中国特色普惠性学前教育公共服务体系构建的若干思考

姜 勇 郑楚楚 赵 颖 张蓓蓓 李 芳 宋卓奇

(华东师范大学 教育学部，上海 200062)

一、问题的提出

改革开放走过40年辉煌历程，中国特色社会主义道路的发展蓝图和经济、社会、教育、文化、科技等各个领域都在进行新的思考、新的设计。在崭新的历史时期，我国学前教育事业改革与发展也面临着前所未有的机遇和挑战。

我们欣喜地看到，近年来党和政府高度关怀学前教育事业的积极健康发展。2010年11月21日，国务院发布《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《国十条》)，明确指出：“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业……办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。”《国十条》明确了学前教育的性质、价值及其在国家改革与发展中的重要战略地位，特别提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”，将坚持学前教育的公益性和普惠性作为当前国家发展学前教育的基本指导原则。2018年11月7日，第一个以中共中央、国务院名义印发的关于学前教育工作的重磅文件——《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)出台，明确提出“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%。广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成，学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善……到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。”可见，建成建好普惠性学前教育公共服务体系已成为2035年前我国学前教育事业发展的重要战略目标。

提出建设普惠性学前教育公共服务体系的发展思路，是推进和提升学前教育公共服务水平的内在要求，是学前教育改革纵深、优质、可持续发展的必然道路，更是当前国家对学前教育发展中面临的突出、紧迫、核心和现实问题的正面回应。从计划经济体制下的“上层建筑”到市场化改革阶段的“产业”或“商品”，再到促进社会公平必须提供的“公共服务”的变迁，体现了我们对学前教育的性质定位和发展规律认识的不断深化。建设普惠性学前教育公共服务体系的提法，意味着国家对学前教育的性质定位从以往的“准公共产品”逐渐向“公共服务”倾斜的重大变化，强调了政府在学前教育发展中不可替代的主导作用，将各级政府摆在了推进学前教育发展的关键位置，进一步明确了各级政府在发展学前教育中不可推卸的责任。同时也表明了，国家在推进学前教育发展上已经做好准备，将从原先相对单一、局部性的政策举措走向以顶层设计为主，以自上而下推动和自下而上创新有机结合的系统性规划，进行全局性、整体性、协同性的学前教育体制机制改革正式被提上了学前教育的发展日程。

二、我国学前教育改革和发展的成就及面临的突出问题

在推进学前教育发展的实践中，围绕“保基本、广覆盖、有质量”的主要任务，我国积累了一些有益的经验和打下了坚实的基础，也取得了突出的成就，证明了我国在推进教育发展上强大的综合实力，具备着手建立完备普惠性学前教育公共服务体系的能力。具体表现在：一是学前教育服务能力显著增强，2017年学前三年在园幼儿数达4 600万人，幼儿园发展到25.5万所，支撑了世界规模最大的学前教育；二是学前教育的普及水平有了很大提高，2017年适龄儿童的毛入园率达到79.6%，达到了中上收入国家的平均水平；三是学前教育投入大幅增长，2016年学前教育经费投入2 800多亿元，财政性资金五年增长了77%。[1]更可喜的是，2006年底起，全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部进行学前教育立法的调研与起草工作，学前教育立法正式提上议事日程，为学前教育发展提供了很好的政策基础。

十八大以来学前教育取得的突破性进展为推进建设全国性的学前教育公共服务体系奠定了良好的基础，但在看到成就的同时，应该看到普惠性学前教育公共服务体系建设中的不少瓶颈问题依旧横亘在我们的面前，学前教育发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题依然比较突出，具体表现在以下方面。

(一)学前教育发展的根本立场和价值导向尚未完全确立

以往在推进学前教育发展中，由于没有明确我国学前教育改革与发展的根本立场和价值导向，对学前教育的发展还比较缺乏整体的、系统的、宏观的方向把握，特别是在计划经济向市场经济转型的过程中对各级政府职能新的定位未能及时明确，我们走过一些弯路。2003年3月，国务院办公厅转发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)指出，“以社会力量兴办幼儿园为主体”。但由于一些人的误解、误读、误用，使学前教育事业发展出现了明显的、过度的市场化转向，客观上造成了在“九五”“十五”期间我国学前教育事业发展的迟滞甚至下滑的状况，全国范围内的幼儿园办园体制转变，使得原先发展良好的企事业单位幼儿园和集体性质幼儿园急剧萎缩，一大批幼儿园被迫推向市场，不少原本运营规范、有一定办园质量的公办幼儿园被“关、停、并、转、卖”[2]，造成公办性质的幼儿园数量急剧萎缩，幼儿园教师队伍严重不稳定，办园质量下降十分明显，矛盾突然加剧，这是我们深刻的历史教训。更为严重的是，人们对于学前教育的根本立场和基本价值导向还不够清晰、明确，即便在基本建成普惠性学前教育公共服务体系的目标已经提出之时，对于什么才是普惠性的学前教育公共服务体系，各级政府在发展学前教育中的责任和义务，公办幼儿园和民办幼儿园的各自性质定位和发展方向等问题上依然存在诸多争论和模糊地带，亟待我们科学厘清和明确。

为此，我们必须从国家发展和学前教育发展的战略高度科学落实目标任务与主要措施，必须站在中国特色社会主义政治和科技全球创新的立场上，对普惠性学前教育公共服务体系进行宏观思考，在厘清政府与市场边界的基础上，准确定位各级政府所扮演的角色与承担的基本责任，建立和完善学前教育体制机制，制定科学的学前教育事业发展的路线图与明确的时间表，解决好体系建构、资源布局、服务提供和可持续发展等方面的重大问题。

(二)事关民生大计的“入园难”“入园贵”问题还未根本解决

当前，覆盖城乡、布局合理的学前教育资源网络还未完全建成，全国范围内“入园难”问题依旧存在。“入园难”，尤其是“入公办幼儿园难”已成为社会反映的热点问题，人民群众日益增长的对普惠性学前教育资源的需求与学前教育资源的稀缺形成了不平衡、不充分的供需关系。脱贫攻坚地区和城乡结合部地区学前教育资源十分紧张，尤其是普惠性教育资源供给不足。数据显示，截至2017年底，全国学前毛入园率接近80%[3]，尽管相较过去有了显著提高，但仍意味着我国还有近两成的适龄幼儿无法接受学前教育。

与此同时，由于国家财政在学前教育上的投入依旧不足，我国学前教育财政投入占社会经济发展、教育资源财政投入中的比重严重偏低，学前教育合理的成本分担机制尚未建立，“入园贵”问题凸显。2014年的数据统计显示，OECD成员国政府对学前教育的投入平均值为0.6%[4]，而我国政府对学前教育机构投入占GDP比重仅为0.06%，不仅低于OECD各国平均值，而且也低于一些发展中国家，如智利(0.6%)、捷克(0.5%)和巴西(0.5%)。在学前教育经费投入与教育投入的比重上，2012年OECD成员国的平均比重是8.5%，欧盟21国的平均比重是9.7%，法国为13.2%，德国为11.2%，而我国的比重仅1.2%～1.6%。[5]虽然近年我国学前教育经费投入增长显著，2017年达到3 255亿元，是2007年的20.7倍，占全部教育财政经费的7.65%[6]，但还未达到国际上普遍的7.9%的占比。而在生均财政支出方面的问题更为严重，2016年，我国幼儿的生均财政支出是8 626元，而OECD主要发达国家的生均财政支出达9 188美元，卢林堡高达25 074美元，美国10 010美元、英国9 692美元、韩国6 861美元、日本5 591美元[7]，我们仍有不小的差距。

(三)学前教育不平衡、不充分问题还比较严峻，地方差异仍然显著

虽然近年我国学前教育事业发展迅速，但城乡、区域、不同群体间享用的学前教育资源在数量、质量上的差距仍然比较显著。2013年起，全国各地幼儿园生师比的地区差异幅度明显缩小，2017年的最大差异幅度几乎是2013年的一半。虽然生师比的地区差异在缩小，但东部地区与中部地区、西部地区的差异数值仍然巨大，东部地区的生师比在2017年达到16.41∶1,已达到良好水平，而中部和西部的生师比则分别为21.18∶1和21.10∶1,东部明显优于中、西部地区，区域的不平衡状态并没有被打破。[注]根据教育部门户网站提供的2013年至2017年教育统计数据计算在园幼儿人数与专任教师人数之比，得出师生比。更为严重的是，由于学前教育发展和资源提供的不平衡、不充分，导致社会矛盾有突出与激化的可能。根据国家统计局数据显示，2016年全国共有幼儿园239 812所，其中民办幼儿园154 203所[8]，占总数的六成以上，这意味着虽然表面上儿童的入学机会很多，但由于部分民办幼儿园收费高且质量不稳定，公办幼儿园名额有限、难以进入，有相当比重弱势家庭或处境不利家庭的儿童面临着很大的入园压力。政府兴办的公办幼儿园数量还很不够，还没有完全起到维护教育公平正义的“托底”的保障与平衡作用。

(四)学前教育迫切需要深层次的体制机制改革

近年来，为切实解决“入园难、入园贵”问题，党和政府采取了一系列的战略举措，推动学前教育跨越式发展。当然，这些制度和举措往往是应急的，带有“权宜性”色彩，主要采用项目式推进和局部方案调整的办法，难以避免“头痛医头，脚痛医脚”的现象，还未能完全、充分地对普惠性学前教育公共服务体系作全面、系统、宏观、总体的战略设计。例如，虽然新增园所数量迅速增长，但是相应的配套保障，特别是合格师资没有跟上。再如，尽管党和政府高度重视，学前财政近年大幅增长，但经费投入方面存在失衡现象，未能做到精准规划和合理布局，仍属于“大水漫灌”式的发展，甚至个别地方政府将其视为“面子工程”“政绩工程”，盲目撤并村办园，集中资金建设规模超大的乡镇中心园，而盲目撤并村办园，表面上改善了办园条件，实际上却扩大了服务半径，给孩子们入园造成了极大的不便。

(五)学前教育的行政管理能力有待进一步提升，部门间协同机制亟需形成

学前教育的事业发展不仅需要内部的体制机制改革，而且更需要教育部门之外的其他部门的积极配合，以发挥协同攻关的力量。科学制定普惠性学前教育公共服务体系建设的路线图与时间表，解决好体系建构、网点布局、资源提供和可持续发展等重大问题，就离不开部门间的协同合作机制。协同合作机制的建立是学前教育改革成败的关键所在。党的十九大将“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为全面深化改革取得重大突破的一项重要经验，对协同深化改革作出新的部署。学前教育发展关涉多个部门，不同层次和类型的机构能否精诚协作亦是决定学前教育公共服务体系建设成功与否的关键。

《指导意见》首次明确了教育、财政、建设、民政、卫生、劳动保障、编制部门，以及妇女儿童工作委员会和妇联组织等相关部门发展学前教育的职责。而《若干意见》更是进一步要求各级政府加强对学前教育公共服务的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制。然而遗憾的是，一些好的政策有的仍处在文本学习层面，而没有真实落实到地方的行动中，有“分工”而无“协作”，缺少统筹协调。学前教育事业发展如果只有教育部门在履职，便难以真正解决“入园难、入园贵”等老百姓非常关心的问题。加之学前教育尚未立法，管理权责没有明确、清晰、可评估的法律规制的制约，各部门的权责及配置规定不够到位、不尽合理，权责交叉、多头管理、缺位越位、批管分离等问题比较突出，城乡建设、国土资源、财政和劳动人事等部门发挥的协同作用还不够显著，严重影响了学前教育事业的繁荣与进步。

(六)对学前教育改革中的难点、痛点问题还缺乏有效的解决策略

当前我国普惠性学前教育公共服务体系的建设过程中还存在许多难点、痛点和亟待解决的问题。例如，为了实现“广覆盖、保基本”的学前教育服务，我们需要借助人口学的研究范式，科学预判我国未来5～10年人口增长趋势与规模，从而为科学谋划、合理布局、有效配置资源提供依据。再如，为了实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出的“积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学……推动建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”，“逐步建立起了政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的学前与成本分担机制”，我们要着力研究如何建立科学的成本分担机制，如何建立起保障学前教育事业积极、繁荣、稳定和可持续发展的良好机制，如何真正建设好公益、普惠的学前教育公共服务体系，使广大家长满意。又如，为了激励民办幼儿园的举办热情，我们要研究如何建立对民办园积极扶持的奖惩机制，有哪些行之有效的激励措施，有哪些科学的管理办法。更如，为实现普惠性学前教育公共服务体系的“非歧视”、“可获得性”和“面向大众”等特征，我们要探索怎样为弱势家庭和处境不利家庭的儿童建立优先入园保障制度，提供有质量的学前教育资源。我们必须致力于对当前学前教育改革中集中暴露出来的关键问题、短板问题、紧迫问题进行科学研究与攻关，才能真正办好让人民满意的学前教育。

三、普惠性学前教育公共服务体系建设的重点与规划

(一)一个中心：坚持“以人民为中心”，建设中国特色的公共服务体系

普惠性学前教育公共服务体系建设的根本立场和价值导向，是我国普惠性学前教育公共服务体系建设的风向标和指挥棒，起到先导性、全局性的重要作用。建设我国普惠性学前教育公共服务体系，必须坚持“以人民为中心”。习近平同志在党的十九大报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容，并强调：人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。

坚持“以人民为中心”，建设中国特色的普惠性学前教育公共服务体系，应做到：

一是坚持正确方向。要坚持立德树人、坚持服务国家、坚持改革创新，为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化服务。我国学前教育发展必须始终坚定不移地坚持其“公益性”和“准公共产品”属性，将发展学前教育作为促进国家经济社会发展、维护社会稳定和谐、促进社会公平正义的重要战略任务。明确学前教育的发展必须为社会主义现代化建设服务，就要彰显社会主义属性，尤其在推进学前教育发展中，要坚决杜绝学前教育的过度市场化，甚至将本应由政府供给的学前教育移交市场以谋取利润的现象。各级政府要真正承担起学前教育发展的责任，这是普惠性学前教育公共服务体系建立的底线，不容动摇。

二是站稳人民的根本政治立场。要坚定“为人民服务”的立场，明确学前教育公共服务体系建设的出发点和归宿是人民，必须将最广大人民的根本利益放于普惠性公共服务体系建设的首要位置。要攻克学前教育改革与发展中面临的突出问题，特别是学前教育资源，尤其是普惠性资源不足的问题，要充分发挥学前教育的“弱势补偿”的作用和“阻断贫困代际传递”的功能，优先保障弱势群体家庭儿童的入园机会，彰显学前教育在稳定和促进社会繁荣与发展中的重要价值。

三是与中国特色的经济制度、政治、文化相结合。发展学前教育要遵循国际学前教育发展的一般脉络和通用路径，具备广阔的国际视野，更需立足中国特色社会主义的经济、政治、社会和文化背景，寻求中国的学前教育繁荣与发展之道。在社会主义市场经济背景下，公有制经济在国家居于主体地位，国家经济的迅速增长，对学前教育财政投入的大幅度提升，是构建中国特色的普惠性学前教育公共服务体系的重要经济基础，普惠性公共服务体系的建设必须抓住国家经济发展的良好契机，举全国之力，集中力量办大事，力争短期内实现学前教育的跨越式发展。同时，逐渐增强的公民教育发展意识和对高质量学前教育的追求是构建普惠性学前教育公共服务体系的社会基础，要将人民对学前教育的热切期盼转化为大力发展学前教育、建构普惠性学前教育公共服务体系的强大动力。而人民民主专政的国家政权，是构建普惠性学前教育公共服务体系的政治基础，其建设必须坚持人民立场，保障最广大人民的根本利益。加之，普惠性福利时代的来临是构建普惠性学前教育公共服务体系的制度基础，我们应紧乘国家普惠性福利制度改革的良好东风，将建设普惠性学前教育公共服务体系作为国家福利在教育领域的重要内容扎实实现。最后，中国传统文化是构建普惠性学前教育公共服务体系的文化基础，建构普惠性公共服务体系可以从优秀的中华传统文化与历史中汲取力量，不断推陈出新，如由北宋时期范仲淹创立的“义学”(也称“义塾”)就是靠地方公款设立的蒙学，招生对象多为贫寒子弟，免费入学。“义学”可以说是中国传统的普惠性公共服务的雏形。

(二)两个抓手：以供给侧改革和质量提升为抓手，建立优质的公共服务体系

建设中国特色的普惠性学前教育公共服务体系，必须找准“入园难、入园贵”的源头——供需矛盾紧张，并着力回应“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，实现人民对优质学前教育资源日益增长的渴望。为此，应以“供给侧改革”和“质量提升”两方面为抓手，努力推进优质、充足，人民群众满意的公共服务体系建设。

1.供给侧改革：扩总量、调结构、强实效

供给侧改革的实质是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整与整合，矫正要素配置的扭曲现象，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，从而更好地满足广大人民群众对有质量的学前教育的需要，促进学前教育事业持续健康和繁荣发展。[9]学前教育的供给侧改革，首要任务在于扩大有限的学前教育资源供给，重点在于优化教育资源供给结构，目的在于提高学前教育供给的质量与供给的效率。《若干意见》明确指出到2020年要实现的三个重要数据指标，“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%”，以及“按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%”。

上述指标的落实，离不开供给侧的结构调整，资源布局的科学规划。我们认为，可以实施以下8项供给侧改革的试点举措。

(1)供给侧的学位挖潜改革：有条件的地方适度放宽学位。在确保生师比不低于17.5∶1(根据2013年1月教育部下发的《幼儿园教职工配备标准(试行)》)的情况下，一些生师比优秀的省市可以考虑适度释放学位，增加班额，扩大入园儿童数量，缓解“入园难”“入园贵”问题。

(2)供给侧的社会民生改革：制定各项扶持、奖补、振兴集体幼儿园的制度与政策，特别是针对集体幼儿园的园舍条件差、设施陈旧等问题，在已有的“生均定额经费补助”制度的基础上，进一步建立“生均设备费补助”制度，使曾经占幼儿园办园数量半壁江山的集体幼儿园得以焕发新的生命活力。

(3)供给侧的主体活力倍增改革：扩大扩增扩强公办性质幼儿园。大力扶持、兴办各级各类有成熟办园经验的公办性质幼儿园。发挥公办性质幼儿园曾经的优秀优良教育传统，减轻教育部门办园的压力，使其成为提供普惠、有质量的学前教育公共服务的中坚力量。

(4)供给侧的意愿动机激发改革：积极奖掖普惠性民办园。制定积极的、稳定的，有助于普惠性民办幼儿园生存与可持续发展的经费补助条例，并且支持性政策要有长期性、稳定性，从而为普惠性民办园的健康、有序发展搭建长期支持平台。

(5)供给侧的基本导向改革：科学调控与引导营利性民办园。及时调控，发布“限价”政策，颁布政府指导价格的管控措施，同时通过社会舆论的积极引导，使公益、普惠的学前教育公共服务形象深入人心。

(6)供给侧的新布局改革：运用科学方法配置资源。发挥大数据、人工智能、新媒介技术对学前教育现代化的支撑作用，充分利用科学的技术、方法与手段，如借助地理信息技术系统(Geographic Information System，GIS)软件可实现对一定区域内的学前教育资源分布、新建园所选址、布局合理性等进行科学规划和追踪，提高学前教育资源配置效率。

(7)供给侧的“新能源”改革：建设中国的“幼学开端计划”。借鉴英国、美国、印度等国家为贫困家庭、处境不利家庭的幼儿进行免费补偿教育的“确保开端计划”(Head Start)、“早期开端计划”(Sure Start)、“儿童综合服务项目”(ICDS)，设立具有中国特色的“幼学开端计划”学前教育国家工程，重点扶助贫困家庭和处境不利家庭的儿童。

(8)供给侧的机构“挖潜”改革：推动“第三部门”参与，释放“第三财政”的经济力量。鼓励和引导非营利组织通过创设幼儿园、建立儿童活动站等方式加入公共教育服务项目，发挥第三部门在推进学前教育公共服务体系中的作用。精心构筑确保学前教育经费投入增长的第三财政的力量，特别是要明确福利彩票收入的一定比例用于支持学前教育事业发展，为学前教育发展提供长期稳定和可持续的经费支持和保障。

2.质量提升：以师资队伍建设为突破口，打造学前教育的大国良师

公平、优质、高效是学前教育内涵发展的新要求，也是学前教育由粗放式发展走向集约式发展的重要环节。[10]2020—2035年将成为我国学前教育事业发展与繁荣进步的关键阶段。在这15年内，我国学前教育不仅要承接过去未完成的历史重任，解决好学前教育改革与发展中面临的几大突出矛盾，确保《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出的三项基本任务在2020年底得以顺利实现，更需要在新的经济社会发展背景下，对2020—2035年学前教育的未来发展进行科学谋划和布局，努力通过制定2035年学前教育发展的总目标和总规划，推进学前教育在10～15年的关键期内实现从“量”到“质”，从“保底”到“突破”，从“不平衡不充分”到逐步“平衡充分”的跨越式发展。为此，我们必须转变观念，从只关注学前教育规模扩大、数量增长，转变为更关注质量提升，更注重内涵建设。我们还要格外关注学前教育事业发展中的关键而核心的“软性指标”，特别是师资队伍建设，要将高素质的幼儿园教师队伍建设作为教育规划的重要目标。

(1)扩充幼儿园教师队伍，从“规范认证”走向“临时认证”。我们应清晰地认识到不同于义务教育阶段教师，如2017年，未定职级的小学教师人数769 265名，占全体小学教师的12.94%[11]，而未定职级的幼儿园教师人数为1 826 068名，占全体的75.08%[12]，即四分之三的幼儿园教师没有职级。这是一个非常严峻的挑战。针对这一严重问题，我们可以探索尝试“临时认证”做法，通过短期的培养和认证制度迅速补充新教师，并在未来的3～5年为这些经过“临时认证”制度上岗的教师提供在职培训机会，从而缓解幼儿园师资不足的难题。

(2)调整财政投入的方向结构，建立严格、切实的制度保障，保障幼儿园教师基本权益和发展机会。要建立起稳定的、可持续的制度不断提高幼儿园教师的工资收入，进一步改善幼儿园教师的福利待遇，使广大幼儿园教师能安心从教，并能在高效能、有人情味的管理部门的支持与帮助下，增强获得感，实现自我价值。

(3)形成师资培养培训新理念，牢固树立“育人为本，实践取向，终身学习”的基本理念，进一步推进教师教育见实习课程改革，增强幼儿园教师开展立德树人启蒙教育的意识与能力，帮助幼儿园教师成为优秀的“四有”好老师。当然，师资培养培训的方式方法需要切实考虑我国区域经济、社会和教育发展水平的差异，从实际出发，分阶段、分区域、分层次，对幼儿园教师培养和培训体系进行科学的规划和调整，有序、有效、有力地逐步推进幼儿园教师培养培训体系的创新。

(三)三个适度：把握经济来源、内容推进和针对对象的“适度”

普惠性学前教育公共服务体系的建设一定要注意“适度性”，这是与我国特定的社会发展阶段和社会发展进程相联系的。就现实国情来看，普惠还无法做到完全由国家财政包办，因而现在还只能是一种有限的福利。我国目前仍处于社会主义初级阶段，经济社会发展水平与西方发达国家相比，特别是与高福利国家相比，仍有很大的差距。尽管我国经济总量已稳居世界第二，但人均GDP却仍然很低，“穷国办大教育”的情况未根本改变，短期内我们还难以达到马克思主义畅想的“不折不扣平均分配”。因此，“适度性”是当前建设普惠性学前教育公共服务体系过程中的一个重要特征。我们要依照生产关系的发展水平确定学前教育公共服务体系的建构水平，将普遍性原则和差异化原则辩证统一起来，通过阶梯性路径，分层次、有重点推进普惠性学前教育公共服务体系建设。

第一个适度是经济来源的“适度”，即随经济增长逐步调整“适度”的投入比例。坚持“适度”普惠的原则也是基于国际发达国家福利制度改革与发展的历史经验和教训。总体来看，当前各福利国家面临一些共同性的比较突出的问题和危机，如福利支出过大出现了严重的财政赤字和财政危机，社会关系领域政府福利部门的膨胀和低效率，发达国家长期以来积累的经济竞争力逐渐削弱，社会福利共识逐步瓦解。体现在学前教育公共服务的提供上，有限财政全覆盖之后为政府带来的巨额财政压力导致了对学前教育的投入难以为继，政府支持学前教育改革发展的经济能力大幅度减弱。因此，我们需要在全面建设普惠性学前教育公共服务体系时密切注意经济来源的“适度”，逐步提高政府在学前教育投入方面的比例，进一步明确政府与市场、家庭、个人的责任关系，依照各方现有的水平和能力层次，划分政府的责任比重和支持力度，实现学前教育公共服务的稳定、健康和可持续发展。

第二个适度是内容推进的“适度”，即倾听人民群众的呼声，不断推进学前教育公共服务内容的“适度”覆盖。普惠性学前教育公共服务体系的项目和内容要逐步涵盖与学前教育相关的各个方面。普惠性学前教育公共服务体系建设初期，政府的主要任务是构建“保基本、广覆盖”的学前教育保障制度，保障全体适龄儿童享有最基本、有质量的学前教育公共服务，特别是要加强对贫困家庭、处境不利家庭儿童的全面覆盖。伴随着我国经济水平的提升和社会文化事业的繁荣进步，普惠性的内容将逐渐从“适度”的普惠性学前教育公共服务体系逐渐向“全面”的普惠性学前教育公共服务体系迈进，并最终实现学前教育完全免费、完全覆盖，所有的适龄儿童都能享受到满意的、便利的、有质量的学前教育服务，学前教育的城乡差距、地域差异显著缩小，人民群众对学前教育的满意度、幸福感、获得感大幅度提升，全面的、有质量的、人人可享的学前教育公共服务体系完全建立。

第三个适度是对象的“适度”，即先要改善弱势家庭和处境不利家庭儿童的入园需求，这是对象的“适度”。由于现阶段我国社会经济发展水平还不高，学前教育资源仍然有限，因此，我们要基于普惠性原则分层次、分对象提供选择性供给，优先满足弱势家庭和处境不利家庭对学前教育资源的吁求和渴望。基于学前教育公平公正的基本立场，许多国家和地区都对弱势家庭和处境不利家庭的适龄儿童坚持优先原则，给予政策方面的倾斜帮助。有四个主要的办法：一是财政优先投入于弱势家庭和处境不利家庭的儿童，学前教育财政主要用于重点保障农村、部落地区的弱势家庭儿童，使之可以获得免费的、有质量的学前教育。二是大力兴办公立机构，并确立优先向弱势家庭和处境不利家庭的适龄儿童开放的原则。如约旦政府在“走向知识经济的教育改革”五年计划(2003—2008年)中，明确提出政府每年将在农村贫困和边远地区新建40所公立园，优先保障农村贫困和边远地区家庭幼儿就读公立园，同时为其提供免费的午餐和保暖衣物。[13]我国的台湾地区则在相关政策中明确规定，农村边远和贫困地区幼儿就读公立幼儿园享有优先权，原住民幼儿就读公立幼儿园，如果家庭年所得在三十万元(新台币)以下，则完全免费[14]，公立园弱势扶助的性质十分明显。三是优先为弱势家庭、处境不利家庭的儿童提供免费或减费或有资助的学前教育，如韩国规定弱势儿童可优先获得免费一年教育，古巴将学前教育全部纳入公共服务体系中，实现教育全免，并为弱势家庭的儿童免费发放学习用品和生活补助。[15]四是依托国家或地区的专项行动优先发展针对弱势家庭和处境不利家庭的儿童的学前教育，譬如美国的“开端计划”、英国的“确保开端计划”、印度的“儿童发展综合服务计划”和中国台湾地区的扶持5岁弱势家庭的幼儿及早教育计划等均属于以弱势家庭的儿童为主要受益人群的扶助计划。

(四)四对关系：正确把握普惠性学前教育公共服务体系建设中的四对关系

有学者在总结欧洲的高福利国家在公共服务体系建设过程中的经验教训时，提出了判断一个福利模式好坏的四对关系：经济发展与福利支出的关系，福利支出中的基础部分与非基础部分的关系，福利机制中的刚性与柔性关系，福利责任结构中的政府与市场、家庭、个人之间的关系。[16]只有同时保证这四种关系的基本平衡，一个好的福利制度才能健康、可持续的运行。在建设中国特色的普惠性学前教育公共服务体系时同样也要正确把握这四对关系。

1.学前教育财政支出与经济发展、教育财政的关系

学前教育财政支出与经济发展，与整个教育系统财政间的关系，事实上就是政府财政如何“切蛋糕”的问题。近年，我国经济保持平稳快速发展，财政收入增长快速。2010年，我国的经济总量跃居世界第二位，社会改革有了新的起点，不仅为经济建设提供了雄厚基础，而且为办好关系民生的大事创造了良好的经济条件。学前教育发展离不开政府财政的稳定、持续投入。政府经费投入水平是衡量一国的学前教育事业发展，特别是政府重视程度的重要指标。尽管我国近年的学前教育三期三年行动计划持续加大政府对学前教育的投入，但因为长期以来我们底子薄、欠账多，短期的巨大投入仍难以满足事业发展的需求。要真正进一步提高国民的生活品质，就要重点关注学前教育及其财政投入，在财政收入总量持续增长的基础上，扩大对学前教育财政支出的总额。

我们注意到，不少发展中国家或人口大国，即使财力有限，经费紧张，也仍全力保证学前教育的财政投入总量和进一步提高其在财政配置中的比重，如古巴在建国之初颁布的《教育国有化》(1961年)中规定了国家有责任提供公共、免费的全面教育公共服务，并将学前教育纳入公共免费的教育体系，每年将政府财政收入的30%以上投入教育[17]，为国家高度重视学前教育树立了很好的典范。

近年来，党和政府高度重视运用积极的财政支持政策回应民生问题，“持续增加民生方面的财政比重”，“着力保障和改善民生”是近年来政府财政“蛋糕”切分的重要方向。普惠普及、有质量的学前教育同样是人民群众热切呼唤和期盼的民生需求。将普惠性学前教育公共服务体系建设列入民生工程加以重点推进，就是站在社会主义和谐社会的战略高度作出的重要决策。在构建普惠性学前教育公共服务体系的过程中，各级地方政府要努力在实现逐年增加学前教育财政投入总量的基础上，将教育投入向学前教育倾斜，真正践行党中央、国务院所倡导的以人为本、和谐发展理念，落实财政划分坚持发展为了人民、发展成果由人民共享，公共财政向满足社会公共需要倾斜的原则。

2.基本学前教育公共服务和非基本学前教育公共服务的关系

在学前教育公共服务体系建设的过程中，必须要明确，哪些服务是由各级政府必须提供的，所有适龄儿童都可以享受的最低限度的公共服务；哪些是各级政府有责任发展，但是公民个人有权利选择享受或不享受的公共学前教育服务。基本学前教育公共服务强调的政府在建设公共服务体系中的责任底线、制度底线、政策底线、道德底线，是“不能含糊、必须坚持、必须保障”的基础部分，其重点应放置在保障大多数人的利益，优先保障基本需要，重在雪中送炭，而非锦上添花。

我们认为，大力兴办公办学前教育机构，通过举办足够数量、达到基本质量标准的公办幼儿园，以支撑整个学前教育公共服务体系，实现资源的普及和覆盖，这是各级政府必须提供的基本学前教育公共服务。根据《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，“财政性学前教育投入要最大限度地向农村、边远、贫困和民族地区倾斜，加大对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童学前教育的资助力度”。率先支持保障中西部农村地区、老少边穷岛地区享受到学前教育服务，“有一定质量的幼儿园可上”，应当划归为基本学前教育公共服务体系的重中之重。在此基础上，发达地区有条件的家庭可通过成本分担的方式，通过额外付费享受公共教育机构之外的更多教育机构提供的附加值服务，形式可以更加多样，办园的硬件水平可以更好，师资的学历条件可以更优，各级政府仅仅作为成本分担中的一环，起到一定程度的投入、支持与监管作用。未来对于非普惠性的民办幼儿园的恰当定位就是为广大有条件的家庭提供多样化的学前教育服务，增加选择的机会，满足有较好经济条件家庭的需求。将学前教育公共服务划分为基本学前教育公共服务和非基本学前教育公共服务，是为了更好地明确各级政府的责任与市场作用的边界，从而厘清多元主体的责任结构，实现对学前教育公共服务机制运行过程的有效调节和评估监控。

3.学前教育公共服务体系建设中的“刚性”与“柔性”关系

社会福利制度理论中有“底线公平”一说，“底线以下部分，是政府和社会的责任，是必保的，刚性的；底线以上的部分，是可以用市场机制由企业、社会组织和个人去承担的，是柔性的”[18]。这就是福利制度中的“刚性”与“柔性”的关系。刚性制度强调政府在满足社会成员的底线福利需求时负有不可推卸、不能回避的“底线责任”和“首要责任”，这种责任既是一种政治责任，也是一种经济责任，还是一种道德责任。“柔性机制”强调非底线福利责任主体的多元化，应充分发挥市场机制、慈善机制、互助机制、自助机制在非底线福利供给中的作用。在学前教育公共服务体系的建设和运转中，我们需要处理好刚性和柔性制度的关系问题。

刚性制度强调了各级政府在学前教育公共服务体系建设中的责任主体作用，要求各级政府在保障学前教育的公益性、普惠性中承担不可推卸的主要责任。20世纪90年代学前教育事业发展出现了滑坡的现象，主要原因就在于我们没有充分认识和坚定学前教育的普惠性、公益性属性，过于强调和依赖市场的力量，没有把握住学前教育的最低底线，将学前教育过度放手交由市场运转从而带来了严重的后果。学前教育的普惠性、公益性等基本属性和学前教育资源的特殊性，决定了其不可能通过自由市场竞争来实现资源配置的优化并服务于社会大众。作为社会的基本公共服务，政府必须确立刚性制度标准，严格守住底线，承担起发展学前教育的“底线责任”和“首要责任”。

当然，在建立普惠性学前教育公共服务体系的过程中，政府能力也是有限度的，并且政府调控还会有“失灵”的可能，因而我们不能排斥政府、市场、社会等多元主体进行灵活地供给。西方福利国家的学前教育发展模式通常以公平正义作为价值理念，强调以国家的形式满足社会成员对学前教育的福利需求，但这种过于刚性的机制和教育福利供给的无限性可能会导致资源的浪费，以及教育不公平的进一步加剧，因此在刚性制度中必须要加入柔性调节机制，发挥市场、慈善、互助机制等在推进学前教育公共服务供给中的作用，将刚性机制与柔性机制相互结合，才能既划清政府机制与市场机制的界限，明确二者的结合点和责任内容，又增加学前教育发展机制的灵活性和弹性，最终实现学前教育健康、稳定、可持续发展。

4.学前教育发展中政府与市场、家庭之间的关系

学前教育改革要取得突破与新进展，问题的关键不仅仅在于经济发展本身，也不仅仅在于社会保障，而在于如何明确政府责任和市场机制之间的界限以及它们的结合点。在推进学前教育公共服务体系建设中，必须明确哪些学前教育服务的满足和项目的实现是政府必保的，哪些是可以交由市场去调节的，哪些是由政府、市场、家庭、社会组织采取某种责任分担方式可以共同承担的。2017年，中国学前三年在园幼儿数已达4 600万，为数量这么庞大的适龄儿童提供普惠的、有质量的学前教育公共服务，政府短时期无法完全承担，而让个人自己兜底，相当多的家庭在经济上无法承受。近年来我国政府通过精准扶贫的各项举措，保持了良好的脱贫攻坚的态势，党的十八大以来现行标准下的贫困人口减少了2/3以上，但截至2017年，全国仍有3 000万人每人每年收入2 300元(2010年不变价)以下。国际上通常用基尼系数衡量贫富差距，并将0.4定为警戒线，从数据来看，从2000年起，我们已经连续18年超越了警戒线。当基尼系数为0.45时，最贫困人口占总人口的20%，但他们的收入和消费的份额仅占4.7%，从这点来看，在贫困人口聚集的中西部农村地区、老少边穷岛地区，依靠个人和家庭承担学前教育成本几乎不现实，必须由政府兜底，承担起主要甚至是全部责任。另一方面，在东部沿海等发达城市，政府提供的学前教育服务已经无法满足部分高端人群对学前教育的要求，这类家庭和个人有条件有能力也有意愿通过更高的经费支付来获取更高品质、更多样、更能满足自身需求的学前教育产品。对这一部分家庭，政府的作用不在于提供保底性服务，而更多在于引导、组织、协调、监控、保障有质量的民办学前教育机构有序发展，充分调动市场的灵活性和对公办学前教育机构的补充作用。

因此，普惠性学前教育公共服务体系的构建，最现实的途径是在明确政府与市场、家庭责任关系，依照各方现有的发展水平和能力层次，清晰地定位与划分政府的责任比重和支持力度，发挥政府的“保底性”作用，对贫困地区、偏远农村地区、处境不利家庭、低保家庭的儿童和孤儿实行免费入园和各项补贴政策，对有高端服务需求的家庭在基于市场竞争的同时把握正确的方向，加强引导，形成政府、社会与家庭各方合力分担。

(五)系列措施：突破路径依赖，多途径探索公共服务体系建设的策略

建设普惠性学前教育公共服务体系必须注重“短期路径”与“长期路径”相结合的原则。一方面，必须聚焦当前我国在普惠性学前教育公共服务体系建设中仍然存在的诸多难点、痛点和亟待解决的问题，思考普惠性学前教育公共服务体系建设的“路径”，将问题细化和深入，通过短平快、实效性强的一系列举措，真正打通普惠性学前教育公共服务体系建设的最后一环。针对学前教育改革与发展过程中面临的关键问题、短板问题、核心问题、紧迫问题等重点攻关，这是推进普惠性学前教育公共服务体系建设的重要攻坚战。

另一方面，我们还要看到学前教育公共服务的资源不足和质量不均的问题，究其根源在于学前教育的体制机制还不健全，制度的“碎片化”现象仍然严重，普惠性学前教育公共服务体系建设还缺乏系统的、宏观的、整体性的设计。在通过“短期路径”扫除阻碍学前教育发展的紧迫问题的同时，我们还要加快学前教育发展从“普遍碎片型”向“普遍整合型”的制度整合，即要针对办园体制、投入体制、管理体制、用人机制和工作机制等方面进行系统的改革创新，要本着价值引领、问题导向、实践探索、协同创新和专业取向的基本原则，将重点放在准确定位学前教育，深化管理体制改革，完善学前教育评价与监测体系等关键环节上，在改革体制机制的同时促进学前教育质量的提升，并强化各级政府在发展学前教育方面应有的规划、投入、举办和监管责任，为学前教育的长期、健康发展提供坚实的机制保障。

以往在解决学前教育发展的困境时常常陷入“路径依赖”。“路径依赖”(path dependence)这一名词由著名经济学家诺斯(North)创立，用于从制度的角度解释为什么有的国家长期陷入不发达，总是走不出经济落后、制度低效的怪圈等问题。诺斯认为制度变迁存在着类似于物理学中的惯性的“路径依赖”现象，这种机制使人们一旦选择走上某一路径，就会在以后的发展中得到不断的自我强化，这种惯性既可能使得制度变迁进入良性循环，也可能顺着原先的错误继续下滑，甚至被“锁定”在无效率状态之下[19]，只有依赖于政府或其他强大的外力推动，采用创新方法，才能推进政策和制度变革向不断增强和优化的轨迹演进。当前学前教育事业发展和公共服务体系建设中面临的困境也是多数由来已久，与传统的体制机制的僵化、路径依赖密不可分。我们应该围绕以下这些问题来展开科学研究：应该提供哪些平台机制保障？需要突破哪些路径依赖？如何实现路径创新？重点抓哪些实效举措？借鉴美籍奥地利政治经济学家熊彼特(Schumpeter)的创新理论，特别是以产品创新、技术创新、市场创新、组织创新与资源配置创新为视角，我们认为，学前教育的改革与发展要摆脱“路径依赖”，真正推进建设中国特色的普惠性学前教育公共服务体系，就必须关注五大核心机制的创新，即办园机制、管理机制、投入机制、队伍建设机制、特惠机制等的创新，并据此提出9项普惠性学前教育公共服务体系建设的举措。

(1)推进供给侧改革，通过释放学位、公办性质园奖掖、普惠性民办园奖补等措施，释放供给侧潜能，扩充资源总量，调整资源布局结构，提升学前教育供给侧效率与质量。

(2)突破固有的体制与机制束缚，关注第三方力量，激发第三方力量的办园热情，开展第三部门、第三财政、教育家办园的研究、试点与探索。

(3)开启中国版的“幼学开端计划”，实行三步走战略，推进百园建设、千园建设、万园建设，推进学前教育的精准扶贫，使贫困家庭受益受惠，为中国在学前教育领域的“反贫困”“精准扶贫”赢得世界声誉，为未来中国“一带一路”战略的海外幼儿园建设与布局提供探索。

(4)建立普惠性学前教育公共服务体系的科学评价制度。建立普惠性学前教育公共服务体系的5A评价制度，从5A——付得起(Affordability)、达得到(Accessibility)、配得齐(Assorting)、顾得广(All)、适得度(Appropriateness)等角度评估普惠性学前教育公共服务体系的建设成果，开展区域办园质量监测评估。

(5)提升政策执行的效能。探索普惠性政策执行的效益评估，采用政策评估、政策分析推进区域政策执行力提升。

(6)建立联合行动部。提升中央政府与地方政府的行政治理能力，探索部门协同性改革、共同推进学前教育发展的新合作机制。

(7)探索拨款测算制度。着力探索财政投入测算方式，通过生均拨款测算、办园成本测算、运营分配测算、成本分担测算，解决学前教育发展中的财政投入和经费使用关键问题。

(8)设立学前教育的“大国良师”振兴计划。推进幼儿园教师薪酬、福利体系改革，营造尊师重教的社会氛围，提高幼儿园教师的尊严与地位，关注教师获得感，保障教师权益，开展学前教育领域的“银龄”巾帼计划，鼓励50岁至55岁的有经验的幼儿园教师继续从教。

(9)建立特惠工程。制定有助于弱势家庭、处境不利家庭儿童的“特惠”政策，通过农村(城市)特惠计划，优先保障弱势儿童获得政府提供的学前教育的托底保障。