社会组织在环境公益诉讼主体地位之探讨

摘 要：在现代公共行政发展理念下，社会组织在社会治理中占据着越来越重要的地位，无论从参与管理及诉讼主体上，立法和司法实践均给予了一定程度的认可。但这种认可也同时存在着局限性，不仅仅体现在社会组织自身条件的有限性，同时也受制于理论限制。在提升社会组织在环境公益诉讼主体过程中，我们既需要尊重行政权公共利益维护者的身份，同时也要成为行政权缺位的有利补充。

关键词：社会组织;环境公益诉讼;主体

中图分类号：D926.3;D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）35-0017-03

作者简介：程琳，女，汉族，硕士研究生，湖南理工学院，讲师，研究方向：诉讼法学。

环境保护问题日趋成为不可回避的现实问题，环境保护体制是全面的，包括预防、监管及事后责任追究。预防主要通过国家法律及政策予以实现，而监管则借助于政府机关的行政管理制度，在这两大保护体制中，社会组织的作用有限，仅仅能够体现在通过多渠道建议或者与政府的合作。在现代公共治理理论下，社会治理主体的范围已经大大扩张，从单一的政府治理逐渐转变为多元化治理体制。如何在多元化治理体制下发挥社会组织在环境保护上的积极作用，已经成为多个学科关注的问题，而其中社会组织是否能够借助于司法权获得维权资格更是体现出社会组织在多元化治理中的主体地位。

一、现状：社会组织公益诉讼主体的认可

我国传统的诉讼救济理论中，诉讼都只是对个体利益的一种救济方式，公共利益的维护借助于公权力的介入。但这种配置往往会出现公权利缺失时，公共利益的侵害难以获得救济。在这种理论指导下，我国公益诉讼的发展起步较晚，即使个人针对公共利益受侵害而提起的诉讼，法院也往往以不具有原告资格而不予受理，维权之路相当艰辛。但在司法实践中，公益诉讼的试点和探讨一直都在进行，在各地方实践经验的基础上，2012年修订《民事诉讼法》规定有关社会组织具有民事公益诉讼原告的资格，公益诉讼开始适度运行，但仅仅根据《民事诉讼法》的规定，社会组织并不因此获得民事公益诉讼的原告资格，需要有相应法律的授权。随之《消费者权益保护法》及《环境保护法》进行修订，符合条件的社会组织提起消费民事公益诉讼和环境民事公益诉讼的主体资格得以从法律上予以确认。根据最高人民法院的工作报告，相对于2015年之前的环境公益诉讼案件数量已经有了大幅度的增长。

与民事公益诉讼比较，行政公益诉讼的立法依据明显单薄，现行行政诉讼法将行政公益诉讼的原告资格有条件的赋予了检察机关，而《环境保护法》中对符合条件的社会组织在面对行政公益诉讼时，由于缺乏诉讼法支持，其原告资格并未获得认可。

二、问题：社会组织诉讼主体资格的局限性

从立法现状和司法实践来看，社会组织在公益诉讼中的主体资格已经逐渐得到认可，而且通过司法救济发挥了其在公共治理中的作用。但受制于多方面因素，这一作用的发挥局限性较大。

（一）理论上的局限

为了避免滥诉的风险，同时也顾及到司法资源的平均分配，因此行政诉讼的原告资格标准一直采取严格的利害关系说。虽然随着该理论向宽松要求的发展，利害关系说已不再局限于与行政行为有直接利害关系，更大程度地扩展至间接利害关系，但间接利害关系无论从理论和实践上仍然有诸多限制。社会组织的公益性是否符合与行政行为有利害关系，在实践中和法律中并无明确的认可及规定。

从环保组织的角度来看，环境保护中所涉及的利益具有双重内涵，一是按受益人的数量来界定，资源环境保护所涉及的利益受益者为不确定的大多数人，因此属于公共利益的范畴;二是从社会组织的宗旨来看，这一利益又直接与该组织所维护的对象相关，属于私益范畴。环保组织作为环境公益诉讼的原告，更多地体现出了公共利益和私人利益的融合，这也是现代社会发展的趋势。

（二）立法上的障碍

尽管社会组织提起诉讼的原告资格在实体法中已经受到认可，如《环境保护法》中对社会组织的条件规定，但这种认可是有限的，一是社会组织获得环境公益诉讼的主体资格条件相对严格，二是诉讼法中缺乏明确规定，导致资格在诉讼程序无法得到全面认可，特别是《行政诉讼法》中明确规定行政公益诉讼的原告是检察机关。这都让社会组织被阻挡在公益诉讼的大门之外。

即使诉讼主体理论限制有所突破，承认了社会组织的原告资格，但若仅凭民事诉讼法及行政诉讼法中几款法条，是不足以作为环境公益诉讼得以有效实施的依据。公益诉讼本身不同于普通诉讼，除了在适用范围，还涉及到诉讼程序及举证规则上都与普通诉讼存在很大差异性，最高人民法院和最高人民检察院也出台了相应的司法解释来具体化公益诉讼的适用，但正是这种掺杂式的规定，不仅使公益诉讼缺乏系统化，而且还容易导致公益诉讼和普通诉讼的混淆。

（三）自身条件的有限

一方面表现在社会组织在管理上的依附性。虽然社会组织以公益性、非政府性为其本质特征，但就我国对社会组织的管理来看，社会组织在成立及存续过程中，需要接受登记部门和主管部门的先后监督，而在项目委托和资金划拨上，更是依赖于与政府部门的紧密关系。因此，社会组织给予社会民众的印象，并不能真正独立于政府部门之外，而以公益为目的提起的公益诉讼，其被告又正是政府部门，这种监督的有效性及社会组织对胜诉的积极态度均受到很大程度的质疑。另一方面则是诉讼支持有限。社会组织提起公益诉讼，需要费用支持与专业支持，而社会组织的资金来源有限，因此在寻求诉讼维护公共利益的过程中，其费用负担对于社会组织而言相对较大。

（四）适用效果的有限性

从目前的司法实践上看，社会组织提起民事公益訴讼的效果并不佳。其原因在于：其一，不能彻底解决问题。即不能制裁及取缔，违法行为仍有可能发生。民事公益诉讼的提起虽然将环境侵权案件提到司法救济的环节，引起社会关注，从而促使行政机关对侵权主体进行监督和制裁，也能够影响到侵权主体的声誉及带来一定的财产赔偿。但行政机关对其的强化监管只是可能性的，民事诉讼的判决对行政机关并不具有强制性，对侵权主体违法行为的继续进行并无强烈的阻滞效果，若民事诉讼判决所带来的赔偿款项及社会影响力低于其环境侵权所带来的收益时，违法行为仍然会存在。其二，无法有效实现执行。通过环境公益诉讼所获得的赔偿款项主要功能是修复受损生态环境，在目前的司法实践中，环境赔偿款项谁来管理、谁来支出、谁来监督一直是备受争议的问题，社会组织虽然是环境公益诉讼的原告，但无权处理赔偿款项，原告资格与实际执行脱离。其三取证困难。环境侵权专业性较强，社会组织尚不具备如此专业性人才，只能借助于律师或专业人才的公益相助，持续性及稳定性不高。

三、正视：社会组织提起环境行政公益诉讼的优势

從理论上讲，行政诉讼的原告应当是不具有国家权力的一方，人民检察机关本身为法律监督机关能够提起行政公益诉讼，也是基于自身所具备的法律监督权，不属于严格意义上的行政诉讼原告身份，只能是以原告名义来提起。而社会组织并不具有国家权力，环境保护组织的宗旨即是为了维护公众的环境，因此行政机关环境行政不作为与其宗旨的维护上存在着利害关系，显然是能够赋予其行政诉讼原告资格。

社会组织相对于检察机关，在环境行政公益诉讼中也有着独特的优势。（1）检察机关提起行政公益诉讼，仍然是通过公权力对公权力监督实施，这种监督除了诉讼之外仍然有其他途径得到实施，而公益诉讼的本质是为了维护公共利益而设置，行政公益诉讼为个人和社会组织提起行政公益诉讼设置了障碍，公益诉讼的原本功能并未得到充分地发挥。（2）检察机关与行政机关同属公权力一方，在行使监督权上受到诸多制约，但社会组织的自治性则可脱离公权力之外。检察机关所关注的公益案件往往与政策和全体民众利益相关的典型案件，而在实践中，则存在相当一部分涉及到部分群体利益的案件而被忽略。我国目前虽然在册登记的社会团体数量有限，且规模大小参差不齐，但所涉及的领域却是普遍的，因此能够弥补检察机关在案件关注范围上的不足。

尽管现行法律体制下，社会组织能够通过环境民事公益诉讼进行环境维权。环境问题的解决，在一定程度上取决于行政机关的监管力度，若行政机关懈怠履行监管职责，社会组织所提起的环境民事公益诉讼即使得到了诉讼支持，但仍然不具有长效性，环境问题并未得到彻底解决。因此，相对于提起环境民事公益诉讼，社会组织更需赋予行政公益诉讼原告资格。（1）社会组织提起民事公益诉讼并不具有惩戒性，也并不以追求违法行为定性为目的，仅在于索赔。这对环保问题的解决效果甚微，即使得以胜诉，侵权者在支付民事赔偿款项后，基于行政许可行为的存在或行政机关不作为的默认，环境侵权行为仍可继续存在。（2）民事公益诉讼更多是在事后污染已造成获得民事赔偿，但社会组织是否可以代表公众获得赔偿，赔偿金如何处理都是在诉讼后需要解决的棘手问题。而行政公益诉讼更多的是预防性及监督性，目的在促使行政机关积极履行环境上的监管职责，因而在诉讼后执行更为方便。（3）民事诉讼涉及纠纷金额相关的诉讼费用，公益组织的经济能力有限，无力承担。而行政诉讼以单项案件来计算，对于社会组织而言，经济负担小，社会组织的积极性也相对较高。而在举证上，行政公益诉讼由行政机关承担行政行为是否合法的举证责任，原告的举证任务也较易完成。

四、平衡：明确社会组织提起环境公益诉讼的原则

一般民事诉讼是为了维护个体利益或者团体利益提起民事诉讼，但也存在着个体已获得补偿不愿提起或者无能力而为之的情况。公益诉讼能够成为一般民事诉讼的补充，环境保护关乎社会全体的利益，此时社会组织的原告资格则尤显重要，但同时也突显另一问题，即如何在避免社会组织滥诉与社会组织发挥维护环境功能中达到平衡。

（一）司法最终救济原则

司法最终救济原则原本是将司法救济作为公民权利保障的最后一道屏障。在适用环保组织提起公益诉讼的过程中，成为平衡行政权和司法权界限的一个原则。行政权与司法权各有分工，各司其职。环保管理属于行政管理范畴，司法权不得随意干预，公民的诉讼权也需尊重行政权，不得任意对行政机关环境管理权提起公益诉讼，因此，只有在行政机关怠于行使行政执法权，且忽视公众监督权的情况下，环保组织才可为督促其执法，而借助于司法权。而“过度的司法能动主义会使国家权力之间的设置失衡，也有司法专横主义的风险。①”

“从发生学上看，环境公益诉讼不是另行设立一套与传统诉讼机制平行的管道，更不是对传统诉讼渠道的替代，而仅仅是作为政府执法机制和传统诉讼机制难以有效保障社会公共利益时的补充，这就要求公益诉讼只能在穷尽所有救济渠道后方能提起。②”

（二）利益维护原则

利益是人们从事社会活动的驱动力，这种利益并不完全表现为经济利益，但也包括经济利益。就社会组织所追求的利益而言，一方面是该利益维护与社会组织宗旨密切相联，二是积极参与维护，能够对其所付出获得一定的回报。因此，给予社会组织管理权一定的经济回报，是提高社会组织积极性的直接驱动力。

利益维护原则能够解决社会组织提起公益诉讼的两大问题，一是社会组织的原告资格问题，不论是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼，社会组织是公共利益的维护者，而环保组织与所保护的生态环境存在利害关系，基于这一利益维护，环保组织具有原告资格。

在环境公益诉讼的实施过程中，环保组织积极性不高，资金问题是一大障碍，虽然环保组织是为了社会公共利益而提起公益诉讼，具有公益性，但作为利益维护者，也需要一定的利益维护回报，因此，在公益诉讼胜诉特别是损害赔偿到位的情况下，需要从中先优先拨付环保组织为维护公共利益所负担的费用。既可以避免损害赔偿金到位后无法执行的两难，又可以为环保组织进一步履行公共利益维护职责积累资金基础。

同时利益维护原则也能解决环境民事公益诉讼中赔偿款项的处理，在针对赔偿款的处理上，能达到共识的是设置专项基金管理赔偿款项，但实践中行政部门或法院作为管理者的中立性却一直备受争议。而社会组织的中立性则较强，更出于其是环境利益的维护者，因此由其作为专项基金管理者更为适合。

[ 注 释 ]

①黄娜，杜家明.社会组织参与环境公益诉讼的优化路径[J].河北法学，2018（9）.

②张祥伟.环境公益诉讼司法运行理论与实践研究[M].中国政法大学出版社，2018：225.