嘉兴：立法构筑文明高地

徐平

2019年8月9日，嘉兴市人大常委会表决通过了《嘉兴市文明行为促进条例》，该条例将于2020年1月1日起实施。嘉兴市通过地方立法对不文明行为说“不”，进一步提升社会文明水平，让文明行为成为市民的一种生活习惯。

2011年，嘉兴市被命名为第三届全国文明城市，随后于2015年、2017年连续通过全国文明城市复查，实现了全国文明城市“三连冠”。文明城市是嘉兴的一块金字招牌，也是嘉兴人的骄傲。与此同时，提升社会文明程度正日益成为广大市民的新期待。然而在全市“社情民意大走访、‘八八战略大宣讲、思想观念大解放”活动走访过程中，群众对公共场所吸烟、车窗抛物、乱停乱放、乱扔垃圾、乱穿马路、犬类扰民等不文明行为反响强烈，尤其是随着外来人口增多，还有逐步抬头的趋势。面对这些不文明的“小事”我们有说“不”的办法吗？

4月11日，嘉兴市八届人大常委会召开第十七次会议，听取审议了《嘉兴市文明行为促进条例（草案）》（以下简称草案）;6月25日至26日，嘉兴市八届人大常委会召开第十八次会议对草案修改稿进行审议。两次审议都决意对不文明行为说“不”，决定从文明行为的基本规范入手，以法治的刚性和硬度推动文明生活方式和文明习惯的养成，让文明行为成为市民的一种生活习惯。8月9日，嘉兴市八届人大常委会召开第十九次会议表决通过了《嘉兴市文明行为促进条例》;9月27日，省十三届人大常委会第十四次会议批准了该条例，并将于2020年1月1日起实施。

15次集体讨论和修改

2019年4月，嘉兴市八届人大常委会召开第十七次会议，会上，市司法局局长周梅芳受市政府委托，对草案作了说明。周梅芳介绍，当前，市委、市政府陆续启动了城市快速路、子城城市客厅、南湖湖滨区块改造等“百年百项”工程建设。随着文明城市创建的深化和升级，嘉兴市迫切需要一部综合性、系统化、内容全面的促进文明行为的地方性法规。

据悉，起草单位市文明办非常重视，成立了法规草案起草领导小组和法规草案起草小组，并通过5个市级网站、8个市级部门和3个商业网站的微信公众号（微博、APP）发放调查问卷，广泛征集应倡导的文明行为、应反对的不文明行为，共征集到2万余条意见，其中包括“不文明驾驶、不文明过马路、不文明居住、不文明养犬”等行为。

据介绍，条例草案征求意见稿的主要内容包括文明行为基本规范、鼓励与支持、实施与监督、法律责任等。市人大教科文卫委对此提出了审议意见，认为广大市民群众和履行社会管理职责的相关部门及基层组织，对于依法规范文明出行、环境卫生、社区管理、网络空间等方面的呼声越来越高，通过立法可以进一步界定道德层面和法律层面的文明行为，从而引导人们践行文明行为规范，惩戒不文明行为。

针对意见稿中关于违法惩罚的规定，市人大教科文卫委建议，绝大部分的不文明行为均属轻微违法行为，将其作为不良信息记入信用档案过于严厉，应该认真研究，慎重使用。

更值得一提的是，市人大法制委在草案一审后与表决前的统一审议中，先后召开了20多个座谈会，并根据各方意见，对草案进行了15次集体讨论和修改，形成了比较完善的草案修改稿。尤其是草案修改稿中进一步梳理归纳禁止性规范，对“妨碍他人使用机动车公共充电桩”“施工、装修噪声扰民”等不文明行为说“不”，得到了常委会组成人员和有关方面的高度认可与肯定。

“地方法规要突出对重点领域的整治。”审议中有的常委会组成人员指出，要坚持问题导向，用足用好地方立法权，突出现有的不文明行为，设置禁止性规范和法律责任，加强法规的惩戒力度，能够有效释放“不敢违、不可违、不愿违”的效应。有的常委会组成人员建议，除了罚款之外，还可以增加别的处罚方式，比如文明志愿行为折抵罚款等。据此，在法制委员会修改草案的过程中，对条例的体例结构做了较大调整：一方面删除有关倡导性规范，授權相关职能部门组织、指导制定公共文明行为公约以及村规民约等行为规范;另一方面删除重复上位法的有关规定以及已有上位法规定且不适宜作为倡导性规范的有关内容。

不少常委会组成人员在审议中强调，经过法制委员会修改后的草案修改稿瞄准了嘉兴市现有的重点不文明行为进行整治，建立了教育、激励、惩戒机制，以法治的刚性和硬度推动文明生活方式和文明习惯的养成，这对增强全体市民的法治理念、法治精神，提升社会文明程度，增强城市竞争力具有重要意义。

法规只有短短的26条

嘉兴市人大常委会坚持认为，地方立法要立足管用好用，能减则减，不在乎条文多少;要精准设计条款，重视可操作可执行真管用，不能成为虚罚，更不能成为虚法。该部法规只有短短的26条，可以说是全国最短的文明行为促进法规。法规虽短小，但却很管用，条例不但提出了重点治理方面的内容，还相应地设立了法律责任，让广大市民在一部法规中明明白白地了解法规倡导什么、要求什么、禁止什么，了解不文明行为由哪个部门管，了解实施不文明行为要受到哪些处罚。

据悉，市人大常委会结合“嘉兴市民最讨厌的‘十大不文明行为”投票结果，发挥地方立法拾遗补缺功能，出台的条例对一些无上位法规定且急需地方立法规制或者虽有规定但急需细化和补充的不文明行为予以规范。

近些年来，因玩手机发生导致交通事故发生的案例明显增多。为确保车辆、行人更加安全，路口更加通畅，针对“低头玩手机”过马路等行为，条例作出了禁止性规定，行人通过路口或者横穿道路时浏览手持电子设备或者嬉闹的处警告或者5—50元的罚款。

条例对高空抛物、违法排放噪声、违法吸烟、车辆内向外抛撒垃圾以及其他废弃物等不文明行为规定了相应的行政处罚。比如，妨碍他人使用机动车公共充电桩的，由综合行政执法部门责令改正，可以罚20—200元。针对机动车进入绿道，残疾人机动轮椅车以外的非机动车进入步行绿道，并不听劝阻的，规定综合行政执法部门可以处一定数额的罚款。对于不按公共停车泊位标识方向停放或者越线停放机动车的行为，明确由公安机关处罚，并根据行为人的主观恶性程度，可以罚50—100元。

针对控烟工作面广量大，如何体现可操作性，是常委会组成人员和有关部门一直关心的问题。原先的草案规定由卫生健康主管部门作为唯一的执法主体。法制委员会在审议后建议借鉴上海、广州、杭州等地做法。出台的条例对此明确了执法主体为“卫生健康主管部门或者市、县（市、区）人民政府确定的部门”;同时，考虑到可操作性的问题，条例删除了原先草案中追究公共场所经营者未履行劝阻、制止义务的法律责任，确保控烟工作能真正落地见效。

规范奖惩  倡导社会文明

社会各方面对条例的制定非常关注，都希望不要以罚代管，也要注重激励约束。在审议中，不少常委会组成人员也认为，除了罚，还要有鼓励，通过奖励、信用体系等促进公民行为文明。对文明行为立法，不要都是冷冰冰的内容，可以让法规更接地气一些，更容易被广大市民所遵守。为此，条例注重运用警告、责令改正、易科等教育手段和鼓励倡导手段，突出法的教化和引导功能。

前些年，公共场所突发急病后，无人相救、没人敢救的案例屡屡发生。类似“集体的沉默”不断重演，主要是担心“救人不成反担责”。为此，条例对实施紧急现场救护行为作出了鼓励性规定，并明确该行为受法律保护。

“志愿服务和志愿者精神是城市文明程度的重要标志”。有常委会组成人员建议，在法规中要完善志愿服务积分管理、嘉许回馈等制度，进一步维护志愿者和志愿服务组织的合法权益，确保文明创建为民利民，文明城市共建共享。

条例提出，要创新制度，探索建立文明行為记录制度，将公民参加慈善公益、志愿服务、文明行为宣传教育、不文明行为举报劝导等行为予以记录，并作为实施荣誉表彰奖励、积分加分等措施的依据。同时，还规定要建立健全鼓励、表彰文明行为长效机制，形成全民共建文明的良好氛围。例如，条例规定要建立对道德模范、见义勇为先进个人等文明先进人物的关爱帮扶机制，设立民间道德奖等等。

“《嘉兴市文明行为促进条例》即将施行，它是一部很好地体现了运用法治手段解决道德领域突出问题，将社会主义核心价值观融入法治建设方面的法规，也是嘉兴市精神文明建设领域法治建设的又一重大进展，它的实施必将进一步推进嘉兴的文化文明高地建设工作更上一层楼，让全国文明城市更加文明。”嘉兴市人大常委会法工委的同志说。

（嘉兴市人大常委会法工委  供图）