启动该方面的改革内容。

2 西部农村集体产权制度改革的经验启示

西部农村集体产权制度改革，不仅有系列创新的主动谋划，而且有实践突破的成功典型，更为重要的是各试点地区千差万别的做法实践中又有普遍性的共同规律，为全国农村集体产权制度改革提供了制度化的经验借鉴。

2.1 以因地制宜分类推进为基本原则确立改革框架

中国西部农村地域特征千差万别，每个试点区域都既有少量拥有较多经营性资产的城中村、城郊村，又有数量众多的仅有资源性资产的纯农业村、空壳村；同时，各试点区域在集体经济组织成员资格认定、集体资产量化范围、股权设置以及改制后的产权制度安排、治理结构、股权流转及可持续发展等面临的问题也不同。因此，西部各试点区域在推进改革的起始就明确了因地制宜分类推进的改革框架，没有采取“一刀切”的改革方式，而是按照不同类型明确改革重点，围绕改革关键环节明确改革框架，只要在改革框架原则范围内就允许各试点村组根据自身实际因地制宜的采取多样化的改革举措。比如：在集体资产价值认定上，既可采取按资产账面价值进行定价，也可由集体经济组织成员代表参照同类资产流转或交易价格评估作价，还可委托第三方评估作价，但认定后的资产价格经公示后，均要提交农村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论确认。在集体资产股份量化上，对适合量化确权的集体经营性净资产，稳妥开展量化确权，资产经营收益按股分配红利；对集体行政类和公共服务类的非经营性资产，明确归属，登记确权，落实管理维护责任；对可转化经营利用的闲置非经营性资产，有效盘活，量化确权，作为按股分配红利依据。这种既统一大的方向和规则，又允许各村集体根据自身实际采取灵活多样的改革举措和方式，从而确保了改革的有序推进。

2.2 以农民主动参与为基本方式破解改革难点

农村集体资产股份权能改革的最大受益主体是农民，切实保障农民的各项权益和充分尊重农民意愿、构建农民公平充分参与机制，在很大程度上关系到改革试验的成败。各地区因历史情况、经济发展及群众意愿千差万别，若在改革过程中采取“政府推进”的改革策略，不仅容易忽视利益主体的差异性需求，导致内部矛盾不断，而且会增大内生改革成本、产生改革阻碍、降低改革效率。因此，西部各试点区域在推进改革试验的过程中，都始终坚持“政府引导、农民主体”的基本方式，以维护农民的主体地位和合法权益、以农民的充分参与为基本出发点，通过将政府引导与农民参与有机结合，采取由集体经济组织成员民主决策的方式妥善解决成员界定、股权设置及历史遗留难题，既有效减弱了改革矛盾，又激发农民参与改革的积极性。比如：在改革方式上，以充分尊重农民意愿和确保充分农民参与为基本方式，在成员界定、股份量化、股权管理等方面都高度重视搭建农民参与平台，让农民成为了改革的参与者、决策者、监督者，一些村还吸纳了具有群众威望、公道正派的老支书、老干部、老党员、老会计、老队长等“五老人员”参与研究改革，客观准确地反映农民诉求、维护农民切身利益，及时汲取农民的智慧和基层的创新创造，从而实现了激发群众智慧以科学合理解决改革中的疑难问题；在改革举措上，广泛开展基层干部、业务骨干培训，确保村村有“土专家”、组组有“明白人”，并综合运用广播、微信、发放资料、入户宣传等多种方式提高群众的知晓度和参与度，从而形成干部群众合力的改革氛围。切实保障农民权益和构建农民充分参与机制，不仅有助于明晰改革思路、明确改革方向、明白改革目的，而且有效化解了改革中复杂的利益矛盾，确保改革的顺利启动和稳步推进。

2.3 以系统化政策设计为基本导向推进改革

虽然农村集体资产股份权能改革面临的问题复杂多样，改革也有必要采取因地制宜的推进方式，但农村集体资产股份权能改革同样必须要做到有法可依、有规可循，必须要确保改革方向的正确性和科学性，明晰的改革思路是推进改革的基本前提，系统性的制度设计是推进农村改革的必然选择。西部农村集体资产股份权能改革试点工作之所以能顺利推进并表现出持续深化态势，关键在于西部各试点区域在深入开展农村调查、问题搜集、充分讨论以及学习借鉴的基础上，瞄准农村集体资产股份权能改革的基础性问题、发展性问题和难点问题，逐步形成了统一规范、逻辑清晰、体系完整的系统性的制度设计。一是改革路线图是完整的。既包括清产核资、成员界定、量化确权等基础性改革，又包括权能赋予、集体经济发展等拓展性改革。二是权能赋予是充分的。不仅赋予了占有、收益权，也赋予了退出、继承、担保和抵押权能，更为每一项权能的实现提供了相应的制度设计，甚至进行了集体资产股份赠与、转让的制度设计，从而构建了整体性的权能实现机制。三是制度设计是系统的。不仅有改革方案、指导意见，也有重要改革事项的流程和模板，对于增强改革的操作性、简便性具有十分重要的作用。可以说，系统性的制度设计有效防止了改革制度的碎片化、零碎化甚至是冲突性，有效提高了改革的支撑能力并促进改革沿着规范有序稳定的轨道有序推进。

2.4 以多样化组织重构为基本路径强化改革成果运用

评价农村集体资产股份权能改革，重点不在于界定了多少农村集体经济组织成员，摸清了农村有多大规模的集体资产，关键是要激活农村资源活力、实现农村集体资产的升值和提升农民群众获得感，也就是说要强化改革成果的运用，实现农村集体经济的不断发展。因此，西部各试点区域在成员界定和股份量化的基础上，以多样化的集体组织重构为基本路径探索了多元化的集体经济发展模式。在村级重构建立了农村集体经济股份合作联社，在村民小组重构建立了农村集体经济股份合作社和农村土地股份合作社，并以联社和合作社为组织载体，在规范合作社章程和组织管理的基础上，根据农村集体经济组织的资源禀赋探索形成了入股合作经营、入股自主经营、入股集体经营等多样化的发展模式，在强化改革成果运用的基础上实现了集体经济的不断发展。比如，在产权制度改革的基础上，以土地股份合作社为组织载体，探索土地流转方式，实现土地的适度规模化经营；在集体资产量化改革基础上组建股份合作社，将拥有明晰产权和规范管理的集体经济组织逐步推向市场，以“经营城市”理念，采用BOT模式实现集体资产市场化经营；在集体经济发展方面探索了土地入股、文旅带动、抱团发展、村企合作等多种模式。多元化的集体经济发展模式推动了城乡要素的重新组合，促进了农村集体资产的资本化进程，最终带来了集体经济发展、乡村产业振兴及农民增收等一系列的综合经济社会效益。

2.5 以多项任务的联动推进为基本手段提升改革效率

农村改革是一项系统性工程，随着单项改革任务的逐步推进，不难发现如果没有配套改革任务的同步推进，单项任务的改革推进不仅难度逐渐增大，而且改革的成效也将大打折扣。农村集体资产股份权能改革同样如此，农村集体资产不仅包括经营性资产，而且还包括承包地、宅基地以及其他资源性资产，如果仅仅将改革的重心落脚在经营性资产方面，而不关注承包地、宅基地等其他产权的改革，那么农村集体资产股份权能的改革就不完整。从西部各试点地区的改革试验来看，之所以能够取得显著成效，关键在于各试点区(市县)在改革过程中不同程度的推进了相关的配套改革，通过树立系统思维，将农村集体产权制度改革与土地承包经营权确权登记改革、农村集体经营性建设用地入市、农村土地承包经营权有偿退出、农村“两权”抵押、脱贫攻坚等其他多项改革和政策任务联动推进，构建各项改革的耦合、衔接和互补机制，不仅增强了改革的系统性、整体性、协同性，而且有效降低了改革成本和提升了改革效率，释放了改革综合叠加的共振效应。