深度贫困地区的深度贫困：致贫机理与治理路径

李春根 陈文美 邹亚东

(江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013；贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025；贵阳市花溪区政府办，贵州 贵阳 550025)

随着贫困治理不断有效开展，改革开放40年，我国已有7亿多贫困人口摆脱贫困。截至2017年末，我国贫困人口减少到3046万人，贫困发生率下降至3.1%,贫困地区农村居民人均可支配收入9377元，是全国农村平均水平的69.8%，其差距进一步缩小，[注]刘永富:《我国仍有334个深度贫困县和3万深度贫困村》，中国网，2018年3月7日。贫困治理成效前所未有、世界瞩目。剩下未脱贫的3000余万贫困群体多属于深度贫困地区的深度贫困人口。所谓深度贫困是指自然条件、经济发展、社会文明、公共服务、民生水平等较差，以及贫困发生率较高、脱贫难度大的区域，是贫困的“贫中之贫”、“困中之困”。2017年6月23日，习近平总书记主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，集中研究破解深度贫困之策，提出要“攻克坚中之坚，解决难中之难”；党的十九大报告突出强调要重点攻克深度贫困地区脱贫任务，解决区域性整体贫困，稳定实现深度贫困地区深度贫困人口“两不愁、三保障”。为此， 2017年11月国务院办公厅颁布了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确指出深度贫困地区主要包括西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州(以下简称“三区三州”)与贫困发生率18%的贫困县和贫困发生率超20%的贫困村及三类人，重点研究构建适应深度贫困地区脱贫攻坚需要的支撑保障体系。具体而言，目前全国还有334个深度贫困县，县贫困发生率平均为23%，县均贫困人口近3万人，分布在全国14个省区。[注]数据来源：新华网http://www.xinhuanet.com。相比之下，深度贫困地区的深度贫困人口长期处于资源缺乏、环境恶劣、发展方式落后、市场信息闭塞等老少边穷地区，导致其脱贫任务与难度异常艰巨，成为全面建成小康社会当下扶贫攻坚的“硬骨头”。研究如何按期实现2020年深度贫困地区的深度贫困人口同步迈入全面小康社会，是当前阶段的重点难点。

深度贫困治理作为最基本的民生理念，是新时代贫困治理理论的新思想和新战略。目前已有部分学者开始对深度贫困作了研究。牛胜强(2017)指出，资源短缺、环境恶劣及非竞争性公共物品和服务供给严重不足是构成深度贫困地区贫困的直接原因，也是降低推行经济层面扶贫效果的主要原因，提出把持续改善生态环境和培养具有自我发展能力的劳动者作为深度贫困地区扶贫攻坚战略的基础和根本动力,以超常规的理念、方法和举措持续推进公共物品和服务的有效供给。[注]牛胜强：《多维视角下深度贫困地区脱贫攻坚困境及战略路径的选择》，《理论月刊》2017第12期。左停、徐加玉等(2018)基于基本公共服务减贫路径的软性干预视角，提出完善基本公共服务供给机制、构建新的基本公共服务减贫路径。[注]左停、徐加玉、李卓：《摆脱贫困之“困”:深度贫困地区基本公共服务减贫路径》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。张明皓,豆书龙(2018)认为由群体和个体双重转化所引致的“生存性均衡”的自我维持、结构与行动内向互构所产生的“经济性贫困陷阱”构成深度贫困的再生产逻辑和社会后果，其破解应以“超时空强制、超市场强制”为主要表现形式的精准扶贫的超常功能发挥，还应以公共价值、制度结构以及扶贫内容的综合治理框架，构成消解深度贫困的动力。[注]张明皓、豆书龙：《深度贫困的再生产逻辑及综合性治理》，《中国行政管理》2018年第4期。还有部分学者以具体某个地区为主要研究对象探讨有针对性地打赢深度贫困攻坚战的路径，如李俊、杰耿新(2018)以“三区三州”为例，从基础设施、自然资源、文化观念和政策规划等方面剖析深度贫困的原因，并提出相应的治理之策。[注]李俊、杰耿新：《民族地区深度贫困现状及治理路径研究——以“三区三州”为例》，《民族研究》2018年第1期。徐伍达(2018)以西藏为例，通过多维贫困分析深度贫困区域的致贫原因，明确靶向进而提出解决之策。[注]徐伍达：《西藏打赢深度贫困地区脱贫攻坚战的路径选择》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2018年第4期。董新兴提出村委会与村镇银行签订长期信贷合作协议以解决农民融资难的金融脱贫措施。[注]董新兴：《村委会、村镇银行与农户融资难的化解》，《东岳论丛》2018年第3期。可见，目前对深度贫困的研究并不多，也未成系统。为此，在全面建成小康社会的攻坚阶段，高度认识现阶段深度贫困治理的战略意义，结合深度贫困地区现实全面阐释并解析其致贫机理，不断促进贫困治理机制创新及其政策调整优化，对助力打赢扶贫攻坚战兼具重要的理论价值和现实意义。

一、深度贫困地区深度贫困的致贫机理解析

中国经历了救济式、开发式等大规模的脱贫攻坚行动，逐渐消除了大面积、大规模的绝对贫困。相比之下，深度贫困地区深度贫困的致贫机理更加复杂、脱贫难度更大，属于深度多维贫困。理清深度贫困地区深度多维贫困的致贫机理，实施有针对性的精准脱贫政策，是有效开展深度贫困治理，顺利实现深度贫困地区同步进入小康社会的关键所在。此处从自然环境、社会环境和个体因素三个方面剖析深度贫困地区深度多维贫困的致贫机理。

(一)自然环境的致贫机理表现

自然环境对人类活动的各方面均产生深刻影响，其促进还是制约作用主要取决于自然资源与地理环境恶劣与否。在一定时间条件下，通过人类活动使自然资源能够产生经济价值并满足其所需物质和能量来提高人类的整体福利。相反，自然环境也客观地反作用于人们的生产和生活方式。恶劣的自然环境尤其是当人类与自然环境之间的和谐被破坏后带给人类更多负面的影响和危害。

首先，贫乏的自然资源限制贫困户扩大再生产能力。资源禀赋又称“要素禀赋”，指某个地区拥有包括资本、土地、技术、管理等在内的各种生产要素的丰歉，成为深度贫困地区致贫的重要分析依据。一般而言，深度贫困地区大多土地贫瘠、可用资源匮乏、资源结构分布不合理，并多伴有恶劣的自然环境如地震、泥石流等自然灾害频繁发生。这样一方面使贫困人口缺乏可利用资源而陷入贫困，其贫困发生率达13%，远高于全国农村贫困率(4.5%)，[注]数据来源：《中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社2017年版。另一方面恶劣的自然条件也制约该地区经济社会发展，严重增加贫困户的脱贫难度。如典型深度贫困的“三区三州”贫困户，其主要依靠传统微薄的农业生产收入来维持基本生计，面临自然灾害的频频发生。2016年，深度贫困地区因旱涝农作物受灾面积达423.8万公顷，占全国受灾面积的19.53%，[注]数据来源：根据2017年《中国农村统计年鉴》整理。极大限制了贫困户再生产的能力，使得长期“靠天吃饭”增加了收入的不稳定性而陷入客观贫困。

其次，地理位置偏远落后使得市场先天发育不良制约非农产业发展。改革开放40年，农村经济社会发展突飞猛进，其中非农产业已成为农村经济发展中不可或缺的关键因素。这不仅关系到农村产业结构调整、城乡一体化建设等诸多方面，更与农民的收入密切相关。然而，深度贫困地区由于地处偏远，交通不便，信息不畅通，通过市场来聚集发展要素的能力弱，经济社会发展存在先天不足，二三产业发展比较滞后，加工、深加工、经营活动等诸多非农产业难以发展，农民很难从非农产业中获得收入，导致农产品结构单一，其规模化和产业化经营水平低下，贫困户很难通过非农产业发展获得经济收益。2016年，西部地区西部农村用电量仅为816亿千瓦时，仅为全国农村用电量9238亿千瓦时的8.19%，深度贫困地区更低。这足以说明深度贫困地区产业发展严重滞后。农村居民可支配收入为9918元，远低于全国农村平均可支配收入12371元。[注]数据来源：根据2017年《中国农村统计年鉴》整理。第三，生态脆弱性加深贫困户的贫困程度。贫困与生态脆弱性的相伴相生，往往是地区生态环境越脆弱，越容易出现贫困现象——这被称为“生态贫困”。纵观我国深度贫困地区如“三区三州”，多处在生态破坏最典型 、最强烈的区域，其生态环境极其脆弱： 一方面存在土地荒漠化 、水土流失和植被退化；另一方面生态破坏类型多、范围广、程度深，同时呈现出人为灾害种类多、分布广、频率高等特征。这也就决定了这些地区的农户同时面临经济发展和环境保护的双重压力，如2016年深度贫困地区水土流失治理面积、天然保护林工程分别为4109.2万公顷、98.61万公顷，分别占全国总面积的34.13%、39.36%，[注]数据来源：根据2017年《中国农村统计年鉴》整理。还面临由于耕地资源质量差、水土流失和沙漠化等生态脆弱带来的长期贫困，同时还承受由于资源承载能力不足而导致的掠夺式发展,加剧生态环境恶劣而引发深度贫困的恶性循环。

(二)社会环境的致贫机理表现

一般而言，社会环境是指社会成员所处的社会政策环境经济环境、文化环境等宏观因素的综合，是人类活动的主要产物，对社会成员的形成和发展起着重要作用。在深度贫困的农户致贫因素分析中，社会环境成为农户致贫的重要因素。

第一，公共基础设施不足引发资本贫困。交通、水电、通讯等基础设施构成了一个地区发展的基础条件。良好的基础设施助力地方经济社会发展，相反起阻碍制约作用，引发贫困发生。其致贫机理表现为：一方面薄弱落后的基础设施加大农民用电、运输、购物、获取信息等方面的成本，增加了贫困人口接受教育、医疗等服务的成本；另一方面基础设施的不足制约了深度贫困地区难以引进外资，增加了农产品的物流成本，农村土地流转难度大，不利于农村合作化经营，造成农业现代化程度低下，农业生产率低下，产业结构单一。与此同时，信息闭塞限制了农户对市场信息的了解，导致农户与市场的供需不匹配。2016年，西部12省的农村投资仅为2558亿元，占全国农村投资9964亿元的25.67%，[注]数据来源：根据2017年《中国农村统计年鉴》整理。深度贫困地区更低，表明公共基础设施不足会引发投资难，农村居民资本积累难。

第二，制度选择导致制度性贫困。制度性贫困学说认为，制度性贫困是指社会制度决定了生活资源在不同地区、群体和个人之间的不平等分配，导致特定地区、群体或个人处于贫困状态，具有代际转移特征。[注]康晓光：《中国贫困和发贫困理论》，广西人民出版社1995年版，第62-66页。缪尔达尔(1968)将制度作为引发“贫困陷阱”的重要原因，认为无论是何种贫困，均可以看作是制度安排和制度环境缺陷造成的。纳克斯(1953)提出“贫困恶性循环理论”，认为发展中国家长期深陷贫困之中,其主要原因是制度缺失造成资金供给和产品需求不足从而引发资本短缺贫困。深度贫困的产生还在于：一是我国城乡二元经济发展选择的是农业支持工业、农村支持城市发展的制度，在很大程度上影响了农村经济社会的发展，拖慢了农村发展步伐；二是居民收入的“马太效应”，导致贫困人口在快速经济发展中不断陷入贫困的恶性循环；三是财税、户籍、社保制度等因素的地区差异，加剧了深度贫困地区贫困人口的贫困程度。

第三，政策执行偏差导致贫困加深。受诸多主客观条件的影响，政策的执行主体在政策的实际执行过程中，使得政策执行的效果偏离政策预定目标：一方面自上而下的扶贫政策制定使得政策的制定与执行主体完全分离，在一定程度上减弱了贫困户的“回应性”，政策执行效果不佳；另一方面，精准识别标准弹性大，甚至模糊不清，或者是按照统一个标准来识别不同的县、不同村的不同情况，再加上识别信息的收集、贫困户的隐瞒等行为，容易导致政策遗漏。另外，还存在项目的不精准的问题。“穷有百样”，这要求有针对性的帮扶。但深度贫困地区的各种不利条件，加大了扶贫工作者深入了解的难度，致使扶贫模式、扶贫项目缺乏针对性和有效性，容易加深贫困程度或返贫现象。

第四，文化贫困导致顽固性贫困。刘易斯(1966)的贫困文化论认为，表面看来贫困表现出经济性和物质性特征，但就其本质来看，实为一种贫困亚文化或是贫困心理。这种社会文化或心理因素长期积淀而形成落后的贫困心态、思维定势与价值取向，造成文化习俗、生活习惯、意识形态固化，具体表现为从显性文化贫困向隐形文化贫困的转变。[注]文雁兵：《制度性贫困催生的包容性增长:找寻一种减贫新思路》，《改革》2014年第9期。在深度贫困地区，文化贫困表现异常突出。基础教育落后使得农户受教育机会、扫盲率、受教育年限、接受职业技能培训水平等远远低于其他地区。例如，西藏教育各项指标均低于全国平均水平，学前教育毛入园率为61.49%(全国为75%)、小学入学率为98.94%(全国为99.88%)、初中毛入学率为96.24%(全国为104%)、高中毛入学率为74.47%(全国为87%)、高等教育毛入学率为29.45%(全国为40%)。[注]数据来源：参见黎华玲：《新西藏建设50年，青壮年文盲率降至新低》，青年网，http://news.youth.cn/gn/201512/t20151215_7422301.htm,2016年12月15日；《中国教育概况——2015年全国教育事业发展情况》，中国政府网，http://www.gov.vn/shuju/2016-12/19/content_5149958.htm#allcontent,2016年12月19日。落后的贫困文化形成并扩展到生产与发展中去，再加上深度贫困地区往往呈现出错综复杂的特点，进一步加深了文化贫困成为顽固性贫困。再有，深度贫困地区大量的劳动力转移到城市和非农产业，使得这些地区的常住人口多是老、弱、病、残、孕、幼，农村空心化现象严重，优秀人才难以留住和引进，先进、积极的文化思想也就难以引入。可见，其解决之道并非简单的教育、经济帮扶所能凑合效，需要在更深层次上促进深度贫困地区特有的传统文化与现代主流文化和市场经济的对接与融合。

(三)个体因素的致贫机理表现

第一，人力资本不足。人力资本是指劳动者因教育、培训、实践经验、迁移、保健等方面的投资而获得的知识和技能的积累。学者Sen等认为，人力资本短缺是导致劳动者贫困的根本性原因，且提高人力资本是使穷人摆脱贫困的决定性因素。[注]王燕燕：《论社会排斥》，《经济体制比较》2005年第5期。深度贫困地区一方面社会发育程度较低，贫困户受教育程度低，严重的“空心村”现象致使人力资源流失造成原始人力资本更加不足。另一方面，深度贫困地区偏远落后且分散，不利于农户接受和理解有针对性的职业技能培训，使得人力再生资本的积累受到限制。例如，2015年西部12省的职业技能培训资金和接受培训的人数分别仅为全国总资金和总人数的28.15%、18.70%，[注]数据来源：根据2016年《中国劳动统计年鉴》整理。深度贫困地区情况更加不容乐观。

第二，可行能力不足。学者Sen认为贫困不仅是收入的低下，而更是基本可行能力的剥夺或缺失。他将可行能力看作一个人有可能实现的各种可能的功能性活动的组合，主要包括体力、智力，以及权利、机会、自由等方面。深度贫困地区的深度贫困人口在教育机会、健康、社会资本、社会排斥等各种可行能力上均落后于平均水平。为此，精准扶贫的实质是提高贫困人口的在权利、健康、教育、就业等方面的可行能力。

第三，内生动力不足。贫困户的内生动力是脱贫致富的内因，是将一切扶贫外力转化为内在动力的关键因素。贫困地区的贫困人口长期陷入贫困与贫困户内生动力不足有很大关系。在文化习俗、思维定势和价值取向的影响下，贫困个体表现出对贫困的宿命感、自适应和自我维护以及无助感和自卑感，对扶贫政策产生依赖；同时，深度贫困地区的农民缺乏商品经济意识和市场竞争意识，思想保守，小富即安，缺乏艰苦创业、自力更生、开拓进取、敢为人先、努力“造血”来实现脱贫致富的精神。因此，要攻克深度贫困地区的深度贫困，需要扶贫扶智相结合，激发贫困个体脱贫致富的内生动力。

二、深度贫困地区深度贫困治理路径

在厘清深度多维贫困的致贫机理之后，为提高深度贫困地区深度贫困治理水平，需要在贫困治理框架之下，秉承多中心治理主体加多维治理工具的深度贫困治理格局，重点围绕治理主体、治理工具等方面构建其治理路径。

(一)坚持深度贫困治理格局，提高贫困综合治理水平

如前所述，深度贫困地区的深度贫困远超出物质贫困范围，呈现出健康贫困、能力贫困、精神贫困、生态贫困、文化贫困等多维性表征和特点，致贫因素错综复杂；同时，由于深度贫困地区自然环境、社会环境等不尽相同，贫困情况兼具一定的异质性。这就需要改变以往以提高贫困户收入为主的社会帮扶，而应该坚持多维贫困视角下的深度贫困治理格局。首先，构建“多中心治理主体”。改变以往政府包办包揽的模式带来的扶贫效率不高、贫困人口对政府过度依赖等诸多问题，坚持政府主导、市场主体、社会力量协作、贫困户主动脱贫的贫困治理主体格局，发挥政府统筹协调、集中推进的优势，减少产业扶贫中政府过多干预，积极发挥市场的决定性作用，充分尊重贫困户的发展意愿，加大劳动要素在市场中的份额，同时调动社会组织在扶贫中的组织力量开展第三方帮扶、第三方扶贫绩效评价及监管；其次，构建多维贫困治理工具。坚持运用多维治理工具治理多维贫困，以完善公共基础设施建设提高深度贫困地区资本积累，以完善公共服体系提升人力资本，以产业扶贫增加贫困户经济收益以生态扶贫解决自然环境恶劣的问题，以文化扶贫消除思想层面顽固性贫困的贫困，构建集公共基础设施、公共服务体系、产业扶贫、生态扶贫、文化扶贫为一体的多维治理理念，有效规避单一措施导致的低效率甚至错位，提升综合贫困治理水平。与此同时，针对深度贫困地区不同贫困类型的异质性，坚持因地制宜的施政策略，就是要在贫困治理格局下，坚持实事求是、有的放矢原则，结合深度贫困区域具体情况，采取有灵活针对性的扶贫思路和手段，尽力规避不切实际地照搬复制异地的扶贫模式，从而提升贫困治理效果。

(二)加强基本公共服务体系建设，提高供给和服务能力

完善的基本公共服务体系不仅有利提升深度贫困地区居民的生存环境和整体发展环境，还有利于贫困者个人可行能力的形成，更有利于为贫困者创造更多发展空间，成为深度贫困地区深度贫困治理的重要工具。针对深度贫困地区基本公共服务不足的状况，需要更加强调基本公共服务体系建设来重点支持深度贫困地区攻坚脱贫。为此，继续加大包括公共交通、通信、饮水工程、电力、农田水利等在内的基础设施建设，解决困难群众出行难、通信难、饮水难、用电难、生产难等基本生存问题；不断完善包括教育、医疗、卫生、社会保障等在内的基本公共服务体系，重点支持深度贫困地区学前教育建设，将之同步纳入基本学制，确保每个幼龄阶段孩子能正常接受学前教育；继续做好极其偏远落后分散地区乡镇中心小学或教学点的规划和合并，提升办学质量。重点加强乡村医疗卫生服务体系建设，定期加强乡村医生的专项业务培训，提升服务质量，满足群众就近就医需求。社会保障可调节分配收入、缩小收入差距，对深度贫困地区老、弱、病、残等特殊或弱势群体提供所需的物质需求，分担其社会风险，兜底保障低保群体的最低生活需求。要继续完善深度贫困地区社会保障体系建设力度，尤其加大扶贫与低保两项制度的衔接力度，防止对贫困人口的遗漏。

(三)坚持分类施策，提高贫困治理精准度

精准扶贫思想最早是习近平于2013年考察湖南湘西时提出的，主要是要针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对贫困村和贫困户精确识别、精确帮扶、精确管理。深度贫困地区地理环境多变，民族习俗多样，致贫因素复杂，需要坚持分类施策，区别不同情况来提高扶贫治理精准度。首先，要提高扶贫对象识别精准度。在错综复杂的多维贫困中精准识别出需要扶贫的对象并非易事，需在建档立卡的基础上做好适时跟踪和动态管理，摸清楚每个深度贫困村的农户教育、健康、住房、就业、收入状态等基本状况，要特别注意因学、因病、因灾返贫等现象。其次，提高扶贫方式精准度。其选择需要因人、因地、因致贫原因、因贫困类型施策来精准落实到具体个人。在生态环境恶劣、资源极度匮乏的深度贫困区，可选择异地搬迁、生态补偿为主的扶贫方式在经济发展基础薄弱，但具有一定发展条件的深度贫困地区，可选择以教育扶贫、技能培训等方式为主，通过提高和积累困难群众的人力资本来摆脱贫困。第三，要提高扶贫项目安排精准度。扶贫项目作为大量的各类扶贫资金最重要的承载主体，是贫困户实现从“输血”到“造血”转变的重要手段。在扶贫项目的申报、立项、实施过程中，要充分契合贫困户的现实需求，使扶贫资金使用精准到户到人，尽力避免项目分配的“选择性平衡”“精英俘获”等问题而导致的目标瞄准的偏离。

(四)培育农村市场机制，实现深度贫困地区稳定脱贫

为解决深度贫困地区地理位置偏僻、交通不畅、信息闭塞、农民市场意识淡薄导致农村市场化程度不高、农产品供给和需求不平衡、农民增收困难等问题，市场作为重要的贫困治理主体需要在深度贫困治理中发挥作用，推动富裕地区人才、资金、技术等向深度贫困地区流动。首先，要通过市场化运作，积极引入诸如阿里巴巴、恒大、京东等众多知名企业积极参与深度贫困地区的深度扶贫，积极开展电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫，引导农户参与其中并从中受益。其次，要引入市场主体、发动能人带动效应，积极依托深度贫困地区资源禀赋，优化农业种养殖结构和产业布局，推广应用先进技术和优良品种，支持发展特色高效农业、休闲旅游、农村电商等新业态，拉长产业链条，不断形成地方主导产业和特色产业，通过产业发展带动农民增收致富。第三，要以市场化的创新思维模式推进扶贫脱贫攻坚工作，积极探索“农村三变”改革，构建经营新模式，积极引进战略投资者，按照“风险共担、利益共享”原则，把分散的农户与企业、市场连接起来，结成利益共同体，构建起生产、供销、信用“三位一体”的助农体系，促进小农户和现代农业机构有机衔接，通过改革让农民拿租金、分股金、挣薪金，让他们有稳定的收入，实现稳定脱贫。

(五)扶志扶智与扶贫相结合，加快内生动力培育

贫困户作为贫困治理的双主体，其“志短”是贫困发生的内因，贫困治理是改变贫困的外因，只有将扶志扶智与扶贫相结合才能实现深度贫困地区稳定脱贫。在扶志方面，需要营造扶贫脱贫攻坚正能量环境，鼓舞深度贫困地区干部群众树立改变自身生活面貌的斗志和勇气，转变“等靠要”的懒惰思想观念，同时利用村民大会、农民课堂讲座、广播、海报、新兴媒体等推广宣传一批脱贫事迹，奖励脱贫有成效的贫困户，增强脱贫致富的紧迫感。在扶智方面，要加快内生动力培育，从根本上改变贫困的代际传递。这就需要通过支持深度贫困地区发展教育、科学、文化事业，重点培育和发展贫困人口职业技能水平。一方面，要结合当地扶贫的主导产业，政府部门、社会组织通过广泛开展职业技术教育，培养适应深度贫困地区经济发展方式转变的生产、销售、服务等各类专业人才；另一方面要支持深度贫困地区贫困农户自主就业、择业、创业，引导其树立起独立自主的意识。