国家慢性病综合防控示范区多部门合作现状研究

姜莹莹 齐 力 毛 凡 董文兰 杨 艺 施 燕 董建群

1.中国疾病预防控制中心慢性非传染性疾病预防控制中心 北京 100050 2.北京市疾病预防控制中心 北京 100013 3.宁夏回族自治区疾病预防控制中心 宁夏银川 750004 4.上海市疾病预防控制中心 上海 200336

慢性病的预防与控制是一项社会性的系统工程，需要依靠包括卫生在内的多个部门的积极参与才能保证工作的有效开展。[1-2]芬兰和澳大利亚政府在多部门合作促进健康方面具有成功经验，他们从政府层面建立了跨部门的委员会或健康促进办公室，在这一机构的指导下，由政府统筹协调跨部门政策的制定与实施并取得良好效果。[3]在我国，多部门合作在艾滋病、突发公共卫生事件的应对领域得到了相对广泛的应用。[4-7]但在慢性病防控领域，多部门合作仍然是一个薄弱环节。2010年起，“慢性病综合防控示范区”建设项目在国家卫生健康委员会的领导下正式启动，并逐渐覆盖至全国各省区。[8- 9]截至目前，全国已经分四批次建立起366个国家慢性病综合防控示范区。为了掌握示范区多部门合作的现况，中国疾控中心慢病中心在世界卫生组织支持下，于2014—2015年选择上海市普陀区和宁夏回族自治区利通区[10]开展了国家慢性病综合防控示范区慢性病防控多部门合作现状研究。上海市普陀区和宁夏回族自治区分别代表了我国东部沿海地区经济较发达的和西部经济欠发达的地区，普陀区下辖8街道2镇，常住人口128.47万人，2017年地区生产总值933.46亿元[11]，利通区辖8镇4乡，总人口41.48万人，2018年地区生产总值194.7亿元[12]。通过对上述两区慢性病防控多部门合作情况进行调查研究，以期初步掌握我国不同经济发展水平地区示范区的建设和管理工作的内容和特点，并为各地慢性病防控工作提供可借鉴、可参考的依据。

1 对象与方法

1.1 研究对象

采用典型调查的方法选择上海市普陀区和宁夏回族自治区吴忠市利通区开展研究。选取参与示范区建设和管理工作的负责人(包括示范区建设领导小组组长各1人)和区政府各相关部门的工作人员作为本研究的访谈对象。根据《中国慢性病防治工作规划(2012—2015)年》中的工作分工和职责有关规定，本次研究的访谈对象来自于财政、民政、人力资源与社保、体育、卫生、发改、教育、广电新闻出版、商务、科技等部门。要求访谈对象参与、熟悉示范区工作。

1.2 研究方法

采用关键人物深入访谈和专题小组访谈方法，于2014年10月—2015年1月在两区分别对示范区建设领导小组组长进行深入访谈，对各相关部门的负责人/工作人员进行专题小组访谈。本项研究的研究组组长主持了访谈工作。在访谈前，研究组围绕对慢性病综合防控工作的知晓和理解、多部门合作开展工作的方法、各部门的具体职责、如何保障多部门合作工作的落实以及工作落实情况、效果、优势、存在困难以及解决办法拟定了访谈提纲。本次研究采用了半开放访谈法，主持人可根据访谈时的实际情况灵活地做出必要的调整。在访谈的基础上，采用问卷对多部门合作的方式、内容、信息共享、合作意愿等内容进行问卷调查。每次访谈研究组均指定专人进行记录，包括对访谈对象基本情况和访谈内容的的笔录以及录音记录。每名访谈对象在接受访谈前均阅读并签署知情同意书。访谈提纲及问卷的编制依据卫生部办公厅印发的《慢性非传染性疾病综合防控示范区管理办法》和《中国慢性病防治工作规划(2012—2015)年》中对多部门合作开展慢性病防治工作的要求。

1.3 数据收集与分析

研究组指定的记录员和研究组成员对访谈录音进行逐字转录，对转录后形成的文字材料进行核查以确保无误。通过NVivo 10定性分析软件对访谈资料进行整理，采用主题框架分析法结合扎根理论对材料进行深入、详细的分析。[13-16]分析结果交付研究专家组成员进行咨询和讨论，进而得到最终分析结果。问卷的数据录入采用EpiData 3.1软件并进行了一致性检验，数据的统计描述分析采用SAS 9.3软件。

2 结果

2.1 主题编码框架

研究人员对访谈所得原始资料进行分析、比较和缩编后，初步确定慢性病综合防控多部门合作工作的概念，然后进行开放式编码。根据开放式编码所抽取的概念进行归类，形成了14个范畴，分析各范畴的内在联系后，提炼出5个主范畴，构建出多部门合作主题编码框架(图1)。进一步梳理5个主范畴之间的逻辑关联，最终构建了慢性病综合防控多部门合作工作现状的脉络。

领导与组织设置范畴的内涵是指在建设慢性病综合防控示范区的过程中，建立独立的议事协调机制、成立示范区建设领导小组并承担统筹、协调、保障功能。部门职责的内涵是指为了实现多部门合作综合防控慢性病的目的，明确各部门的职责分工，职责分工应及时界定和因地制宜。合作意识的内涵是指各部门理解慢性病综合防控工作的意义、树立防控慢性病、维护健康的意识，对示范区建设目标达成共识。信息共享的内涵是指各部门通过联席会议、专家资源共享、慢性病相关数据信息共享、科研合作、联合开展培训、指导、督导评估以及硬件设施资源共享的方式参与到慢性病防治和示范区建设的过程中来。激励、问责与督导的内涵是指在实施多部门合作综合防控慢性病时将各部门工作内容和职责纳入各部门年度目标管理和绩效考核，开展多部门联合督导，对多部门合作工作效果进行问责与激励。

图1 慢性病综合防控示范区多部门合作访谈分析主题编码框架

2.2 调查对象基本情况

本次研究深度访谈对象为示范区建设小组组长2人(每区1人，一般为区长或分管副区长)。专题小组访谈3组，访谈对象26人。面向利通区和普陀区卫生健康、教育、体育、民政等部门发放问卷36份并全部回收，问卷的有效应答率为100%。

2.3 示范区多部门合作现状

2.3.1 领导与组织设置

在创建慢性病综合防控示范区过程中，普陀区和利通区均建立了独立的议事协调机制，成立了慢性病综合示范区领导小组，由区长担任领导小组的组长，起到统筹协调作用，各相关部门成员单位积极配合。同时成立技术指导组，从技术上把关。为了更好的推进工作，两区将慢性病防治工作列入社会与国民经济发展总体规划，政府办印发了慢性非传染性疾病防治规划、制定创建慢性病防控示范区实施方案。

上海市普陀区多部门合作开展慢性病防控工作采用了“自上而下”的工作模式。 “公共卫生联席会议”机制是上海市多部门合作的一个顶层式设计，在上海市各区普遍推开。宁夏利通区的多部门合作是一种“自下而上”的合作，该区卫生健康部门为推动慢性病综合防控示范区的建设在区政府相关委办局中进行了大量的、积极主动的宣传和动员工作，在区委区政府的支持下，促成了利通区卫生健康部门与其他部门的合作。从调查结果来看，尽管两区都已经建立起领导小组和多部门合作制度，但各部门间的沟通协调仍缺乏主动性，多部门合作开展的形式较为单一，缺乏合作常规工作制度。有访谈对象认为“(慢性病工作)首先要有组织或领导网络，或者有一定的工作机制……(但是)慢性病工作没有很强的法律法规制约性，不像传染病防治法，慢性病还没有什么法律、法规”。

2.3.2 部门职责

在示范区建设和慢性病防控多部门合作的过程中，政府主导开展慢性病综合防控工作的职责体现在发改部门将卫生事业发展纳入区国民经济和社会发展规划、制定健康城区行动计划；财政部门为示范区建设投入专项经费、逐年提升社区人均预防保健经费、增加辖区疾控中心慢性病防控业务经费。与慢性病防控相关的多个部门，包括但不限于卫生、民政、发改、财政、科技、商务、食品药品监督管理、环保、文化体育旅游、宗教、工信、劳动和社会保障、经济发展、农牧、宣传、城乡环保综合管理、公共卫生机构、乡镇街道、社区村委等，在政府的领导和协调下界定和开展了一系列的工作(表1)。

表1 普陀区和利通区慢性病综合防控工作开展情况

(续)

2.3.3 合作意识

慢性病综合防控示范区工作的领导层(慢病综合防控领导小组组长、副组长)认为多部门合作防控慢性病十分必要，各部门要明确各自的职责、树立密切配合的意识，政府层面可以协调、统筹区域内的资源，整合各部门的力量，进而提升慢性病防控工作的效果和效率。在被调查的36个部门中，有21个部门认识到了慢性病造成的危害并认为多部门合作开展慢性病综合防控工作很重要，他们认为合作开展慢性病防控工作不但可以促进人群健康，也可以为本部门的工作带来收益。如环保部门认为“空气质量、饮用水，特别这两项关系到每个人的身体健康。空气质量越好的话，这样慢性病的发病率至少要越低一些”；“ 很多慢性病和我们这块工作有联系，整个大环境，空气、水啊，有内在或间接的联系，作为我们环保局，我们整个工作可能是相关的，我们是以改善大气、水环境质量作为主线来开展工作的”。工信局和安检局对粉尘污染导致的职业危害的认知加强；教育部门开展慢性病防控工作的经验较为丰富，他们承担了健康促进学校建设工作，他们表示在示范区建设过程中，学校日益认可并支持学生健康促进工作的开展。发改委、经济发展局已经将慢病防控工作纳入国民和社会经济发展规划中。有32个部门的受访者(32/36)表示目前已经就慢性病防控建立了合作关系，并希望未来开展更多的合作。

2.3.4 信息共享

信息共享是保障慢性病防控多部门合作顺利进行的必要条件，多数访谈部门负责人(19/26)认为沟通协调与信息资源共享十分重要。有访谈对象表示“我们定期召开工作协调会，由区政府召开的，每两个月1次，一年6次，各部门的领导小组参会，即各部门的分管人员参与会议。”“ 我们还有一个健康促进委员会……在健康促进委员会的框架下，我们区里面每年召开会议。”但仅少数部门建立了沟通协调机制(3/26)，部分部门(10/26)表达了希望实现各部门间数据的共享。有访谈对象指出“我们这里信息化集中度很高，在区层面只是执行，在市层面有一个中心的管理数据库……数据对接方面我觉得还有很多值得做的地方。”下发或转发文件、工作会议、培训成为各部门信息共享的主要途径，占比分别为94%(34/36)、89%(32/36)和58%(21/36)。其他信息获得途径还有电话沟通、网站宣传等。

2.3.5 激励、问责和督导

各部门工作人员若能采取积极主动的工作态度，将有利于部门间的信息交流，及时收集工作进展信息、发现工作存在的障碍、通过上报途径获取上级单位的支持和解决办法，因此在两区开展慢性病综合防控工作中，政府领导层面均认为有必要建立督导和激励问责机制，通过鼓励措施来提升各部门的工作积极主动性。督导和机制激励的建立，也有助于把上级的工作要求及时布置给执行单位。普陀区和利通区设立了由多部门成员构成的工作督导小组，通过定期召开工作协调会和联合督导的方式来推进慢性病综合防控工作的开展，各成员单位内部也会进行分部门的监管督查工作。尽管两地政府均有对各部门履职情况的考核机制，但缺少相应的奖惩机制，制约力有限。相关问责机制和激励机制尚未建立或不完善。有访谈对象表示“我们也没有相关的奖励奖金，考核好的开会的时候给予表扬鼓励，不好的在会上提出批评，然后让他们表态下一步工作怎么开展……(对于不完成工作的部门)我们就给他做工作。”“政府比较重要的职责就是对部门的考核，但是还没有纳入到真正的个人的绩效，或者和部门的绩效挂是挂了，但是挂的额度、分值，这一块我觉得还是要进一步探索。”

3 讨论与建议

本研究通过对原始访谈记录资料的整理、分析、比较、归纳和总结，辅以问卷调查的结果分析，发现多部门合作开展慢性病综合防控工作的前置条件和组织要素是领导与组织设置，明确部门的职责、合作意识和信息共享是实施多部门合作的技术和能力要素，激励、问责和督导是确保多部门合作顺利运行的制度要素。

3.1 构建慢性病综合防控多部门合作工作机制

本次调查结果显示，在示范区的建设中，上海市普陀区和宁夏吴忠市利通区在慢性病防控多部门合作领域做出了有益的探索和尝试，依托于国家慢性病综合防控示范区建设项目这个工作平台，初步建立起了“政府主导、多部门参与”的合作模式。

两区均以公民健康需求为导向、各部门树立了为辖区居民提供慢性病防控服务这一共同的合作目标。研究发现两区推动慢性病综合防控示范区多部门合作的模式各有特点。上海市普陀区是一种自上而下的模式。早在2004年上海市建立了公共卫生工作联席会议制度[17]，成立了市级、区级的健康促进委员及相应的技术指导委员会。这种顶层设计强力推动了上海各区多部门合作工作的开展，为慢性病综合防控示范区建设提供了良好的工作基础。宁夏利通区多部门合作的建立更多的体现了自下而上的、基于部门间信任而建立的多部门合作模式，这种多部门合作的建立是以示范区建设为契机、针对这一特定问题而推动的多部门合作建设。这种以项目开展为主的多部门合作具有资金支持、合作工作列入工作计划的优势[18]，但也面临着因项目结束、不再投入资金、人员调离等因素而中止合作的风险。

国家层面政策的出台为各地示范区多部门合作的可持续发展营造了有利的支持环境。《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》、《健康中国2030规划纲要》、《“十三五”卫生与健康规划》、《中国慢性病防治中长期规划(2016—2025年)》、《国家卫生计生委办公厅关于印发国家慢性病综合防控示范区建设管理办法的通知》、《国家卫生计生委疾控局关于开展2016—2017年度国家慢性病综合防控示范区建设工作的通知》[19-24]等重要文件为慢性病综合防控的支持、保障和组织实施提出了战略谋划，为多部门合作机制的落实和可持续发展提供了有力的政策保障，还需要各地继续挖掘当地的资源、树立合作意识才能解决多部门合作的持久性问题。

3.2 促进多部门的合作技术和能力提升，推动多部门合作可持续发展

多部门合作技术和能力的提升是部门合作可持续发展的基础。尽管慢性病综合防控多部门合作机制已经初步建立，但是合作意识仍然有待提升。应注重对健康融入万策[25]的理解和广泛宣传，健康是促进人的全面发展的必然要求，理应处于优先发展的战略地位，在制定和实施公共政策时全过程的融入健康促进理念，力争通过示范区建设多部门合作过程，实现合作各方的“共赢”[26]。此外，如何将多部门合作意识转化为有效的合作，也需要相应的技术和能力。从本次调查结果来看，当前慢性病综合防控多部门间的合作仍有很大拓展空间。例如卫生、财政、社保、民政、教育、体育、发改、能源、城建部门可以广泛参与到医养结合、儿童青少年健康、医保、人群身体活动促进、卫生发展规划制定、环境与城市建设等工作中来。在多部门合作时，畅通各部门间的信息共享十分必要，慢性病防控工作基本概念界定、数据统计方法、信息解释方面的一致性有助于有效的沟通。卫生健康部门应该以非卫生专业人士能够接受的语言解释慢性病的潜在风险，明确相关部门对慢性病的认知，并与其分享对慢性病防控工作的理解，充分运用风险沟通手段[27]，实现不同部门之间的信息交换和工作开展。为了有效落实多部门合作，也应将健康指标纳入各部门工作考核，完善考核机制和激励、问责机制，建立系统的监测评价，对多部门合作的实施进度和效果进行评估。

综上所述，在国家慢性病综合防控示范区的建设和管理过程中，多部门合作的机制已经初步建立起来，政府主导下的多部门合作范围覆盖了辖区卫生健康、民政、发改、财政、科技、商务、食品药品监督管理、环保、文化体育旅游、宗教、工信、劳动和社会保障、经济发展、农牧、宣传、城乡环保综合管理、公共卫生机构、乡镇街道、社区村委等部门。为加强多部门合作的可持续性和合作效果，建议：第一，加强各部门的“健康融入万策”理念的树立，拓宽合作领域的同时做到合作各方的“共赢”。第二，促进多部门的合作技术和能力的提升，培养人员风险沟通能力。第三，建立有督导、有考核、有评估的多部门合作防控慢病的工作机制。

本次研究仅选择了普陀区和利通区进行慢性病综合防控多部门合作现状的研究，所得结论无法推断我国总体的慢性病综合防控多部门合作现状。为促进和加强各部门各行业的沟通协作，形成促进健康的合力，有必要针对慢性病防控议题尽快开展政策评价和干预项目的实施评价工作。

致谢

感谢顾学琪、李新建、何群三位教授作为访谈主持人全程参与了两区的访谈工作，并对访谈结果进行了科学、细致的分析评价。感谢上海市疾控中心、宁夏回族自治区疾控中心对本次现场研究的大力支持。感谢上海市普陀区、宁夏吴忠市、宁夏吴忠市利通区各相关部门及人员的积极参与。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。