新中国70年公民政治参与的历史演进及其重要启示

蒋国宏

摘 要：政治参与有助于减少决策失误，节约行政资源，提高行政效能，促进政府规范运作，减少和预防权力腐败，也有利于维护社会稳定。新中国成立以来，在中国共产党的领导下，我国公民的政治参与大致经历了五个阶段，取得了巨大的成就，政治参与的水平和质量得到极大提高。当前，我国已经进入中国特色社会主义新时代，我们必须继续重视制度建设，鼓励机制创新，加强对国民的思想政治教育和文化素质教育，积极采用新的科技手段，疏通和拓展政治参与的渠道，为公民的有序政治参与创造更好的条件，以满足人民群众对民主政治建设的新需求。

关键词：政治参与;新中国70年;公民权利;制度建设

中图分类号：D621.5                   文献标志码：A                  文章编号：1674-9170（2019）05-0007-10

政治参与也称参与政治，其规模、程度和水平是衡量一个国家政治发展水平的重要标尺。诚如科恩所言，“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与，并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主”^[1]10。从某种意义上说，民主政治的历史就是“企图抑制政治参与的政府同谋求政治参与的公民之间纠缠不休的历史”^[2]6，就是政治参与权利不断增加、政治参与人数逐步增加和限制条件逐步减少的历史。学术界对政治参与问题早就广泛地予以关注，不过正如有学者指出的那样，在对新中国成立以来公民政治参与的研究中，“针对特定人群的局部分析居多，而针对全体公民政治参与总体特征的讨论相对较少;在总体性分析中，针对特定历史阶段的静态分析居多，而少见对政治参与发展演变脉络的跨时段分析”^[3]。党的十九大提出，当前，中国特色社会主义进入新时代，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民“不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”^[4]。而只有扩大公民的有序政治参与，才能“准确把握新时代人民需求的变化，并出台更有回应力的公共政策，去满足人们群众日益增长的美好生活需要，增強人们对发展带来的获得感”^[5]。因此，回顾新中国成立后我国公民政治参与的历程，并总结其经验教训，不断提高我国公民政治参与的层次和质量不仅具有一定的学术价值，也具有十分重要的现实意义。

一、公民政治参与的内涵、方式和主要作用

（一）公民政治参与的内涵

政治参与是现代政治学的常用概念之一，然而，它又是“一个本质上具有争议的概念”^[6]，西方学者塞缪尔·亨廷顿^[7]5-7、微巴^[8]2、维纳^[9]164对其进行了各具特色的解释。我国国内学者王浦劬^[10]207、严强^[11]274、王邦佐^[12]245、杨光斌^[13]254、李景鹏^[14]128-129等对什么是政治参与也进行了讨论。

我们认为，政治参与是指普通公民或公民团体通过各种方式和途径参加政治生活，直接或间接影响政治权力体系的活动及重大公共政治生活，自下而上地影响各种公共决策及其执行的活动。第一，政治参与的主体是权力阶层之外的普通公民，他们以个体或团体从事非政治性工作为主业，介入政治活动通常是附带的或第二位的，因此不包括那些专门从事政治或政府工作的人员，当然，体制内的“政治职业者以普通公民身份参加的政治性活动包括在内”^[15]66。第二，政治参与的客体是公共政策或者政治权力体系，包括中央政府、各级地方政府、政党和政治团体的活动以及“所有直接或间接同国家活动相关的公共政治生活”^[16]163。第三，政治参与是公民通过一定的方式和渠道，自下而上试图影响政府决策的一种活动和过程，它“关注实际行为，而不包括政治心理、态度、认知和知识等主观因素”^[17]。第四，在人类社会进入近代以前，政治参与的范围和层次是十分有限的，“只是在进入资本主义时代，政治生活摆脱了‘身份的因素的制约之后，臣民才成了公民，政治参与才成为了一种普遍的社会行为”^[16]163。第五，政治参与具有多种类型，包括制度性政治参与和非制度政治参与，使用暴力的或和平的参与，自动参与或者是被动员参与，持续参与的或间断进行的，成功的或不成功的，反对或支持、改变或维持政府权威、政治规则、影响政府决策和行为的一切活动。

（二）政治参与的方式

在不同的时代，人们参与政治生活的方式不可一概而论。在当代中国，政治参与有着多种方式：一是参加人大、基层自治组织以及各种政治性团体（包括政党）内部的各种政治性选举和投票。二是出席政治会议。三是加入中国共产党、各民主党派、人民团体等各种政治性组织，或成为人大、政协等立法、协商和监督机构的成员。四是出任法律顾问等专业顾问或担任政府参事等咨询职务。五是通过“群众来信”专栏、“电视问政”节目、网络发帖等渠道对公共事件进行讨论，发表主张，或通过参加听证会等方式参与公共事务和政治活动。六是通过信访反映个人诉求，通过社会组织表达自己的观点。七是与政治人物个别接触，向人大代表、政协委员表达诉求。八是采用请愿、上访维权等方式进行非制度参与。^[18]

（三）政治参与的主要作用

1.政治参与是民主政治的重要内容，也是现代民主政治的核心要件和本质要求。首先，政治参与是民主政治的题中应有之义。没有公民广泛参与的民主是不成熟和不发达的民主，也不可能体现国家政治的民主性质。“真正的民主应该是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政治决策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个體的自由发展、人类的平等等。”^[19]8其次，政治参与是实现公民权利的基本途径和重要方式。在民主社会，每个公民都希望获得自己的经济利益、社会待遇，而政治参与则是保障公民权利正当行使的有效途径和根本保证。宪法和法律也对每个公民具有参与、影响政治过程的必要权利和机会做了确保。再次，民主政治的正常运转和发展都离不开政治参与的存在。公民政治参与对民主政治建设有重要促进作用，它可以维护、支持和促进民主政治的正常、健康运行。

2.政治参与有助于减少决策失误，节约行政资源，提高行政效能。政治参与可以使决策机关最大限度地集思广益，防止决策的盲目性、片面性，减少决策的失误。同时，由于政府在制订政策的过程中听取和吸收了公众的意见，所制定的政策较好地反映广大民众的利益与呼声，因此容易获得民众的理解和支持，在实践中容易得到贯彻和执行，这也大大降低了执政的成本。

3.政治参与可以促进政府规范运作，预防和减少权力腐败。权力有一种内在的无限扩张和异化倾向，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”^[20]154，对权力进行有效的监督和制衡。作为民主的一种实现形式，政治参与能够以公民的权利制约权力，对政府的权力实施有效监督，有利于政府公职人员正确行使手中的权力，克服权力腐败现象。马克思指出：官僚机构的普遍精神是“神秘”和“奥秘”，它天然地将政治参与拒之门外，是权力腐败的绝妙手段。^[21]301-302而政治参与则可以促进公共权力运作的公开、透明和公正，防止公共权力被滥用，保障政治管理的廉洁。

4.广泛有序、制度化的公民政治参与有利于促进社会的政治稳定。第一，扩大公民政治参与，有助于公民在实践中培养主体意识，强化责任意识和义务意识，促进公民对政治体系和政治权威的合法性认同;第二，扩大公民政治参与，可以为公民和各种利益群体提供宣泄不满、表达诉求的渠道，及时释放压力、消解冲突，防止矛盾的升级和情况的恶化，促进社会稳定;第三，“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配”^[7]79，因而有利于实现社会利益的整合和分配的合理，使社会稳定建立在更加坚实的基础之上。第四，扩大公民政治参与也可以避免因政府及其公职人员腐败而产生的合法性危机，更好地维护政治稳定。

二、新中国70年我国公民政治参与的基本轨迹

新中国70年我国公民政治参与大致经历了五个阶段。

（一）激情燃烧的岁月（1949—1957）

1949年中华人民共和国的成立使我国公民的政治参与进入了一个新的历史时期。

首先，公民参与政治的途径得到了丰富和优化。新民主主义革命胜利后，我们建立了工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，为各民主党派、各人民团体和社会各界人士参政、议政铺设了空前便捷有效的道路。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及1954年的《中华人民共和国宪法》等法律为广大人民群众的政治参与提供了法律支持和制度安排。

其次，新中国成立使广大人民群众的民主权利得到保障，被压抑了许久的政治热情空前高涨，主人翁意识显著增强，他们以舍我其谁的社会责任感和历史使命感，积极参加选举，为国家建设建言献策。在1953年举行的第一次全国性公民选举中，参加投票的选民达2.78亿，占选民总数的85.88%，共选出基层代表566.9万人。新宪法的起草也充分体现了公民政治参与的广泛性和积极性。当时参加第一部宪法讨论的达8000多人，共提出了5900多条修改意见。1953年6月14日，中央人民政府第30次会议决定将宪法草案提交全国人民进行讨论，收集到了116万条修改、补充意见。^[22]

最后，国民经济的恢复、文教事业的发展使广大群众的参政能力得到了提高。美国学者科恩曾剖析了经济状况与政治参与之间的关系，指出，严重贫困的群众，根本无法获知公共事务的足够信息，对公共事务进行有效的讨论，进行有效率的组织，并接触他们的代表。新中国成立后，在中国共产党的领导下，经过全国各族人民的努力，我们很快完成了恢复国民经济的任务，并实施了第一个五年计划，综合国力明显增强，为国民参与政治奠定了物质基础。通达全国的邮电通讯网络和广播收音网络的建立使人民群众能够及时了解党和政府的路线方针政策，也为人民群众与政府之间的信息传递提供了便利，为公民政治参与提供了“知情”基础。列宁曾说过：“文盲是处在政治之外的，……不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、谎话偏见，而没有政治。”^[23]200文化水平是影响国民参与政治的一个重要因素。新中国成立后，我国新型教育事业的发展，提高了公民的思想文化素质，初步培育了公民的政治参与技能。这一切都为公民的政治参与创造了良好的条件。

当然，在这一阶段，我国公民政治参与也存在着政治激情多于政治理智，政治参与的热情高于政治参与的能力，动员性参与多于自主性参与等问题。这是无庸讳言的。

（二）亢奋与失范交织（1958—1978）

1956年我国完成了从新民主主义向社会主义的过渡，跨入了社会主义的门槛，跻身社会主义的初级阶段。从此开始的20年中，我国公民政治参与呈现出亢奋和失范并存的特点。

由于我们在对错综复杂的国际国内形势的判断和对社会主要矛盾、主要任务的认识上发生了偏差，主张要不断革命，进而提出要在无产阶级专政下继续革命，结果，从1957年下半年开始，我们在政治上犯了“左”倾错误，后又发生了延续10年的“文化大革命”。我们片面夸大政治对经济的反作用，提出“政治挂帅”“政治压倒一切”的口号，渴望通过政治运动来解放生产力、发展生产力，改变贫困落后的面貌，使国家的政治生活处于不正常的境地，社会陷入了泛政治化的泥潭。

在这一阶段，我国公民政治參与在主体方面呈现了明显的不平衡。工人、农民虽然广泛参与政治，但参与较多的是形形色色的批判会和运动。由于当时我国在经历长期封建统治后，既缺乏民主传统，又缺乏民主经验，因此许多人虽然表现出极高的政治热情，但盲从性十分明显，加之未能从制度上对政治参与加以规定和规范，这就使得非理性、非程序性的参与无法避免，甚至在“文化大革命”中采用了大鸣、大放、大字报、大辩论等非常规的方式，呈现出无序的“大民主”式参与的特点。与此同时，由于反右斗争的扩大化，一些民主党派、无党派人士和知识分子“靠边站”，政治参与受到限制。许多人的积极性受到挫伤，不敢反映情况、开展批评，害怕因言获罪，或者不愿说话，讳言政治。

（三）矛盾、迷茫和彷徨（1978—1992）

从1978年12月党的十一届三中全会召开，至1992年邓小平南方谈话发表前为第三个阶段。这一阶段的特点是政治参与主体规模有所扩大，但许多人对政治既爱又恨，感到矛盾、困惑和彷徨。

首先，我国公民政治参与的主体规模有所扩大。“文革”结束后，我们进行了拨乱反正，对在各种政治运动中的冤假错案进行了平反。从1978年初开始，98%以上的右派分子被摘掉了帽子。1979年初，农村中的地主富农被摘掉了帽子。1983年，全部“四类分子”也被摘掉帽子。此外，我们还落实了对国民党起义、投诚人员的政策，并宽大释放了在押的原国民党县团以下党、政、军、特人员。他们重新获得了政治参与权利，由此而使我国政治参与主体有所扩大。

其次，政治参与呈现出复杂的局面。一方面，改革开放以来，国家与社会之间的关系发生变化，国家在政治领域、经济领域和文化领域主导和控制的广度、深度和强度均明显减弱，对经济领域和文化领域采取以间接引导为主，对政治领域也逐渐由原先无规划的人治控制向有规则的规范化、法律化的法治控制转变。^[24]民间组织获得了“爆发式”增长，社会自主性逐渐提高，这使得政治参与的需求更加旺盛。与此同时，经济发展增加了社会地位晋升和退出共同体的机会，这又使得政治参与相对减少。^[25]57

最后，许多人对政治既爱又恨，感到矛盾、困惑和彷徨。从1958年到1978年这20年间频繁的政治运动使部分群众对政治反感和厌倦。特别是在十年“文革”中残酷斗争、无情打击，政治参与的后果与参与者的初衷背道而驰的痛苦回忆使得经历过此浩劫的部分人的政治热情被浇灭，有的甚至对政治产生了一定程度的恐惧和排斥。随着改革在摸索中逐步推开，整个社会利益格局处于剧烈变动之中。在体制转换、价值观嬗变尘埃未定之时，人们摆脱了教条主义和个人崇拜的束缚，却未能形成正确的政治参与意识和态度，仿佛刚刚从黑屋中走出，感到有些茫然，不知所措。

（四）回归理性（1992—2011）

1992年，邓小平发表了南方谈话，党的十四大确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。公民政治参与由此出现了新的特点。

首先，市场经济迅速发展，公民作为政治参与的主体地位得到强化，公民的主体意识、参与意识逐渐觉醒，政治参与的愿望和热情十分高涨。众所周知，政治参与是以利益的差异为前提的，驱动公民积极参与政治活动的最根本因素，正是利益，其中主要是经济利益。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”^[21]82人们参与政治，根本的出发点是要通过影响和推动政治决策来达到某种利益追求。这种利益与人们越贴近，人们对它的追求就越迫切，由此引发的参与动机就越强烈。过去在集体体制之下，人们“吃大锅饭”，利益差别不大，政治参与与否结果并无太大的差别。现在，原有的利益格局被打破，在收入来源、社会地位、生产方式、生活习惯等方面出现了明显的差别。除传统的工人、农民、知识分子外，还出现了企业家群体、个体劳动者群体、私营企业主群体以及游民阶层。人们为了追求包括经济利益、政治利益和精神文化利益等在内的各种不同的利益，必然要积极介入，试图通过各种形式的政治参与来直接或间接地影响政治决策，以维护和实现自己的利益。社会利益多元化使政治参与的价值与功能得到凸现。另外，随着体制的转换和社会的转型，各个利益群体、阶级阶层之间的关系日益复杂，矛盾冲突尖锐，由此出现了“中国政治发展史上第一次政治参与热潮”^[26]。以农民为例，据统计，在当时进行的村民选举中，占总数90%的农民参加村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。^[27]

其次，自主型政治参与代替了动员型参与成为公民政治参与的主要形式。从层次上看也有所上升，不仅有争取经济利益和保护经济利益的参与，而且有争取政治权利和保护政治权利的参与、自我价值实现的参与、为实现某种价值观和政治价值观的参与、出于公民的政治责任和义务的参与等。在温饱问题得到基本解决后，人们对个体社会权利和政治权利的关注日渐提高。特别是随着私营经济在短期内得到了迅速发展，经济上强大起来的私营企业主积极参政议政，千方百计地扩大自己的政治影响力。他们有的入了党，不少进入人大、政协等权力机关或参谋咨询机关，有的则物色政界人物作为自己的代言人，以进一步维护和发展自己的利益，提高自己的社会地位。

最后，政治参与的规范有序开始成为新要求。由于改革中的利益冲突，加之机制不完善，利益表达渠道不畅等原因，制度外政治参与大量存在，如失地农民因为征地、拆迁等问题引发的上访、集会，失去生活保障的职工的游行、静坐，被摊派过多或野蛮执法困扰的个体经营者的罢市，因不满出租车公司垄断市场、租金过高、黑车横行等问题而在重庆、海南三亚、甘肃永登等地发生的出租车罢运等。2000年10月，中国共产党十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出“扩大公民有序的政治参与”，表达了对非制度参与问题的关注和社会和谐稳定的重视。

（五）走进新时代（2012—  ）

2012年，党的十八大胜利召开，中国特色社会主义进入新时代，公民政治参与也进入稳步推进阶段。

党的十八大报告指出，要加快推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法制化。习近平总书记在2014年庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的讲话中强调，“要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”^[28]。在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上，他又指出，“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利”^[29]。十八大后，党的新一届中央领导集体全面推进依法治国，严肃党纪国法，政策深得民心，增强了公众对社会发展的信心，从而使得更多人乐于参与到公众讨论之中，表达自身诉求。^[30]

首先，社会经济、文教事业的发展、综合国力的增强加深了人们政治参与的需求，也为公民直接知政、议政、参政提供了广阔的舞台，为政治参与提供了资源、组织、知识以及技术性的支持。

其次，随着我国政治体制改革的深化，政治参与制度化、法制化建设进程进一步加快，使政治参与获得了有效的规范和科学的引导。人民代表大会制度进一步完善;共产党领导的多党合作制度和政治协商制度更加制度化;基层群众自治得到恢复和新的进展。这些制度对于公民政治参与权利的实现给予了有力的保障。为了回应公民广泛的利益需求，许多城市开设“市长热线”，实行领导干部定期接待群众制度，使领导干部能直接听取群众的反映和意见;建立了多样化的参与平台，使公民政治参与的渠道更加丰富和便捷;对于涉及群众切身利益的重要事项，各地普遍举行听证会，让群众直接参与决策。同时，党和政府不断加强民主法治建设，对信访制度进行改革，对非法维权、过度维权等行为予以打击，使公民政治参与朝着理性、有序的方向发展。

再次，网络政治参与成为中国公民政治参与的主要渠道之一。网络政治参与的形式主要有网络政治表达、网络政治监督、网络政治结社和网络政治动员等。网络政治凸显了大众政治的重要作用，有助于塑造新型政治文化，推动中国政治发展。^[31]社交媒体的兴起与快速普及则不仅给人们提供了了解和交流信息的平台，而且为公民政治参与提供了表达意见、畅谈国事、建言献策的更为便捷的途径，“再造了中国社会大众政治参与的方式和过程，并推动了政治参与2.0时代的到来”^[32] 。

最后，努力探索出了一条适合中国国情的扩大公民政治参与的独特道路。中国在实践中逐步摸索出了一条符合中国实际、不同于西方发达国家的扩大公民有序政治参与的双轨路径：一方面，有序扩展公民政治权利，优先发展民事权利、迅速推进社会权利、稳步推进政治权利，其中扩展政治权利走的是首先满足公民知情权、表达权、参与权与监督权，逐步推进选举权，积极推动结社权的顺序，从而增强了国家统治正当性的基础。另一方面，稳步提升公民政治权力，通过有序扩大政治参与，让公民参与治理并获得和分享治理权力，保证了国家对治理有效性的需求，推动了国家治理体系和治理能力的现代化。这既有效避免了公民政治参与走向民粹主义的极端，也有助于防止公民政治参与滑向精英主义的极端，从而为世界各国扩大公民政治参与提供了具有参考意义的中国方案。^[33]

三、新中国70年我国公民政治参与发展演进中的问题与启示

（一）新中国70年我国公民政治参与发展演进中的问题

新中国成立以来，我国公民政治参与走过了70年的历程，虽有曲折，但总体上随着社会的发展与依法治国的进程而不断推进，公民政治参与水平得到极大提高，政治参与呈现出从无序到有序，从传统到现代，从以动员型参与为主到以自主型参与为主，从非理性参与到与理性参与并存的基本趋势，在制度化、理性化、开放化的方面取得了巨大的成绩。当然，在看到成绩的同时，我们也必须看到，公民的政治参与还存在一些问题，存在着进一步提升的空间。主要表现在以下几个方面：

1.我国公民政治参与和政治冷漠并存，且呈现出非均衡性的特点。受传统政治文化影响和经济社会发展水平的制约，部分公民政治的参与意识还不强，政治认知水平还不高，因此，经常性地参与政治的仍较少，参与政治的次数和频度也较低。以网络政治参与为例。如上所述，網络政治参与已成为公民政治参与的重要形式，但据调查，中国公民的网络政治参与率还比较低，超过60%的网民不进行政治参与，30%多的人偶尔参与。^[34]另外，除存在地区、行业的差异外，政治参与还存在着阶层之间的不平衡。随着企业改制的深化，作为领导阶级，曾在国家政治生活中活跃的工人阶层的利益受到冲击，其在企业中的决策参与度及在国家政治生活中的政治参与度都有所下降。作为国民的主体，农民已从单纯服从性质的政治参与向公民赋权和决策性质的政治参与转变，开始从过去的政治卷入转变为具有权利主张的政治参与形态。私营企业主为了获取一定的政治资本，巩固和扩大他们的经济利益，积极参与政治，且其政治参与具有了群体性的特征。

2.政治参与的渠道有待进一步拓展，传统文化中的消极成分仍阻碍公民的政治参与。据人民论坛问卷调查中心2016年5—6月面向31省、直辖市、自治区的网络调查，我国公众已经具有较高的政治参与意识，政治参与的基本素质也较高，但“政治参与的渠道有待进一步拓展”，公众“更愿意参加到与切身利益密切相关的公共事务中”，公众“具有一定的投票意识，但还受一定的人情因素影响”。^[30]

3.政治参与总体层次偏低，利益性参与多于信念性参与，有使政治参与狭隘化、庸俗化的危险。人民论坛的问卷调查显示，公众对于与个人利益相关的公共事务的参与意愿最强，而对于以公共利益为导向的公共事务则参与意识较为欠缺。^[30]一些人尤其是年青人对国家和民族命运和前途不够关心，有的甚至专注于实际物质利益，特别是短期利益、局部利益，而对整体利益、长远和根本利益则比较忽视。

4.非制度化参与、发泄性参与依然存在，且时有发生。一部分群众试图通过越级上访、群体性事件和抗拒行为等制度外的政治参与引起社会关注，表达自己的利益诉求，发泄心中的不满，争取或维护自己的正当或不正当利益，但却危害了社会的稳定，也在客观上损害了其他群众的利益。

（二）新中国70年我国公民政治参与发展演进中的重要启示

检视70年的实践，我们可以获得不少宝贵的启示。这也是我们回应新时代人民对美好生活向往、解决目前存在的问题，进一步提升公民政治参与质量和层次的基本遵循。

1.中国共产党的坚强领导是政治参与不断发展的可靠保证。

马克思主义认为，政治参与是人民群众实现其政治权利和人民民主的必要途径，政治参与的核心问题是公民对于国家事务的参与。

中国共产党始终高度重视政治参与。毛泽东强调，国事是大家的事，在我们这样的大国里，国家大事更需要靠大家一起出主意想办法，靠大家一起去做。1954年全国人民代表大会把一切权力属于人民、只有人民才是国家和社会真正的主人写进了国家的根本大法。切实保障人民享有广泛的民主权利、扩大公民的有序政治参与也在党的报告和决议中屡屡得到体现。2002年党的十六大报告提出要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”^[35]。在2007年的十七大报告中，胡锦涛总书记又提出要“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。^[36]党的十九大则强调，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”^[4]P37

中国共产党不仅在思想上高度重视，把扩大公民的政治参与作为政治建设的大事来抓，而且在实践上也成绩显著。新中国成立以来，在党和政府的主导下，公民政治参与在规模、范围、深度、质量方面不断提升。人民群众民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利得到保障和发展。他们通过投票，参加政党和社团，参加集会和基层群众自治组织的活动，参加社会协商对话和信访活动等方式广泛参与政治生活，影响政府的决策和政府的运行，享有比过去任何时候都要丰富的民主权利。

2.必须加强法治建设，鼓励制度创新，为公民政治参与的制度化、法治化创造良好的条件。

新中国成立后，我国建立了多渠道、多层次的公民政治参与机制，主要包括民意代表机制（如人大）、政治协调机制（如政协）和民意表达机制（如信访）等。近年来，我们还进一步开辟了社会协商和对话制度、舆论参与和监督制度、专家咨询制度、民意测验制度等等。但不可讳言，在一定程度上仍存在着政治参与的规则和程序不够健全，配套性差、操作性不强的问题。例如，政府信息对公众的开放程度在某种意义上决定了公民参与的程度。2008年5月1日正式施行的《政府信息公开条例》规定，政府信息公开“以公开为原则，不公开为例外”，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开外，都可以公开。公民、法人和其他组织可以依法申请公开相关信息。但有的地方和部门大搞形式主义、走过场。于是“阳光政府”遭遇了“玻璃墙”，致使许多公民的知情权无法得到保障，参政热情受到冷遇，参政议政难以有效地实现。

3.必须继续加强对国民的思想政治教育和文化素质教育。

美国政治学家亨廷顿认为，公民受教育程度和政治参与呈正相关的关系，平均每多受一年教育，个人积极参与程度（评分范围为0～100）约增加2.5分^[7]85。国内的调查也显示，当人们的知识文化素养普遍提高的时候，就会提高对政治方面内容的敏感度，意识到与自我利益相关的义务责任，增强自我的主体意识，积极参与到国家的政治事务和地方事务。^[37]美国著名学者阿尔蒙德指出：“正是那些受过教育的人，最有可能坚持参与的规范，而可能较少主张个人在其他共同体有积极参与责任的，则是那些只受过小学教育或更低的人。”^[38]201实际上，公民只有接受教育，具备一定的政治知识，掌握一定的方法和技巧，才能正确地参与政治。因此，必须不断加大对教育的投入，坚持教育的公益性质，切实履行政府责任，防止过度市场化对教育的危害，通过教育来培养公民应当具有的参与意识和责任意识以及所需的知识、技能和经验。另一方面，应加强对掌握公共权力的人群的思想教育。通过教育来提高官员的素质，使他们珍视公民参与的价值，努力祛除家长作风、特权思想和垄断思想，改变对公民参与的排斥、轻视心理。

由于经历了几千年封建社会的历史，中国传统文化中既有民主性的精华，也不乏封建性的糟粕。其中的专制主义文化使公众没有养成现代公民意识，在一定程度上对政治冷漠;家族主义思想阻碍了社会关系的理性化，对现代化的政治参与构成障碍;官僚主义则使社会成员之间的合作价值大减，从而挤压公众政治生活的空间。^[39]因此，必须对传统文化中的封建糟粕进行清算，以更好地适应政治现代化的要求。

4.必须与时俱进，重视采用新的科技手段，不断疏通、拓展政治参与的渠道。

当前，人类已进入21世纪，知识更新步伐加快，科技发展日新月异，互联网和通讯事业的迅猛发展既为公民的政治参与提供了新的手段，铺设了新的通道，同时也对政府治理提出了新的课题。根据中国互联网络信息中心2019年08月30日发布的第44次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6月，我国网民规模已经达到了8.54亿，普及率达61.2%，较2018年底提升1.6个百分点;其中，手机网民规模达到了8.47亿，网民使用手机上网的比例达99.1%。报告还显示，我国在线政务服务用户规模达5.09亿，占网民整体的59.6%。截至今年5月，已经有297个地级行政区政府开通了“两微一端”等新媒体传播渠道，各级政府不断着力提升政务公开的质量，同时深化重点领域的信息公开。^[40]网络在深刻影响公众生活的同时，也影响着中国的政治生态，并已成为公众参与舆论监督、公共管理、行使民主权利的重要平台。因此，我们必须对网络政治参与予以更多的关注，積极吸纳社会各方意见，完善政治参与的制度设计，进一步拓展政治参与的渠道，有效提升公众的政治参与实践。

“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋于政治参与更高的价值”^[7]174。我们相信，只要我们积极回应公民政治参与的需求，引导和规范其政治参与行为，大胆吸收人类文明的优秀成果，不断健全民主制度、丰富民主形式，随着改革的深化、科技的发展和综合国力的增强，我国的公民政治参与内容就一定会更丰富，层次更提高，道路将越来越宽广。

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责任编校    王学青

Abstract： Political participation of the public benefits the reduction of policy errors， the conservation of administrative resources， the improvement of administrative efficiency， the facilitation of regulated government operation， the reduction and prevention of power corruption， and benefits the maintenance of social stability. Under the leadership of CPC from the foundation of New China， five stages can be found in the political participation of the public in China， achievements remarkable， its quality significantly improved. Having presently entered a new era of socialism with Chinese characteristics， we must keep our attention on system construction， encourage mechanism innovation， strengthen ideological and political education as well as improving their cultural quality， and， making use of new means of science and technology， discover new channels for the convenient participation of the masses into politics so that their new requirements for the construction of democracy can be satisfied.

Keywords： participation in politics; seventy years of New China; civil rights; system construction